规范特邀调解制度 完善诉调对接机制
来源：《人民法院报》2016年6月30日第6版
作者：胡仕浩 柴靖静
发布时间：2016/7/3 20:13:36
2016年6月29日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《规定》），自2016年7月1日施行。《规定》对健全多元化纠纷解决机制，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，规范人民法院特邀调解工作，维护当事人合法权益具有重要意义。为准确理解和适用《规定》，现对起草情况和有关问题进行阐述。
一、制定《规定》的重要性及必要性
特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。这是将起诉到法院的纠纷，交于法院编外的调解组织和调解员进行调解的制度。
特邀调解可以有效整合社会解纷资源，优化司法资源配置。人民法院通过诉前导诉、案件分流、程序衔接，对纠纷进行分流，将适宜的案件引入调解程序解决，不仅为纠纷由诉讼转入调解提供便捷通道，分流一部分案件，在一定程度上缓解案多人少的矛盾，而且，诉前化解纠纷，在减轻当事人诉累的同时，也可以有效节约司法成本，合理配置司法资源，使进入诉讼程序的疑难复杂案件得到专业法官的细致审理，实现“繁简分流、诉非对接，简案快审、繁案精审”的目标。同时，通过诉调对接，将司法解纷和司法服务功能向外延伸，最大程度上满足了人民群众多层次、多途径及低成本、高效率解决纠纷的需求。
关于特邀调解制度，在最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》等司法文件中都有规定。近年来，各地法院根据上述文件积极开展特邀调解工作，在分流案件、整合资源、化解纠纷等方面收到了实效。但是，实践中，由于社会解纷资源较为分散，特邀调解工作发展不平衡，也存在职责不清、缺乏制度约束等问题。在改革完善多元化纠纷解决机制的背景下，需要规范和完善特邀调解制度，发挥其应有的效用。
最高人民法院在《规定》的起草调研工作中，坚持两个“注重”：一是注重改革成果的固化，努力总结、完善各地法院可复制、可推广的经验；二是注重制度设计符合调解规律和诉讼规范，体现“两便原则”，力求达到便民实用、快捷解纷的目的。
二、特邀调解应遵循的原则
《规定》对开展特邀调解工作阐明了五个原则：
一是平等自愿原则。当事人在调解过程中享有平等的地位，权利行使平等，义务履行平等，任何人均不享有特权。当事人自愿原则体现在三个方面：自愿选择特邀调解，法院不得强迫。自主协商选择调解员，包括协商选择两名以上的调解员，协商不成的可以由人民法院或者调解组织指定。自愿达成调解协议，对自身权益有自主的处分权，调解员不得强迫调解。
二是尊重当事人诉讼权利原则。调解与诉讼，各具优势与不足，选择哪种途径解决纠纷是当事人的权利。特邀调解不是把所有进入法院的纠纷都要导入调解渠道，只是选择适宜调解、当事人自愿的纠纷导入，对坚持诉讼的，法院应当及时登记立案或者开庭审理，保障当事人的诉权。
三是不违反法律、法规的禁止性规定。特邀调解要在法律规定的框架下进行，不得违法调解。依法调解既包括程序合法，也包括实体合法。
四是不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。调解员在调解过程中，应当注意其他利害关系人的权益，在调解过程中，及时通知利害关系人参加调解。在调解过程中，还需要注重审查虚假调解与虚假诉讼。
五是保密原则。保密原则调解制度的国际通则，也是调解制度得以发展的重要因素，正因为有保密原则，当事人才愿意在调解过程中给调解员透露底线，对调解员建立信任。保密原则在特邀调解中体现在三个方面：第一，调解过程不公开。这与诉讼中的审判公开形成鲜明对比。但当事人要求或者同意公开的除外。第二，调解协议的内容不公开。最大限度保护当事人的基本信息，特别在裁判文书公开上网之后，调解协议不公开也成为很多当事人选择调解解决纠纷的重要原因。第三，人民法院、特邀调解组织、特邀调解员应当对在调解过程中获得的信息保守秘密。
三、法院应当如何开展特邀调解工作
为发挥特邀调解组织与特邀调解员解决纠纷的能力与作用，法院应当积极发挥在多元化纠纷解决机制中的引领、推动、保障作用。但是在履行职责的同时，也要注重把握好度，保障编外调解组织与调解员在解纷方面的独立性。具体而言，法院应当从以下方面组织好特邀调解工作：
一是指定部门与人员负责。为保障特邀调解工作落到实处，法院应当指定诉讼服务中心等部门负责特邀调解工作，并配备熟悉调解业务的工作人员，抓好工作落实。对于人民法庭，《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》规定，对于经济发达、交通便利地区的人民法庭，可以通过基层人民法院统一立案的方式加强案件流程管理；对于山区、牧区、林区、边远地区等交通不便地区的人民法庭，要加强和完善人民法庭直接立案工作机制，并通过远程立案等技术手段，着力解决当事人立案难问题。人民法庭开展诉讼服务的模式不一，人民法庭可以根据需要自行开展或依托本院诉讼服务中心开展特邀调解工作。
二是建立特邀调解组织和特邀调解员名册。法院开展特邀调解工作应当建立名册，将纠纷交给名册内的调解组织与调解员进行调解。建立名册的法院应当对特邀调解组织和特邀调解员颁发证书，并对名册进行管理。高级、中级和基层人民法院均可以建立名册，对于高级、中级法院建立的名册，辖区内所有法院都可以选择使用。
三是对特邀调解主体进行指导与服务。对特邀调解主体的指导应当体现在具体调解程序之外。法院应当在提高调解员素质方面下功夫，做好培训工作，帮助调解员提高调解技能。法院还可以通过接受特邀调解员的咨询、定期开展经验交流活动等多种方式，对特邀调解组织和特邀调解员的调解活动进行指导。法院应当为特邀调解提供必要的场所、办公设施，尽可能满足特邀调解员的合理需求。
四是对特邀调解纠纷进行流程管理。具体体现当事人诉至法院时，法院需要甄别出适宜调解的纠纷，指导当事人选择名册中的调解组织或者调解员进行调解；在纠纷进入特邀调解后，管理特邀调解案件流程并统计相关数据，完善登记、流转等相关制度，跟踪委派、委托案件的进展情况。
五是组织开展特邀调解的业绩评估工作。法院应当建立特邀调解组织和特邀调解员业绩档案，组织对特邀调解组织和特邀调解员的评估工作，为特邀调解组织与特邀调解员开展工作提供必要的补贴。人民法院应当根据实际情况向特邀调解员发放误工、交通等补贴，对表现突出的特邀调解组织和特邀调解员给予物质或者荣誉奖励。
四、特邀调解组织和特邀调解员的入册条件及义务
名册制度是对特邀调解组织、特邀调解员进行规范化管理的基本制度。《规定》要求，人民法院开展特邀调解工作应当建立特邀调解组织和特邀调解员名册，从而将名册制度作为基础制度确定下来。
特邀调解组织和特邀调解员名册是开放性的。名册没有名额限制，入册条件设置的也较为宽松。只要是依法成立人民调解、行政调解、商事调解、行业调解及其他具有调解职能的组织，就符合特邀调解组织条件。对于普通个人而言，只要品行良好、公道正派、热心调解工作，即可成为人民法院特邀调解员。调解组织和个人入册方式也较为灵活简便，主要是两种方式：申请和邀请。调解组织和个人可以向人民法院提出申请，通过填写表格，向法院提交相关材料，即可完成申请。人民法院也可以根据向特定的调解组织，或者向人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等个人，发出邀请。法院对调解组织与个人提交的材料采取审核制，对符合条件的调解组织与个人，应当列入名册。需要指出的是，对于特邀调解组织名册，不仅应当列明特邀调解组织名单，还应当列明特邀调解组织中的调解员名单。特邀调解组织应当推荐适宜做特邀调解工作的调解员列入名册。在特邀调解名册中列明的调解员，视为人民法院特邀调解员。
为保障特邀调解质量，维护当事人合法权益，《规定》对特邀调解组织和特邀调解员的义务作出规定：
一是在入册前与任职期间，应当接受人民法院组织的业务培训。培训是提高调解员调解技能的首要途径。培训由法院组织，法院也可以委托给培训组织或机构进行。二是调解员在调解过程中，应当注意对虚假调解与虚假诉讼的审查，发现双方当事人存在虚假调解可能的，应当中止调解，并向人民法院或者特邀调解组织报告。人民法院或者特邀调解组织接到报告后，应当及时审查，并依据相关规定作出处理。三是调解员应当遵守禁止行为规定。特邀调解员在调解过程中不得强迫调解、违法调解，不得接受当事人请托或收受财物，不得泄露调解过程或调解协议内容，以及不得有其他违反调解员职业道德的行为。当事人发现存在上述情形的，可以向人民法院投诉。经审查属实的，人民法院应当予以纠正并作出警告、通报、除名等相应处理。
五、特邀调解的程序
《规定》对特邀调解各阶段的具体程序作出规定，主要包括以下方面的内容：
一是法院需要对特邀调解进行引导。纠纷是否适宜调解，应当由负责特邀调解的法官进行甄别，根据先行调解原则，指导当事人选择调解组织或者调解员进行调解。登记立案前，法院工作人员在征得当事人同意后，可以将纠纷委派给特邀调解组织和特邀调解员进行调解。在登记立案后，或者案件审理过程中，对当事人同意调解的，也可以委托给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解。法院负责特邀调解的部门应当指导当事人选择调解组织或者调解员，做好相关材料的移交工作。
二是调解员在调解过程中应当遵循一定的规则，履行通知告知义务，根据情况确定合适的调解方法。调解员应当向当事人履行通知与告知义务。特邀调解员应当将调解时间、地点等相关事项及时通知双方当事人，也可以通知与纠纷有利害关系的案外人参加调解。调解程序开始之前，特邀调解员应当告知双方当事人权利义务、调解规则、调解程序、调解协议效力、司法确认申请等事项。特邀调解员应当根据案件具体情况采用适当的方法进行调解。法院应当对调解员进行调解技巧的培训，帮助调解员掌握具体调解方法，并根据案件具体情况确定调解方法。调解员可以提出解决争议的方案建议，供当事人参考。特邀调解员为促成当事人达成调解协议，还可以邀请对达成调解协议有帮助的人员参与调解。
三是调解终止后，调解组织或调解员应当与法院进行工作交接。委派调解达成调解协议，特邀调解员应当将调解协议提交人民法院备案。当事人依照民事诉讼法、人民调解法等法律规定申请司法确认的，人民法院应依法受理。委托调解达成调解协议的，特邀调解员应当向人民法院提交调解协议，由人民法院审查并制作调解书结案。达成调解协议后，当事人申请撤诉的，人民法院应当依法作出裁定。委派调解未达成协议的，调解员应当将当事人的起诉状等材料移送人民法院；当事人坚持诉讼的，人民法院应当依法登记立案。委托调解未达成协议的，人民法院应当及时转入审判程序审理。调解未达成协议转入审判程序的，还应当注意调解员角色冲突与证据限制的问题。特邀调解员不得在后续的诉讼程序中担任该案的人民陪审员、诉讼代理人、证人、鉴定人以及翻译人员。在调解过程中，当事人为达成调解协议作出的妥协或承认，不得在诉讼程序中作为对其不利的根据，但是当事人均同意的除外。
四是特邀调解的调解期限。特邀调解不宜久调不决，《规定》对调解期限作出具体规定。委派调解是在征得当事人同意的基础上进行的，法院根据各地实际情况，将调解期限规定为30日。同时，法院尊重当事人的处分权利，对当事人协商延长调解期限的，可以延长。对于委托调解，根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的相关规定，将期限规定为适用普通程序的调解期限为15日，适用简易程序的期限为7日。当事人同意延长调解期限的，可以协商延长。延长的调解期限不计入审理期限。