行政复议调解大有可为——对湖南省湘潭市行政复议调解工作的调查

全国、全省行政复议工作会议召开以来，特别是《行政复议法实施条例》颁布以后，湖南省湘潭市政府法制办认真改进行政复议工作，加大调解力度，有效化解了一批行政争议和久拖未决的积案，维护了社会稳定，为构建和谐平安湘潭发挥了积极作用。

一、2007年行政调解工作的回顾

2007年，向湘潭市人民政府申请行政复议的案件89件，其中，告知不属受案范围申请人撤回申请17件，申请人放弃复议请求1件，申请人不撤回而决定不予受理7件，转送有权机关复议2件，经审查立案受理62件。立案受理的62件中，已审结55件，其中调解结案38件。总的来看，调解工作有以下特点：

调解结案率大幅上升。已审结的55件调解结案的38件，占69.1%。上年行政复议审结54件，调解结案的13件，占24.1%，2007年调解率与上年相比上升45个百分点。

调解案件涉及面广。已经审结的55件案件涉及12类，除工伤认定争议案件外，其余都有调解结案的，涉及面非常广泛。其中有对罚款、关闭或限期拆除处理决定不服的，对土地山林权属纠纷或城市房屋拆迁纠纷裁决不服的，对土地或房屋权证发放有异议的，国有土地出让合同纠纷，对行政收费不服的，对劳动教养决定不服的等等，通过调解，一般顺利结案。

调解效果因案件性质而异。38件调解结案的案件，调解率从高到低依次是：对限期拆除不服的16件，占已结19件的84.2%；对罚款不服的5件，占已结6件的83.3%；对土地出让及权证管理不服的7件，占已结11件的63.6%；对土地山林权属和房屋拆迁补偿纠纷裁决不服的6件，占已结11件的54.5%；其他4件，占已结8件的50%。对行政处罚不服的案件调解率较高，主要是因为，一方面申请人的违法事实存在，行政执法的主要内容是正确的；另一方面行政机关对行政处罚的幅度掌握不适当，同时这类案件的自由裁量权空间较大，有利于调解协商。对行政裁决不服案件的调解率相对较低，这类案件实际上是申请人与第三人之间的民事纠纷，涉及双方的根本利益，加上有的行政机关在裁决过程中办案程序、工作方法有瑕疵，使纠纷更加复杂，因而调解的难度大，调解效果不佳。

一年来的行政调解工作之所以取得一定成绩，主要是做到了以下几点：

1、转变工作理念，做到“复议为民”。行政复议不仅是行政机关内部层级监督的平台，更是当事人权利救济的重要渠道。在行政复议中，复议机关和复议机构不能只考虑维护行政权威，搞“官官相护”，而要本着“复议为民”的理念，更多地站在申请人的角度看问题、想问题。如2007年7月，我市为创建全国文明城市整治市容市貌，要求限期拆除一批大型户外广告。限期拆除通知在全市广告业引起了强烈争议，有19户广告业主申请行政复议。这些户外广告大多是经过工商行政管理部门批准设立的，尽管没有征得市容管理部门的同意，但责任不完全在申请人。更重要的是我市没有出台具体的城市容貌标准，很难准确判断这些广告是否影响了市容市貌。如果统统拆除，会给每位广告业主带来少则几万元，多则几十万元的损失。因此，行政复议机构既要维护全市统一整治行动，又认真分析申请人的请求，尽量维护其合法权益。行政复议中我们建议被申请人主动与申请人协商，同时对申请人做调解工作，最终双方达成了区别对待的处理意见，圆满解决了纠纷。

2、查明纠纷根源，工作“倚的放失”。行政复议要真正化解矛盾，就不能“铁路警察，只管一段”，而应查明纠纷产生的原因，力求从根本上解决问题。如山林权属纠纷，表面上都是争山林权，但起因却可能各不相同，分析纠纷产生的真正原因，有的放失做工作，从根本上解决纠纷。如湘潭县杨嘉桥镇九江村自力组与柳塘组山林权属纠纷，名为山林权属之争，实为修建高速公路的征地补偿纠纷。本来该两组林地界线是清楚的，但在开山修路时对征用的土地没有测量划分清楚，结果征地补偿款只发给了柳塘组。因此，申请人自力组要求县人民政府对该山林重新确权。确权后，申请人不服提出行政复议。行政复议如果仅就山林权属简单维持县人民政府的决定很容易，但不能解决争议，有可能引起群体性上访。要重新测量所征地的归属，又因修路现场已经改变而无法进行，故只能在修路的施工图纸上双方指认，再对补偿款的分配作相应调整。这一调解方案得到了各方的认同，申请人撤回了复议申请。

3、创新工作方法，力求“案结事了”。 创新是各项工作取得成就的关键，行政复议中的调解也是一样。特别是法律法规对行政复议调解的方法没有明确规定，更需要用创新的思维来进行。如湘潭县姜畲镇长岭组与龙骨组山林权属纠纷。由于历史原因，争议地不在双方各自的山林权证范围之内。近年，因龙骨组村民沈某在此租地办厂，争议地有了经济效益，引起了权属之争。县人民政府根据龙骨组实际使用20年的事实，将该争议地确认给了龙骨组。但申请人认为该地50年代以前是本组成员所有，现在应该“物归原主”。在县人民政府裁决过程中，争议双方发生过械斗，村民还到县政府集体上访。行政复议如果处理不当，有可能再次发生暴力事件和集体到省进京上访，成为很大的不稳定因素。因此，行政复议办案中应当寻求化解矛盾的办法。我们了解到，这两个组的成员之间有亲属关系,长岭组以许姓人家为主，龙骨组以沈姓人家为主，许、沈两家是几代姻亲，尽管这次为争地搞僵了关系，但毕竟亲属关系还存在。许姓中有一位辈分和威望都较高的同志在市直机关担任领导干部，他与在争议地办厂的沈某是表叔侄关系。这些特殊案情都是调解中可以利用的资源。复议办案人员首先与县、镇两级政府统一认识，把几十亩山林土地全部确认给龙骨组，长岭组肯定会想不通，但把原裁决掉个头对龙骨组也不公平，可能会引起更大的不稳定，只有采取折衷的办法处理，矛盾才可能化解。然后，办案人上门把调解意向向许某通报，取得他的认同后，再请他一起做沈某和两个组的工作。在县、镇政府和许某、沈某的参与下，经过多次做工作，争议各方终于达成了调解协议：由沈某出3万元、政府组织5.5万元，解决长岭组修路的经费困难；市政府法制办负责督促限期给付；长岭组撤回行政复议申请。

二、行政复议调解工作面临的问题

1、传统观念阻碍了工作深入。行政复议的调解尚处于起步阶段，遇到的问题比较多，最主要的是观念问题。调解往往要求争议各方，包括行政机关做出妥协或让步。而传统的行政复议观念认为，行政复议是行政机关内部的一种层级监督形式，只要行政机关的具体行政行为合法，行政复议就应当维持，以维护行政权的严肃性和公信力。公权力不存在向私权利的妥协或让步，对行政争议的调解可能导致公共利益的损失或者公共权力的弱化。《行政复议法》规定“行政复议原则上采取书面审查的办法”，因此，没有必要花更多的时间去做调解工作。这些观念在行政复议机构和一些行政复议人员中根深蒂固，严重阻碍了行政复议调解工作的开展。观念变则思路新，思路新则方法活，方法活则效果好。因此，更新观念是当务之急。

2、办案力量不适应工作要求。调解工作所花费的时间、精力比“书面审理”要大多得多。现在基层行政复议机构的办案力量大多是按照“书面审理”的要求配备的，在提倡行政复议调解，加大调解工作的力度以后，办案力量就显得不够。2007年国务院《行政复议法实施条例》颁布后，各地行政复议机构的办案人数有所增加，但由于受整个行政机关编制的影响，增加的幅度还很小，特别是具有行政调解经验的人员奇缺。因此，有的时候调解工作就只能“适可而止”。如果解决了办案人员数量和素质的问题，调解结案的比例还能够进一步提高。

3、调解结案的形式有待完善。目前，行政复议的结案方式有维持、责令限期履行、撤销或变更、确认违法，同意撤回申请，终止行政复议等几种形式。调解结案用什么形式，法律法规没有规定。湘潭市主要采取了两种形式：对拟在执行中变更原具体行政行为，双方达成调解协议的，采取维持原决定的方式结案，有16件；对达成调解协议后申请人同意撤回申请的，采取撤回申请终止审理的方式结案，有22件。在这两种结案法律文书中，有的对调解协议内容进行了确认，有的回避了调解的内容。这两种结案文书不能真正客观地反映纠纷解决情况，特别是没有法律效力的调解文书，申请人担心行政机关反悔，往往要求行政复议机构做“担保”。因此，有必要明确一种新的结案方式――与行政复议决定书有同等法律效力的行政复议调解书。

4、法律滞后的问题日显突出。行政复议是一种准司法活动，行政复议的调解也是一种依法解决行政争议的方式，必须要在法律规定的范围内进行。但是，行政复议法对调解的地位、程序没有规定，国务院《行政复议法实施条例》对调解也只作了原则性规定，不能完全解决实际工作中的问题。某些行政管理单行法律、法规以及部门规章，对具体行政行为的自由裁量权规定太死，也限制了调解的空间。如对劳动教养期限的规定，国务院《劳动教养试行办法》规定，劳动教养期限根据需要劳动教养人员的违法事实、性质、情节、动机和危害程度，确定为一至三年。公安部《关于严格依法收戒吸毒成瘾人员的通知》规定，对强制戒毒后复吸、注射阿片类毒品的人员，要从重确定劳动教养期限，一律决定为二年。对劳动教养期限规定为一至三年，或者一律为二年，不利于运用自由裁量权调解行政争议。