【法制日报】提升社会治理能力将矛盾消弭于基层，多元化纠纷解决体系日臻完善
□ 推进全面依法治国成就回眸
□ 多元化纠纷解决机制是全面依法治国的重要内容
□ 全社会对推行多元化纠纷解决机制达成统一认识
□ 人民调解是健全多元化纠纷解决机制的重要举措
□ 截至目前我国已经初步形成多元化纠纷解决体系
□ 法制日报全媒体记者 陈磊
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。
中央作出全面推进依法治国战略部署以来，多元化纠纷解决机制确立为国家的发展目标。
近日接受《法制日报》记者采访的专家认为，经过几年来的改革发展，尤其是中央全面依法治国委员会组建以来，多元化纠纷解决机制体制日臻完善并取得令人瞩目的成就。
调解工作走向法治化规范化
在实践中，从东到西，从南到北，调解是许多群众解决纠纷的首要选择。
患者白某到天津市某三甲医院就诊，做脑内支架手术后在医院观察期间发病，经抢救无效死亡。
白某家属和医院因责任分担问题产生纠纷，双方到天津市医疗纠纷人民调解委员会申请调解。
天津市医调委调解员介入后，把患者术后死亡作为责任分析的切入点，查阅了大量相关医学资料，同时启动“医学专家咨询”程序，获取专业权威性意见。调解员依法对双方责任进行分析并获得双方认可。
最终，医患双方共同确认了医调委责任分析意见，签订调解协议书，共同申请了司法确认。双方纠纷得以解决。
在西藏自治区洛隆县，建筑工人马某坐在同事驾驶的装载机前铲斗里返回工程工地时，不小心从铲斗掉下导致头部受伤严重，经抢救无效死亡。
马某家属得到消息后赶到洛隆县处理事故赔偿相关事宜，但双方就马某死亡补偿争执不下。
双方当事人向某镇调委会提出了纠纷调解的申请。调解员通过走访调查，对事故责任划分进行详细分析，并以此为依据分别劝说马某家属及其他当事人就死亡赔偿达成一致意见，最终帮助马某家属获得了比较满意的赔偿。
调解——这朵“东方之花”正开遍中国大地。
湘潭大学副校长廖永安是国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制研究”首席专家。在廖永安看来，这些矛盾纠纷的成功调解，得益于新时代赋予人民调解新使命和新方向，尤其是党的十八届四中全会将人民调解纳入全面依法治国总体部署之中。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。
廖永安认为，人民调解员队伍是全面依法治国的重要力量，是健全多元化纠纷解决机制的重要举措，能否发挥好人民调解工作的重要作用，最大限度把矛盾纠纷化解在基层，直接关系全面推进依法治国战略的实施。
因此，国家层面一直在推动人民调解相关制度的完善。
2014年，司法部制定下发《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》，指导各地普遍建立行业性、专业性人民调解组织，有效化解了一大批矛盾纠纷。
2018年3月，中央政法委、最高人民法院、司法部等联合印发《关于加强人民调解员队伍建设的意见》。廖永安评价说，这是继2010年11月人民调解法颁布以来，调解制度再次迎来发展的里程碑，“加强人民调解员队伍建设是推进全面依法治国的迫切需要”。
党的十八届四中全会以来，尤其是中央全面依法治国委员会组建以来，人民调解工作正走在法治化、规范化建设的道路上，“成绩单”也令人瞩目。
根据司法部公布的数据，2018年，人民调解工作排查矛盾纠纷422．8万次、调解各类矛盾纠纷953．2万件；目前，全国有人民调解员367万人，其中专职调解员49．7万人，初步形成了一支专兼结合、优势互补的人民调解员队伍；全国共有人民调解委员会76．6万个，村（社区）人民调解委员会65．7万个，行业性、专业性人民调解组织4．3万个。
纠纷多元化解形成顶层设计
贵州籍女子龙某在枫桥镇务工，骑车行走期间将老人张某撞伤，龙某负事故全部责任。张某住院治疗期间，花费6000多元，再加上其他费用，向龙某索赔9000多元。
龙某离异，还要抚养远在老家的子女，生活极度困难，只肯赔偿3000元。双方就赔偿金额产生分歧。
为解决此事，他们找到枫桥镇的老杨调解中心。老杨调解中心由枫桥镇公安派出所退休民警杨光照等人于2008年成立，专为群众调解纠纷。大家都称呼杨光照为“老杨”。
老杨主持这次调解，他先与龙某进行沟通，然后与张某的家人交流，接着再将沟通情况反馈给龙某。
调解持续近一个小时，张某家人同意在赔偿金额上让步。龙某同意马上借钱给付对方。一场纠纷就此结束。
老杨说，如果双方不能达成调解协议，张某与龙某只能打官司，龙某肯定要根据法律规定承担赔偿责任，但由于她无力承担，张某反而无法顺利拿到赔偿，导致矛盾激化。
截至目前，老杨调解中心总计已经受理上千起纠纷，群众对调解中心的满意率达100％。
“这些纠纷能够调解成功，秘诀在于我们传承了‘枫桥经验’的精神，即依靠群众力量解决群众之间的矛盾，坚持矛盾不上交。”杨光照说。
根据司法部公布的数据，近年来，每年有900万件左右的各类纠纷通过调解这种方式得以解决。
调解只是我国解决纠纷的其中一种方式，调解与仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等，共同构成多元化纠纷解决机制。
中国人民大学法学院教授范愉在我国最早提出多元化纠纷解决机制概念，她认为，多元化纠纷解决机制，是一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度（包括诉讼与非诉讼两大类）共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。
“多元化纠纷解决机制”在2014年10月被写入中央文件——党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
范愉认为，这是多元化纠纷解决机制首次进入中央文件，解决了推动多元化纠纷解决机制改革的正当性、合理性、必要性，统一了社会对推行多元化纠纷解决机制的认识。
2015年12月，中办、国办联合发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。最高人民法院司改办负责人认为，这对多元解纷改革进行了顶层设计，标志着我国矛盾纠纷多元化解机制进入一个自上而下、系统推进的新阶段。
范愉在接受记者时说，中央作出全面推进依法治国战略部署以来，多元化纠纷解决机制已经被确立为国家的发展目标。
廖永安认为，是否拥有一套科学完备的纠纷解决机制是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标志。
“多元化纠纷解决机制是全面依法治国的重要内容，从供给侧改革这个角度来讲，这种机制体制的建立完善，为社会提供了足够多的制度供给，满足了人民群众多元化解决纠纷的诉求。”廖永安告诉记者。
中国社科院法学研究所研究员支振锋对记者说，一个健康的社会，首先是有预防矛盾和纠纷发生的机制，尽可能避免矛盾和纠纷的发生；在发生矛盾和纠纷之后，也应该先寻求社会自身的纠纷解决途径，解决大部分纠纷；剩下的小部分纠纷，才进入到法律轨道解决。
“所以，中央强调健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，体现了对现代法治建设规律的深刻洞察。”支振锋说。
多元化纠纷解决机制日渐完善
2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的指导意见》。
据司法部负责人介绍，《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的指导意见》的发布实施，是深入贯彻落实中央关于全面推进依法治国重大战略部署的重要举措，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。
“对充分发挥行政裁决在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的重要作用，完善有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，切实保障人民群众合法权益，加快推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，具有重要意义。”这位负责人说。
中国行政法学研究会副会长、郑州大学法学院副院长沈开举介绍说，行政机关在管理过程中，可以裁决当事人之间发生的与行政管理有关的民事争议，但是，如果当事人对行政裁决决定不服，可以以行政裁决机关为被告提起行政诉讼，由此导致行政机关不愿意作出行政裁决，将大量纠纷推给了法院，增加了法院的诉讼负累。
改革势在必行。
2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》要求：“有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。”
司法部负责人介绍说，这一系列部署和要求为健全行政裁决制度、加强行政裁决工作提供了重要指引。
“这改变了近些年来行政裁决社会认知度低、实效性差、被边缘化的现实问题，重塑了行政裁决的目标取向，强调行政机关要发挥裁决民事纠纷的积极性。”沈开举告诉记者。
除了行政裁决，行政复议改革也已经在路上。
2018年9月，也就是中央全面依法治国委员会第一次会议结束不久，司法部召开行政复议体制改革工作座谈会，讨论了《行政复议体制改革方案（征求意见稿）》。
司法部有关负责人说，“我们已经总结了试点工作的经验，和各有关方面研究起草了全国行政复议体制改革的具体方案，现在正在报批程序中”。
与此同时，行政复议体制改革在加快推进，行政复议法的修订工作也已经列入日程。
根据司法部数据，2018年，全国各级行政复议机关依法办理行政复议案件25．7万件。
在沈开举看来，行政裁决制度和行政复议制度步入改革正轨之后，可以把大部分与行政管理有关的纠纷解决在诉讼阶段之前，减少法院的诉讼负累。
接受记者采访的专家们认为，经过几年来的改革发展，尤其是中央全面依法治国委员会组建以来，随着调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制的日渐完善，我国已经初步形成多元化纠纷解决体系。