行政争议诉前实质化解 “枫桥经验”迭代再升级
“这下心中一块大石头终于落地啦，可以睡个安稳觉了！”2018年2月22日，春节长假后的第一个工作日，在浙江省德清县行政争议调解中心调解室里，当中心工作人员在调解协议上郑重盖下“德清县行政争议调解中心”的红印后，房间里响起了持久热烈的掌声。至此，以沈某为代表的8人围绕土地房屋征收补偿提起的行政争议系列纠纷，历时7年终于画上了圆满的句号。
“这是我们法院借力行政争议调解中心这一平台，积极探索诉前多元实质化解行政争议的一个缩影。”德清县人民法院院长何晓红介绍道。新修订的行政诉讼法增加了“解决行政争议”的立法目的和有限调解原则，为构建和完善多元化纠纷解决机制提供了立法目的支撑，而行政争议的诉前调解机制则是多元化纠纷解决机制重要内涵的有益实践和探索。
据了解，德清法院经历了从曾经的集中管辖法院到目前的非集中管辖法院的转变，如今充分利用之前的经验积累，结合社会治理现代化建设和创新发展新时代“枫桥经验”的要求，通过争取府院联动、上下联动、区块联动的“三联动”，实现了行政争议的源头化解、多元化解、实质化解的“三化解”，在非集中管辖法院探索诉前实质性化解行政争议方面积累了诸多可借鉴、可复制、可推广的经验，最高人民法院党组副书记、副院长江必新，浙江省高级人民法院党组书记、院长李占国等领导对此给予充分肯定，最高人民法院《行政审判通讯》也予以刊发推介。
集中管辖职能转变后的突破
为切实解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的突出问题，德清法院自2014年6月1日接过行政案件集中管辖改革试点工作“接力棒”后，集中管辖湖州市所辖三县两区基层法院一审行政案件，在全省基层法院中挑战由一家基层法院全面集中管辖的第一只“螃蟹”。据统计，在集中管辖的两年期间，德清法院共审理案件485件，有效破解“民告官”难题，促进法治政府建设，同时也积累了丰富的行政调解经验。
2016年因管辖调整，德清法院成为非集中管辖法院。何晓红回忆道：“成为非集中管辖法院后，行政审判如何定位，如何持续发挥行政审判独有的官民矛盾调节器和减压阀功能，践行行政诉讼法解决争议的立法精神，是我们当时面临的紧要课题，同时行政争议历来是涉诉信访的大头，如何发挥行政调解手段，降低成讼率，减少行政诉讼案件产生，助推中心工作开展，也是法院行政审判的一块重要工作。”
随着德清县深入实施“接沪融杭”战略，开放层次全面提升，政府机关面临拆迁、拆违、行政协议等各类复杂行政纠纷，时间紧、任务重，党委政府迫切需要一个专业和专门的平台在诉前提前介入，化解纠纷，解决矛盾。
在党委的有力领导和政府的大力支持下，德清法院开始介入涉复议、诉讼行政纠纷调解工作，发挥法律和调解专长，主导实质性化解涉及中心工作的行政纠纷，同时在案件调解过程中给予行政机关法律上的指导，助推政府依法行政，得到当地党委政府高度肯定。
专业化平台多方联动解纠纷
在2017年11月召开的府院联席会议上，县长亲自授牌，德清县行政争议调解中心正式成立，并成立了由县政府常务副县长任组长，县法院院长任副组长，县属各部门、镇（街道）负责人为成员的领导小组，同时建立与湖州中院及管辖法院共同化解、无缝对接机制。由此，德清县确立了一个全县部门打通、法院纵向联通、管辖法院与非管辖法院横向联动的调解模式，以调解中心为基础，充分发挥行政调解的职能作用和司法调解的主导作用，形成行政手段与司法手段的相互衔接和优势互补，构建起“法院主导、多部门协调联动”实质化解行政争议的专业化平台。
记者来到挂牌在法院诉讼服务中心的“行政争议调解中心”，看到里面专门设置了行政复议听证室、行政调解室、远程调解室、人民调解室，调解中心办公区域独立化、固定化，努力为争议双方创造最便利的调解条件。
“要真正实现行政争议调解中心的实质化运作，仅有形式的机构设置还不够，还必须从制度上进行保障。因此，我们先后出台了《德清县行政争议调解中心工作实施意见》《德清县行政争议调解中心工作规则》等规章制度，完成了行政争议化解的制度设计，并以领导小组名义发文下发，切实保证整套行政争议化解机制高效运作。”德清法院行政庭负责人章溯表示。
《实施意见》确定以府院合力推动为着力点，各部门联动参与为基本要求，明确职责分工及任务目标。在工作规则中，明确细化调解流程各个节点，同时，对社会团体、人民调解组织、人大代表等社会力量协助参与调解，以及律师、法律工作者义务支持调解等作了明确规定，相关成员单位定期轮流到中心工作，调解中心逐渐成为全县讨论、解决行政纠纷的集结区。
“因为集中管辖法院对受理的行政诉讼案件负有组织调解的职责，非集中管辖法院在调解受案范围上必须有所突破，最终我们决定将案件受理范围扩展到法定解决行政争议全过程。从复议申请前、复议审查中、一审立案前、审理中直至二审审理中整个过程，只要相对人同意调解，都可以将案件委托中心调解。对于县法制办受理前、审查中的复议案件，主动引导当事人通过行政争议调解中心组织调解，并由法制办与法院共同参与调解。”德清法院行政庭副庭长王昆明介绍道。行政争议调解中心成立以来，已有18件在复议阶段移交的案件得到了实质性化解。
德清法院主动加强与上级法院、管辖法院的联系配合，建立了与中院及集中管辖法院调解衔接机制。对于湖州中院及集中管辖法院立案前或审理中的行政诉讼案件，征得双方当事人同意后，出具联系函或委托书，可开展联合调解。为增强联合调解的操作性，德清法院与湖州中院及其他法院建立了远程视频系统。据了解，调解中心成立以来，已有5件湖州中院及管辖法院委托的案件得到了化解，原告撤回起诉。
行政争议调解工作成效显现
“中心成立以来，我们着重在三个方面下功夫，统一思想，部门协同，确保有实效。”何晓红向记者讲述德清法院的做法和体会。
领导重视促攻坚破难。行政争议的化解涉及政府和各部门，需要政府的统筹协调，也离不开行政机关的理解与支持。调解中心借助党委政府总揽全局化解行政争议的优势，领导小组的成立为争议化解提供了有力的组织保障，府院联席会议提高了各行政机关对行政争议化解工作的重视度，畅通行政争议化解的组织实施过程，增强了行政争议化解的有效性。
一方面，行政争议调解中心成立以来，府院领导带头协调处置疑难复杂问题已形成共识，并逐渐实现常态化，调动各方参与争议化解的积极性，极大提高了争议化解的成功率。据统计数据显示，领导小组组长主持协调化解5件案件，分管副县长协调化解2件案件，前述沈某等8人围绕土地房屋征收补偿提起的系列行政案件，8个当事人历时7年提起80余件复议和诉讼，持续进京上访，最终在调解中心得到一揽子解决。
另一方面，充分发挥领导工作小组牵头抓总作用，适时召开由政府有关领导参加的领导小组会议，集体商讨行政相对人诉求的合法合理范畴，在正确理解、把握和适用相关法律、行政法规及政策方面给乡镇（街道）和行政部门“把脉问诊”，解除后顾之忧。
“领导工作小组在商讨案件并作出决策时法院能够适时给予法律和政策上的释明和把关，一方面可以监督工作小组在合理合法前提下化解行政争议，保证每一次决策的合法合规，同时又可以使当事人心服口服，实质化解行政纠纷，一举两得。”县政府办公室副主任徐畅如是说。
多部门联动推合力化解。转变传统的行政争议调解以法院为主的方式，充分发挥中心各成员单位作用，各成员单位联合参与形成调解合力，共同为争议实质性化解创造有利条件，真正实现案结事了。
一方面，根据调解工作规则规定，调解中心在收案后向涉争议乡镇（街道）、行政机关发送《行政争议调解通知书》，明确由分管领导签收，并在收悉后3日内派员报告案情，从程序上有效避免了行政机关内部相互推诿或不主动参与调解的情况。
另一方面，有别于传统争议调解限于纠纷当事人双方的做法，更注重其他部门对纠纷化解的促进作用，发挥其他部门作为第三方的引导帮助，形成各部门联动参与纠纷化解的合力。中心成立之时，便确定了多部门联合化解纠纷的基本原则，领导工作小组成立伊始就明确了各成员单位配合纠纷化解的职责，奠定了集全县之力化解矛盾纠纷的良好基础。如上述国有征补案件，争议涉及县、镇及国土、公安、城管、规划等众多行政机关，通过中心多次发起各级多部门联动，一揽子解决了多个当事人的实际困难及诉请，达到了矛盾解决的实质化效果。
“三联动三化解”重定分止争。行政争议调解中心通过府院联动、上下联动、区块联动最大限度地实现行政争议纠纷的源头化解、多元化解、实质化解，将行政争议受理范围提前延伸至行政复议阶段，第一时间介入纠纷，缓和行政相对人对立情绪，力争将争议化解在每个可能的行政程序中，化解在源头，以达到便捷和低成本化解矛盾的目的。特别是理清法律关系，抓住当事人真正利益诉求，从法律层面释明利害关系，提示法律风险，才能做到纠纷实质化解，真正做到“调解一件，息诉罢访一起”。转变传统的行政争议调解模式，转而建立以法院为主导，联合乡镇（街道）及行政机关合力化解，充分发挥“两代表一委员”、村干部、民调组织等个人影响力协同化解的模式，调解中心作出了有益尝试，收到了实质性效果。
“作为一名人大代表，我更关心的是人民的利益诉求有没有得到根本性的解决，法院邀请代表、委员一同参与诉前实质化解行政争议，这是法院积极主动将工作置于人大监督之下的一种表现，同时也使得我们多了一条了解民情民意的渠道，我们应该为德清法院这样的做法点赞。”湖州市人大代表项明亚在参与化解一起行政纠纷后说。
“作为非集中管辖法院，我们大力开展以诉前化解为龙头的行政争议调解工作，取得了成效并带来溢出效应，多类不属调解中心的社会矛盾纠纷也希望纳入中心一并调处。”何晓红表示，下一步，德清法院将进一步主导中心各项运作，规范程序和文书，扩大中心调解人员组成等，争取把该行政争议调解中心打造成“枫桥经验”升级版的新阵地。