加强源头治理多元解纷 实质性解决行政争议——福建高院关于行政争议多元化解情况的调研报告
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核心提示：解决行政争议是行政诉讼法的立法宗旨之一，是有效维护人民群众合法权益的必然要求，是加快建设法治政府的迫切需要。为认真总结福建全省法院多元化解行政争议的成功经验和存在的问题，研究完善行政争议多元化解机制的意见措施，福建省高级人民法院成立课题组对2013年至2019年上半年福建各级法院行政争议化解的情况开展了专项调研。
一、行政争议多元化解的基本情况
近年来，福建各级法院和行政机关加强互动合作，探索社会治理创新，坚持推进党委领导的多元化解行政争议机制建设，力争最大限度地实质性化解行政争议。泉州市泉港区人民政府和泉港、丰泽、洛江法院在全省率先联合成立“行政争议调解中心”，打造“源头治理、多元化解、全程全域、共治共赢”的行政争议化解“泉港范本”；宁德法院与宁德市政府成立司法与行政多元调处中心，找准服务保障上汽宁德基地项目建设的切入点、着力点，建立“重点项目行政争议多元化解机制”。福建高院在总结泉港、宁德经验的基础上，在全省推广设立“行政争议调解中心”，有力促进了行政争议化解。行政案件审理的基本情况如下：
1.行政案件数量持续在高位运行
近年来，受行政诉讼法修改和立案登记制实施的影响，行政案件大量增加。2013年至2019年上半年，福建法院行政案件继续保持增长态势，案件数量在高位运行（见图一）。案件的持续增长，使人民法院的行政审判工作面临很大压力，人案配比矛盾进一步突出，同时也对行政机关的应诉工作提出了新的挑战，体现了加强行政争议源头治理和诉前化解的现实需要。
2.涉及征地、拆迁等争议化解难
2018年以来，福建法院审理的一审行政案件主要集中于土地资源、城建拆迁、治安管理、劳动与社会保障等领域，此四类案件占一审结案数的三分之二，其中涉及征地、拆迁的案件大幅上升，且多为系列案件、群体性案件，化解难度较大。少数当事人针对征地拆迁各个环节、各个部门的行为，无论有无利害关系都提起作为之诉或不作为之诉，并为获取证据大量提起信息公开诉讼。如个别当事人针对房屋拆迁提起诉讼累计多达120余件，但其实质性诉求却是安置补偿等问题。
3.行政审判质效有待提升
2018年以来，从行政案件的审判质效指标情况看，福建法院行政案件的上诉率、申请再审率、不予立案或驳回起诉率均高于全国法院平均水平，同时一审撤诉率仍然偏低。上诉率、申请再审率高反映出一审、二审的审判功能未能充分发挥，许多行政争议没有得到实质性解决；不予立案或驳回起诉率高则是由于许多案件不符合行政案件的立案条件，不能进入实体审理。这种“三高一低”现象，不利于行政诉讼法“解决行政争议”立法目的的实现，也与人民群众对公平正义的要求存在差距。
4.案件层级分布不合理
由于行政诉讼法规定对国务院部门或者县级以上地方人民政府为被告的案件一审由中级法院管辖，行政案件逐渐向中级以上法院集中。2018年至2019年上半年，从福建法院受理的行政案件情况看，中级、高级法院受理的行政案件数量占全省行政案件的52.56%，案件层级分布呈现“倒金字塔”型结构（见图二）。而行政争议多发生在基层，行政机关等各种协调化解的资源也都分布在基层，这种案件分布结构与协调化解资源的分布现状存在“错位”。要理顺案件分布不合理的结构，就需要加强源头治理，把行政争议化解在基层、化解在当地。
二、推进多元化解行政争议过程中发现的问题
1.依法行政的能力水平有待提升
总体来看，行政机关能够自觉运用法治思维和法治方式推进工作，整体执法水平有所提升，执法程序逐步规范。但个别行政机关存在违反法定程序、认定事实不清、适用法律错误、超越法定职权等问题，容易引发行政争议。
2.化解矛盾的意识不够强
有的法院立案释明引导不够，一些不符合立案条件的案件进入诉讼程序，浪费了司法资源。有的法官只追求结案数量，不注重矛盾化解，认为协调工作费时费力，存在畏难情绪。有的法官机械办案，不注重案件相关民事争议的一并解决，造成程序空转。一些机关主动化解意识不强，面对行政争议多发的领域、地区不积极采取化解措施，消极对待矛盾纠纷，导致矛盾加剧。有的行政机关负责人出庭应诉不够积极，促进行政争议化解的作用发挥不够充分。有的法院和行政机关在加强协调配合共同化解矛盾上不够及时有效。
3.化解机制不够健全
有的地方行政争议多元化解机制不健全，源头、诉前、诉中、判后全程协调机制作用未充分发挥。有的尚未建立行政争议多元调处中心，调解程序不完善，在调解人员、调解经费、调解组织建设等方面缺乏制度保障。有的行政机关与司法机关、人民调解组织、行业组织等尚未形成调解合力，调解方式单一，调解力量薄弱，化解效果不够理想。
4.化解责任落实不到位
在福建法院开展行政案件管辖机制改革的背景下，一些案件管辖法院与原管辖法院沟通协调不畅，开展多元化解行政争议的力度明显不足，原管辖法院作为化解主体存在“缺位”问题。有的行政机关化解责任落实不到位，担心因签订调解协议没有法律依据而承担责任，调解过程走过场，不能实质性解决问题。个别行政机关在行政行为被生效判决确认违法之后，仍不积极与当事人协商、沟通行政赔偿问题，导致当事人因长期无法得到适当赔偿或补偿而提起行政赔偿诉讼。
三、实质性解决行政争议的对策建议
1.加大源头治理力度，减少行政争议发生
解决行政争议，依法行政是前提和基础。要规范重大行政决策程序，树立依程序行政的执法理念，认真履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益。要深化行政执法体制改革，理顺综合执法改革后执法的主体、程序、责任、监管等关系，推进执法机关与司法机关的沟通交流，吸取司法经验，提升执法法治化水平，确保执法有依据、权责相统一。要规范房屋拆迁、土地征收等重点领域执法，严格依照法定程序和步骤开展相关工作，完善审批制度和征收程序，做好决策前的风险评估，坚持为民谋利，注重利益平衡，依法稳妥提高征地拆迁的补偿标准，使被征收人的利益能够得到更好保护。
2.完善行政争议化解机制，把行政争议解决在行政程序
一是加强行政调解工作。行政机关是化解行政争议的主渠道，要完善由地方各级政府负总责，司法行政部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，加强行政调解立法，规范行政调解的范围、组织、程序、调解协议履行、保障机制等，加强行政调解队伍建设，及时有效化解与行政管理有关的民事争议、行政争议。二是加强行政裁决工作。落实中办国办《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，切实履行行政裁决职责，规范行政裁决程序，重点做好自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议等方面的行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。三是加强行政复议和行政应诉工作，及时纠正违法或者不当行政行为，落实行政机关负责人出庭应诉要求，加强应诉能力建设，弘扬法治精神。四是完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的行政争议多元化解机制，认真贯彻《福建省多元化解纠纷条例》，发挥政府化解行政争议的主导作用，落实行政机关调解责任，建立健全行政争议调解工作机制和网络体系，推动各地围绕重点项目建设，建立行政争议多元调处中心，加强人员配备和经费保障，构建和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议和诉讼的有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系。
3.优化权益司法保障，提升解决行政争议的实效
要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，开展诉源治理减量工程，强化“分调裁审”“诉调仲裁”“立审执破”三个对接，正确把握立案登记制的内涵，对不应该进入行政诉讼程序的争议尽可能在立案环节予以排除。要规范诉讼服务中心建设，提供多功能、门诊式、定制化服务，全面提升信息化、智能化建设水平，推动从跨域立案向跨域庭审、跨域调解等延伸，提升便民服务实效。要深入推进行政案件管辖机制改革，发挥异地管辖优势，充分保障法院依法独立公正行使审判权，提升司法公信力，并建立案件管辖法院与原管辖法院的沟通化解机制，明确各自职责，共同做好矛盾化解工作。
4.充分运用司法与行政良性互动平台，形成化解行政争议的合力
一是深化府院联席会议机制，推动将行政争议化解工作纳入法治政府建设重要内容，加强督察检查，完善考核评价体系，推动责任落实。二是顺应福建省两大协同发展区建设提出的司法需求，加强区域内部和区际之间司法与行政的协作互动，多元化解矛盾纠纷，统一司法裁判尺度，为推进协同发展区贡献更大力量。三是加强联动共治，共同做好行政争议多元调处中心建设，邀请基层组织、专家学者、律师等第三方力量参与调解，营造安定稳定的社会环境。加强对行政争议集中地区和领域问题的研讨和论证，通过联席会议、座谈研讨、联合调研等多种形式，探索解决的方法途径。完善司法建议和白皮书制度，加强业务学习交流，共同推进行政执法和司法队伍建设。
（课题组成员：王珩周健）