多元化纠纷解决机制八大变化引领未来
来源：《人民法院报》2016年4月1 日第6版
作者：蒋惠岭
发布时间：2016/4/1 15:10:42
编者按：2016年3月17日，以“商事调解与司法改革——调解在商事纠纷解决中的价值”为主题的第三届沪港商事调解论坛在上海成功举办。中国应用法学研究所所长蒋惠岭进行了发言。篇幅所限，刊登时略有删节。
2004年最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》把完善多元化纠纷解决机制作为50项改革任务之一，正式启动了这一宏大的改革工程。十多年来，在中央的统一部署下，多元化纠纷解决机制的发展可谓“一年一小步，两年一大步”，从号召，到行动；从政策，到法律；从自发，到自觉；从星星之火，到遍地燎原。在亲历这项改革的历程中，既有让人激动的时刻，也有让人深思、困扰的问题和现象。
内地和香港的司法机关在推进调解过程中也有许多相似之处，其中很重要的一点是法院在纠纷解决机制建设中起到引领作用。在纠纷解决机制发展初期和培育阶段，总要有先行者，有引领者。法院通过诉调对接机制，把社会上的各种力量调动起来，把司法权力的作用向外辐射，让其他纠纷解决机制也得到司法的“关照”，从而使工作获得多一些通道，成果获得多一些效力。
2014年，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的重要意义是前所未有的。多元化纠纷解决机制得到高度认可，被提到了最高的政治议事日程上来。经过一年多的深入研究，去年12月6日中央出台了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。这里我不准备介绍这一改革方案的具体内容，而是从改革方案已经或将给多元化纠纷解决机制带来的八个变化，描绘一下这项伟大事业的未来。
一、不仅包括诉讼程序，更是一系列非诉讼渠道
诉讼是最规范、最权威的纠纷解决机制。诉讼制度体量最大，人员最多，权威最高，程序最严。但是，ADR主要是指替代诉讼的各种非诉讼纠纷解决机制，以弥补诉讼的不及之处。目前，我们正在拓展各种非诉讼纠纷解决渠道，开发探索一些新的制度。大家对人民调解、行政调解、商事仲裁等比较熟悉。现在最高人民法院也在多元化纠纷解决机制改革示范法院中探索民商事纠纷中立评估、无争议事实记载、无异议方案认可等新机制。这次，中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中都将这些新制度、新机制无一例外地写进去，体现出高度的改革、开放、吸纳、包容精神，也体现出中央推进这项改革前所未有的决心。
在多元化纠纷解决机制中，商事调解是独立的一个分支。中央大力推动有条件的商会、行业协会、民办非企业单位、商事仲裁机构等设立商事调解组织，鼓励设立具有独立法人地位的商事调解组织，在投资、金融、证券期货、保险、房地产、工程承包、技术转让、知识产权、国际贸易等领域提供商事调解服务，发挥商事调解组织专业化、职业化的优势。这也为内地商事调解事业的发展提供了一个良好的发展契机。
二、不仅是规则之治，更是公共治理方式
以前谈调解，主要还是放在法治范畴内来谈。党的十八届三中全会提出了国家治理能力和治理体系现代化的战略目标，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进而把完善多元化纠纷解决机制建设提到国家治理层面，赋予其重大的政治意义。
一般说来，各种纠纷之所以发生，主要原因之一是双方当事人对规则基础有了不同理解。但是，纠纷解决如果只限制在规则之治上，很多矛盾并不能完全解决，因为规则之治（判断一种行为是否违反规则）有其适用范围，而未必适合于所有类型的纠纷。换句话说，规则之治的作用是制定规则、发现规则、解释规则、适用规则的活动，而社会关系的复杂多样、丰富多彩，为仲裁、调解、谈判、和解、中立评估、第三方裁决、仲调结合、“两无”机制等提供了巨大的空间。多元化的纠纷解决机制可以运用规则之治的方式，但更重要的是解决纠纷，实现公共治理的目标。
三、不仅是行使权力展现权威，更是一种公共服务产品
以往对纠纷解决机制的理解，会突显一个掌握权力、权威十足的主导角色，它所作的决定必须令行禁止、掷地有声。但这种权威理论只是某些解决机制的特征，并不能成为所有纠纷解决机制的共性。
在多元化纠纷解决机制改革中，我们更倾向于把解决纠纷作为一种公共服务，是政府、社会提供的公共产品。作为公共服务产品，纠纷解决机制便与私人服务产品有一定区别。纠纷解决直接关涉到每一个人的利益，更关涉到社区安定、国家秩序的问题。对这样的公共服务方式，国家必须要有所管控、规划和发展。国家在安排政策时，一方面考虑公共资源，还要充分发挥社会资源。目前，内地解决纠纷所运用的资源主要还是国家资源，而香港则调动了大量社会资源投入纠纷解决。的确，实现公共服务的方式有多种，生产公共产品的方式也有多种，国家财政资金只是发展纠纷解决机制的经费来源之一。这也是下面要谈到的问题。
四、不只运用公共资源，也逐步运用市场资源
在内地，当前推动多元化纠纷解决机制的动力来源，主要是来自国家、政府、法院的推动和资源投入。全国有3000多家法院建立了自己的诉讼服务中心或诉调对接中心，与各类调解组织携手化解纠纷。仲裁机构、各种行业协会的调解组织、行政调解、人民调解等，基本上运用的是公共资源。有的是公职人员直接参与纠纷解决，有的则通过政府购买社会服务的方式实现。即使规模最大、体系最全的人民调解，也通过法律形式获得政府拨款来发展事业。
然而在过去的十几年里，越来越多的社会资源、私人资源开始投入纠纷解决领域。在改革的新形势下，解纷服务的市场化运作已经崭露头角，并将成为目前解纷机制的重要补充。
但不论是市场化，还是政府主导，纠纷解决机制的核心是公正与公信。政府无疑拥有这方面的丰富资源和坚实基础，相信成熟的市场也可以帮助纠纷解决服务的提供者们实现相同的目标。特别是在当前“官退民进”的改革背景下，社会资源或市场资源的投入甚至主导，会为纠纷解决提供服务的质量、发展提供更直接的动力。
五、不只是“群众工作”“说服教育”，更是一种专业职业活动
内地传统的人民调解是一种社会工作，具有一定政治色彩，因为人民调解委员会是设在村民委员会、居民委员会下面的，而村民委员会、居民委员会组织法属于宪法范畴。所以，调解便成了基层民众自治的产物，在一定程度上属于“群众工作”。各种调解工作也被当作教育说服和思想工作，从而平息不满、化解矛盾、实现民主。
法院所主导的诉讼调解具有一定专门性，但一直以来仍以经验型为主导。人民调解更是如此。但近年来的多元化纠纷解决机制改革带来了巨大变化。当一个事物自身的特有规律被逐步挖掘出来之后，便具备了成为一个专业、一个职业的条件，也形成了自己的理论体系、专业技能，从而也有了专门培训。专业化、职业化发展，令解纷机制的道路更加宽广，让调解事业更有生命力。
六、不只适用于民商事领域，也能适用于刑事、行政领域
在民商事领域中的调解或其他纠纷解决机制已普遍接受，那么在刑事案件中能否适用调解呢？这既是一个观念转变问题，也有制度建设问题。
在北美，近几十年出现了加害方与受害方调解机制VOM（Victim Offender Mediation），甚至还有死刑犯的调解（Death Row： Post-Sentence Victim-Offender Mediation）。这些最初受到了原住居民对犯罪人员采用“圆桌量刑模式”（Circle Sentence）的影响，而目前已经广泛适用。
中国从几十年前便允许对刑事自诉案件进行调解，现在进而建立了刑事和解制度、认罪认罚从轻制度，并提高了被害人谅解情节在量刑中的作用，甚至成为死刑案件中的“免死牌”。2015年5月开始实施的新的行政诉讼法，对于法院对行政案件的调解也有所扩大，而摒弃了一贯的“行政案件不得调解”的陈规。这一些都标志着调解的适用范围不断扩大，而这种扩大必将进一步推动多元化纠纷解决机制的丰富和发展。
七、并非一国一地独享服务，更可以进行国际区际输出
本国国情、本地区情塑造着本国本地纠纷解决机制的模式，提供着发展的土壤。作为治理方式的多元化纠纷解决机制更是能够造福于本地人民。而在当今时代，纠纷解决服务已经不再局限于社区、单位、地区、行业，而已经成为地区之间、国家之间可以互通、共享的服务了。相关的内容可交流，相关的方式可以分享，相关的理念可以传播，相关的资源可以有对价，甚至可以成为共同应对国际危机、区际危机的武器。
纠纷解决机制发展国际化的趋势，在互联网+时代更是得到极大的刺激。在线纠纷解决机制（Online Dispute Resolution，即ODR）在世界各国方兴未艾。它不仅大大方便了纠纷双方，还能把全世界纠纷解决行业联在一起，让解纷人才形成一个巨大的人才库，形成一支巨大的力量，具有无限的发展前景。
八、不只是实务运作和制度体系，更是一套相对独立的理论体系和知识体系
从实务上看，各类纠纷解决组织、制度、规则已经形成规模并日渐完整、系统，相关的发展政策也已经落地。与此同时，纠纷解决机制的理论研究也开始兴起，ADR或多元化纠纷解决机制理论基础、理论体系、理论框架、理论观点都在丰富的实践基础上开始本土化，而且在很多领域进行了升华。中央的改革方案中甚至还提到了要在高等院校开设相关的课程。2015年，最高人民法院建立了研修学者制度，吸引学者进入最高人民法院对多元化纠纷解决机制进行深度研修，并参与相关的改革工作。
与域外的ADR制度进行比较研究，这是我国多元化纠纷解决机制理论研究的一个重大特色。相关的改革措施也在很大程度上受益于这些比较研究。最高人民法院司改办还编写了《域外ADR：制度·规则·技能》，几乎成为各级法院从事这项工作的同志的案头必备。
在过去十几年中，最高人民法院全力推动多元化纠纷解决机制改革项目，也把中国的纠纷解决机制带入一个全新的历史时期。相信在中央改革方案的指导下，在各级党委政府、法院、社会各界的共同努力下，内地的多元化纠纷解决机制将会迸发出更强大的生命力。在这里，也衷心祝愿香港的ADR事业蓬勃发展！