【光明日报】廖永安：全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”

全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命，在“四个全面”战略布局中具有基础性和保障性作用。党的十九大报告指出：“全面依法治国任务依然繁重”。为此，中央专门成立全面依法治国委员会，加强对法治中国建设的集中统一领导。日前，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议，提出了“十个坚持”的依法治国新理念新思想新战略。其中，坚持抓住领导干部这个“关键少数”成为重要内容之一。党的十八届四中全会以来，中央高度重视党政领导干部在法治建设中的职责和作用，2016年底，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，首次以党内法规的形式把党政领导干部在法治建设的职责定位摆在了突出位置。

1.抓住领导干部这个“关键少数”具有十分重要的法理意蕴和实践内涵

全面依法治国从领导干部抓起是由法治的固有特性和内在规律所决定的。法治的精神就在于约束公权力和保障私权利。法国思想家孟德斯鸠曾言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止。”习近平总书记指出：“如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾。”历史证明，“法治优于一人之治”，法治作为一项使“人类行为服从规则治理的事业”，其基本原则之一便是“官方行为与法律的一致性”。故法治建设从领导干部抓起就是要掌权者树立法治的权力观，突出权力行使的有限性与程序性，凡事必须在既定程序及法定权限内运行，这正是法治国家的基本内涵。

全面依法治国从领导干部抓起是由领导干部在法治建设中的作用所决定的。“法之不行，自上犯之”，商鞅变法之所以取得成功，是因为其通过“徙木立信”的方式，确立了法令对统治阶层普遍约束的公信力。领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，其能否坚持依法办事，对全社会具有重要的示范带动作用。民“以吏为师”，领导干部是否依法用权，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。“其身正，不令自行；其身不正，虽令不从”。只有领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使的基本法治观念，才能带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好法治环境，才能使人们服从规则治理。管理学中的二八定律表明，只要牢牢抓住占百分之二十的领导干部这个关键少数，就抓住了法治建设的重点，从而提升法治建设整体水平。

全面依法治国从领导干部抓起是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。全民共建共治共享的社会治理格局是由党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障所构成，从管理到治理的转变体现了多元交互共治的理念，这意味着政府不单只是治理主体，而且也是被治理对象。在新的社会治理格局中，必须理顺政府与社会之间的关系，形成科学有效的权力运行和制约机制，在法治轨道内追求善治。因此，国家治理体系和治理能力现代化首先是要求党委和政府的治理能力现代化，要求领导干部提高社会管理法治化水平，运用法治思维和法治方式调节社会关系、维护社会秩序、解决社会问题、规范发展行为。

2.全面依法治国抓住领导干部这个“关键少数”具有现实性和紧迫性

当前，个别领导干部仍然存在人治思想和官本位意识，以言代法、以权压法的现象仍然在一定范围内存在。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。正如习近平总书记所指出的，“如果在抓法治建设上喊口号、练虚功、摆花架，只是叶公好龙，并不真抓实干，短时间内可能看不出什么大的危害，一旦问题到了积重难返的地步，后果就是灾难性的”。具体来说，抓住“关键少数”主要应从三个方面下功夫：

要进一步解放思想，努力冲破逆法治思维的束缚。要从思想上引导领导干部重视法治建设，一个地区或部门的法治建设水平首先取决于党政一把手是否有真正实行法治的意愿，是否有真心推进法治建设的诚意。党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人，要对法治建设重要工作亲自部署、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，自觉运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护权益。这无疑对领导干部在法治建设中的职责提出了新的更高要求，有利于领导干部从思想上确立法治新思维，破除人治旧思维，使法律制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。

要进一步明确职责，切实将尊崇法治落实到具体行动。党政主要负责人在推进法治政府、法治社会建设中的职责贯穿科学立法、严格执法、公正司法、全民守法全过程。具体而言，党政领导干部应将法治建设纳入地区发展总体规划和年度工作计划；严格执行依法依规决策程序；自觉维护司法权威，不得违规干预司法活动、插手具体案件处理，认真落实行政机关出庭应诉、尊重并执行法院生效裁判的制度；重视法治素养和法治能力的用人导向，加强法治工作队伍建设和政法机关领导班子建设；推进行政执法责任制落实，推动严格规范公正文明执法；深入推进法治宣传教育等内容。通过明晰主体责任，细化具体职责，党政领导干部才能在推进法治建设方面真抓实干，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。

要进一步强化监督，完善推进法治建设的长效机制。法治建设与经济建设不同，法治建设是软实力，能够促进经济发展，但却难以量化，而经济建设成果看得见、摸得着、成效快，故长期以来，一些地方党政领导干部往往只把GDP当作政绩考核的唯一标准，抓经济建设硬，抓法治建设软。为了让法治建设成为领导干部的“必修课”，应从三个方面建立相应的保障机制：一是要求党政主要负责人将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容，上级党委应当对下级党政主要负责人履行法治建设职责开展定期检查和专项督查；二是明确要求把法治建设成效作为衡量领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据；三是对不履行或者不正确履行推进法治建设主体职责的党政主要负责人依照党内法规和国家法律法规予以问责。当然，在具体实施中，还需要进一步探索法治建设的量化评估体系，通过科学合理的量化指标对领导干部进行考核，倒逼其重视法治GDP。通过责任上肩、压力传导、奖惩并举，有效激励和促进各级党政一把手积极履行推进法治建设第一责任人的职责，真正使法治建设成为一种硬标准、硬要求、硬约束。