2018两会聚焦（一）：多元化纠纷解决机制改革的相关建议提案

来源：多元化纠纷解决机制公众号作者：发布时间：2018/3/23 19:09:30

分享到：

2018年3月，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议和中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议在北京召开。本系列将关注两会最新动态，推送“2018两会聚焦”系列文章，探寻两会期间多元化纠纷解决机制的身影。本期公众号为大家推送两会期间人大代表、政协委员关于多元化纠纷解决机制改革的相关建议和提案。

民进中央：关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的提案

随着人民法院案件持续增长，司法资源优化和供给矛盾凸显，通过多元化纠纷解决机制，把纠纷化解在诉前，把矛盾化解在源头，具有重要意义。

近年来，人民法院在多元化纠纷解决机制改革中发挥了引领、推动和保障作用，积极探索创新，取得明显成效。目前，改革中还存在两个比较突出的问题：一是调解前置程序缺乏法律依据。有的法院通过引导诉前调解的纠纷比例在10%至30%左右，有的案件量较多的法院没有开展调解前置程序改革，诉前引导分流纠纷的力度不大，大量案件直接进入诉讼程序，积压严重。二是诉讼费未发挥杠杆作用。现行《诉讼费用交纳办法》在制度设计上将重点放在限缩收费范围、降低收费标准，滥用诉权、恶意诉讼、虚假诉讼现象屡禁不绝，诉讼费用支出在当事人诉讼成本中的占比不到10%，诉讼收费在引导程序选择、优化配置资源、调控案件规模、调整诉讼结构、抑制滥诉现象、实现便捷诉讼等方面的作用没有得到充分体现，非诉讼纠纷解决方式的发展受到挤压。

为此，建议进一步深化多元化纠纷解决机制改革，减少对司法诉讼的过度依赖和纠纷向法院的过度集中，实现新时代司法资源供求均衡。

一、探索调解前置试点授权，提升多元化解纠纷的效益

我国《民事诉讼法》规定了“先行调解”原则，但是没有规定具体实施办法。中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中“拓展司法调解范围”明确提出，“各级法院要积极探索先行调解的案件类型。推动有条件的基层法院对家事纠纷、相邻关系纠纷、小额债务纠纷、劳动纠纷、消费者权益纠纷、交通事故纠纷等适宜调解的案件进行调解程序前置的探索。”最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》也规定探索调解前置程序改革。虽然已经有了明确的政策性文件，但是我国民事诉讼法中尚未确立法定调解前置制度，法律依据还不够充分。各地法院开展的调解前置程序改革探索，因不能突破法律规定的调解自愿原则，极大限制了诉前调解程序的适用。

建议全国人大常委会授权最高人民法院开展调解前置程序试点工作。选择部分开展调解前置程序改革较好的法院，如北京、广东、安徽、福建、山东等地开展调解前置程序改革试点工作，积极研究调解程序前置的案件类型，完善调解前置程序，总结试点经验，提出修改法律建议。通过国家制度安排，将适宜调解的纠纷设置法定调解前置程序，符合当事人解纷多元需求以及成本效率的原则，有利于将大量简易纠纷分流到诉讼外纠纷解决渠道，实现与立案登记制的有机配套，有效破除司法资源有限和繁冗程序的局限，发挥其他社会纠纷解决资源的效用和价值，扩大当事人实现正义的途径。

二、修改《诉讼费用交纳办法》，充分发挥诉讼费杠杆作用

《诉讼费用交纳办法》实施十年来，民事诉讼法、行政诉讼法均进行了大规模修改，司法改革也对诉讼制度和纠纷解决体系建设作了大量创新完善，但诉讼收费制度却未作出相应调整，已远远无法满足国家法治建设的客观发展需求。司法资源的有限性必然要求诉讼费应当具有调节案件、抑制滥诉的功能，以保障司法需求和供给的平衡。全面改革现行诉讼收费制度，必须纠正过分强调降低诉讼门槛的理念偏差。

建议中央国家机关相关职能部门加强协作，统筹谋划修改完善诉讼收费制度。全面修订《诉讼费用交纳办法》，确保诉讼收费制度与司法体制综合配套改革相协调。通过对诉讼费的整体结构设计，有效影响当事人诉讼行为，不断促进公正和效率的平衡。改革诉讼费收费基本模式，适度区分不同审理程序的收费标准，考虑诉讼收费与诉讼进程的匹配，拉开不同审级的收费梯度，建立程序分类、进程分段、审级分级的诉讼收费模式；扩大收费案件范围，完善申请再审收费制度；赋予法官特定情形裁量权；明确当事人选择调解、公证、仲裁等非诉讼方式解决纠纷的，可以适当减免诉讼费；修订完善退费规则，健全相关配套制度。规定诉讼费惩戒制度，明确一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议、故意拖延诉讼的，人民法院可以酌情增加其诉讼费用的负担部分。通过诉讼费制度改革，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。

文章来源：中国民主促进会网站

全国人大代表杨万明：建议试点设立调解前置程序

全国人大代表、北京市高级人民法院院长杨万明在参加北京代表团审议两院报告时提出建议：深入推进多元化纠纷解决机制建设，在诉讼制度中设立调解前置程序，建议确立一些法院开展调解前置程序的试点工作，在试点基础上逐步推开。

一、不应把法院放到解决纠纷最前端

杨万明就做好新时代人民法院工作提出了几点建议。他首先建议，深入推进多元化纠纷解决机制建设，在诉讼制度中设立调解前置程序。“从国家治理体系和治理能力现代化的高度来看，法治社会应当是具有消化矛盾和自我修复的能力。”杨万明表示，诉讼到法院的案件不是越多越好，只有人民对法律的理解不一、莫衷一是的时候，才需要法院来一锤定音解决。

“人民法院要突出适用规则、明确规则、解释规则、创制规则的职能，在纠纷解决工作中，法院应当处于一个顶端，而不是最前端，也就是让法院要回归公平正义最后一道防线的地位，这就需要大力推进矛盾纠纷多元化解。”杨万明建议，推动将非诉讼的纠纷解决渠道做大做强，形成多层次、体系化的矛盾纠纷解决机制，促进形成共建共治共享的社会治理格局。

杨万明介绍说，2016年北京法院将来打官司的案件导出6.8万多件，调解成功了1.9万多件。2017年导出30多万件，调解成功了7万多件，导出率是上年的4.42倍，调解成功的案件比上年高出3.74倍。但是总体上来看矛盾纠纷分层、分流化解的体系没有形成，各类纠纷还是大量地涌入到诉讼程序当中。近几年北京法院受理的案件大幅度上升，从2014年的46万件到2017年的76万件，导入多元化解程序并调解成功的案件仅占民商事一审案件的16.9%，诉前调解的成功率总体不高，有些分流出去的纠纷又都回到了法院，不仅没有达到化解纠纷的作用，还增加了当事人的诉累。

二、建议开展调解前置程序试点

杨万明表示，多元化解纠纷效果不明显的最重要原因是没有建立调解前置程序的法律制度，诉前调解缺乏具有强制力的法律支持和完善的程序安排。虽然中央有关矛盾纠纷多元化解文件和最高人民法院深化多元化纠纷解决机制改革的意见都提出要积极探索调解前置程序，但实际上并没有突破以当事人自愿为适用调解前提的条件规定，同时也没有配套设置当事人拒绝调解可能产生的责任。

由于缺乏法律层面的支持，尽管很多法院为分流纠纷建立了很多专门的引导机制，开展了大量的分流引导工作，但收效不明显。很多纠纷经过大量工作说服了当事人，找到了适宜的调解组织，将纠纷委托给他们调解，但是往往缺乏法律的约束机制，效果不好，很多纠纷没有调解成功最后又回到法院。

杨万明认为，建立调解前置程序的法律制度已经成为突破多元化纠纷解决机制发展瓶颈的关键。建议通过立法明确法定调解前置程序的案件范围。结合北京市相关调解组织发展情况综合考量认为，当前调解前置程序可以在家事类纠纷、乡邻关系类纠纷、小额债务类纠纷、消费者权益保护类纠纷、交通事故纠纷、劳务纠纷、物业管理类纠纷等当中去适用，同时要明确适用调解前置程序的例外情形，确保不适宜诉前调解的案件能够及时进入法院的诉讼程序，保障当事人诉权。

要建立调解前置程序与诉讼程序紧密衔接的工作机制，对诉前调解中提交的证据、确认的事实、归纳的焦点，如果调解不成的，在后续的诉讼程序中还可以继续有效，以减少当事人的诉累。同时进一步规范和明确调解协议司法确认程序，提高程序流转的效率，完善调解前置程序的配套保障措施，确保调解员队伍稳定，提供必要的调解场所。建议由全国人大常委会以授权方式确立一些法院开展调解前置程序的试点工作。考虑到设立法定调解前置程序是一项重大的制度创新，可以在试点的基础上逐步推开。

三、推动互联网等专业性法院或法庭设置

杨万明还建议，将司法责任制改革和法官职业化、专业化建设紧密结合起来。在新的审判权运行机制中，要保证法律正确统一适用，保证审判权正确规范的行使，必须同步推进职业化、规范化的建设。在改革中探索建立法官会议制度，以健全司法的民主决策机制，更好地促进法律适用的统一。在巩固省以下法院人财物统一管理成果的基础上，建议逐步实现最高人民法院对法官的遴选、考评的统一管理，各级法院法官的证书也应该统一由最高人民法院颁发，条件成熟的时候，地方各级法院的任命应该统一报全国人大常委会备案。

此外，杨万明建议抓紧完善专业法院、跨行政区划法院的体系，推动互联网、金融、环境资源等领域专业性法院和法庭的设置。

文章来源：新京报2018-03-10

全国人大代表于志刚：建议北京、深圳尽快成立互联网法院

全国人大代表、中国政法大学副校长于志刚在参加十三届全国人大一次会议北京代表团审议两高报告时发言表示，北京市、深圳市作为互联网发展的中心城市，应当尽快成立互联网法院。

于志刚发言时说，借鉴杭州成立互联网法院的经验，北京市、深圳市作为互联网发展的中心城市，应当尽快成立互联网法院。

互联网法院的定位一定要精准，互联网法院不是远程审判，不是仅仅便利老百姓网上立案、远程视频审判、网上送达，这只是互联网法院的部分外在形式，如果仅仅做到这些，只是传统法院的网络化或者说智慧化，不是互联网法院。真正的互联网法院，是在司法管辖权上的创新和探索，是国内跨行政区域的司法管辖和跨越国（边）境的司法管辖，是全网空间的司法管辖，重在探索信息化时代全新的司法管辖权模式和规则。

北京互联网法院应该在这个基础上向前更进一步，一是实现境内跨行政区域的司法管辖权；二是跨越国（边）境，敢于和善于维护中国国家和公民的海外利益，解决涉及中国国家和公民的涉网跨境国际商事和普通民事纠纷；恰当的时候，也探索推动全网空间的刑事管辖。同时，配合和服务于“一带一路”的国家政策，逐步探索在全网空间的司法管辖，成为涉网国际商事纠纷的解决中心之一。

文章来源：新京报2018-03-11