许林波:荷兰ADR制度简介
来源：《人民法院报》2013年8月2日
作者：许林波
发布时间：2013-8-17 16:02:48
在世界各国争相推行ADR以缓解司法危机时，荷兰也参与其中，并形成了鲜明的本国特色。一直在罗马法、法国法和传统的荷兰法之间寻求平衡的多元化荷兰司法，催生了荷兰多元化的纠纷解决体系：以各类行业协会、委员会为代表的民间ADR机构遍布全国；转介调解、初期禁令等法院内部改革措施，为当事人提供了选择一种缩短的程序的可能性；租赁纠纷等专门化纠纷解决机制运行良好；监察专员等特殊设置可以满足当事人的特别需要。荷兰ADR的特色在于其完备的机制，在荷兰整个社会的各个部门、各行各业中，都逐渐形成了一整套较为完善的内部纠纷解决机制。这在其他国家是很难见到的。
一、法院附设ADR制度
20世纪70年代在美国兴起的现代ADR运动最主要的特点就是“法院主导”，自1978年美国部分联邦地区法院（宾夕法尼亚州东部地区法院、加利福尼亚州北部地区法院和康涅狄格州地区法院）建立起法院附设强制仲裁程序时起，美国法院逐步把ADR直接引入传统诉讼机制，由此产生了法院附设ADR制度。此后，法院附设ADR制度在欧洲许多国家和地区展开。实践表明，法院附设ADR既可以作为独立的纠纷解决程序，也可以作为诉讼程序的组成部分。一方面，它表明了传统诉讼机制具有很强的自我改造能力，揭示了法院与其他纠纷解决主体在纠纷解决市场上的竞争关系；另一方面，法院附设ADR客观上有助于克服ADR在法律效力缺乏等方面的先天不足，增强其活力。与欧洲其他国家相比，荷兰法院在借助法院附设ADR制度减负的能力上处于领先地位。它们往往借助于法院转介调解制度和其他一些法院内非诉讼纠纷解决措施来实现法院减负与当事人满意的双赢目标。
（一）法院转介调解
荷兰法院在诉讼中非常注重采用调解手段，它们甚至将自己定位在调解者和裁判者之间，极力促使当事人双方达成和解。法院调解制度在荷兰的发展历史悠久，1597年，莱顿发起了莱顿调解合议庭组织，这被认为是荷兰法院调解制度的最早雏形。受此传统影响，一般情况下荷兰法院受理案件后，都会首先组织当事人进行调解。从20世纪90年代开始，荷兰引入英语中的“调解”一词，在本国司法系统内部进行法院转介调解实验。2002年，荷兰国家司法委员会制定了法院调解指导手册，并在试点后由荷兰司法和国家安全部以政策简报的形式在全国推广。该手册鼓励地区法院对案件进行调解，并且赋予法官依据案件的具体情况控制调解程序的权力。在调查研究的基础上，荷兰司法和国家安全部于2004年4月19日成立了调解司法部，正式宣布在全国法院推行转介调解服务。2005年，荷兰议会决定建立长期的法院转介调解服务机制。时至今日，所有的荷兰法院都会在当事人选择调解后，协助其确定有资格的调解员，法官们也倾向于将案件转介给调解员，从2006年1月1日到2009年4月，共计10661起案件被转介调解。
荷兰法院转介调解的方式主要有三种：第一种是书面转介，即由法院在庭审前向当事人发放书面形式的调解建议书。该建议书以信件的形式送达当事人，其中包括一份介绍调解的手册和一封用以帮助当事人决定是否选择调解的《测试函》；第二种是口头转介，一般由法官视情形在庭审过程中向当事人口头提出；最后一种是当事人自主转介，由当事人自主决定是否选择调解，以及选择接受何种调解形式，然后向法院提出。一旦转介调解成功，法院可以将案件审判中止3个月，即调解期限最长不能超过3个月。但如果需要，法院可以决定或者由当事人申请延长调解期限。
（二）法院内非诉讼纠纷解决措施
除了作为“舶来品”的法院转介调解制度，荷兰法院在多年的司法实践中，独立摸索出两项有效的法院内非诉讼纠纷解决措施：一是针对离婚案件适用的特别程序；另一个则是针对紧急情形适用的初期禁令程序。
1.离婚案件特别程序
在绝大多数欧洲国家，离婚必须经过法院的判决方能生效，以确保离婚判决的法律效力和约束力。然而，面对高离婚率带来的离婚案件的增多，荷兰法院提供了更便捷的处理方式：除非一方当事人明确表示反对离婚，或者儿童保护委员会认为子女的利益将受到严重的负面影响，一般情况下，只要一方当事人向法院提出解除婚姻关系的申请，60%的案件将被判决离婚。还有25%的离婚案件中的当事人通过律师的协助，在审前程序中签订协议，同样达到解除婚姻关系的目的。
2.初期禁令
初期禁令是临时禁令的一种，仅适用于极其紧急、如果不采取措施将给当事人带来不可挽回的损失的特殊情形，这是民事诉讼为缓解诉讼过程较长的问题而采取的一种技术手段。从20世纪80年代开始，荷兰地区法院的首席法官们就拥有发布初期禁令的权力。初期禁令通常适用于知识产权案件和反不正当竞争案件。在该程序下，整个诉讼过程一般耗时不会超过6周。尽管当事人有广泛的诉权，但极少坚持将案件转入普通程序。首席法官常常会利用发布初期禁令的形式向当事人透露案件的判决结果，从而促成和解。
二、民间ADR制度
在荷兰，除了法院内部的非诉讼解决机制之外，庭外ADR（Alternative Dispute Resolution outside The Courts）也是荷兰ADR制度发展的一股重要力量。到目前为止，荷兰整个社会的各个部门、各行各业都已基本形成一整套较为完备的内部纠纷解决机制。
（一）消费者协会
在荷兰，消费者的投诉主要由消费者协会统一处理。消费者协会通常会采取调解方式解决消费者和商家之间的纠纷，面对一些关乎社会重大事项的投诉，消费者协会会通过发动民意来给商家施压，以促使纠纷解决。如果纠纷比较严重或在后续处理过程中逐渐扩大，消费者协会将会组织和协助消费者向当地法院提起诉讼。此外，在一些较易产生交易纠纷的行业，还设有专门处理本行业内消费者与商家之间纠纷的行业性协会组织，例如旅行社行业协会、机动车修理公司协会等。调解过程由一个中立第三人负责居中协调，其会本着公正客观的态度监督与引导纠纷的化解。
（二）建筑工业仲裁委员会
长期以来，建筑工程合同是一个纠纷频发的地带。荷兰人却在该问题上将其解决纠纷的能力发挥到了极致，以至于引起欧洲各国争相效仿。建筑工程合同之所以被认为是纠纷频发领域，主要是因为工程分包问题的存在。当投资人对项目建设提出新的要求时，必须通过承包商传递给分包商，在信息传达过程中，往往会因为出现各种差错而产生纠纷。归功于建筑工程合同中的一项经典条款：“本合同项下的所有争议都由建筑工业仲裁委员会裁决”，荷兰人很少将此类纠纷诉至法院，几乎所有的荷兰建筑承包商都会在提供给客户的格式合同中列明这条款项。荷兰建筑工业仲裁委员会设在海牙，通常由资深的建筑师和工程师组成。该委员会作为建筑工业领域的专门性纠纷解决机构，其运作方式类似于一般的仲裁委员会。纠纷提交到该委员会后，当事人双方均可从委员会中挑选一名委员担任仲裁员，仲裁员对纠纷的实体问题具有终审权，当事人只能就程序问题向法院提起诉讼。如果仲裁员在该地区法院注册过，他所作的裁决将具有强制执行力。为确保仲裁程序的公正，委员会内部还设有一名精通法律的秘书，专门负责监督整个仲裁程序的进行。
（三）租赁委员会
现代社会，房屋租赁现象普遍存在，大量租赁合同纠纷随之而来。根据荷兰法律的规定，如果房东擅自提高房租，侵犯租赁者合理利益，租赁者可诉至法院。但是，荷兰法律对租赁者诉权的行使预设了一项前置程序，即当事人在诉至法院前，必须先将纠纷提交到专门的租赁委员会处理。只有在该委员会就争议事实作出裁决后，当事人才能启动诉讼程序。而且，租赁者诉权的行使有严格的时间限制，在租赁委员会作出判决两个月内，如果当事人未行使诉权，该委员会的裁决即产生终局效力，当事人丧失诉权。在荷兰，租赁委员会作为一个强大的自治机构，拥有50个地方分会，以及一个作为环境和住房计划部组成部分的中央书记处。每个分会由两名分别代表出租人和承租人的代表组成，主席则由一名上级任命的律师担任，任期6年。委员会处理纠纷的程序很简单，承租者首先要填写一份表格，并支付一小笔费用，然后到庭参加庭审。一旦承租者的诉求得到支持，出租人就需补偿承租人支付的费用。
（四）监察专员
荷兰现行法院体系中并不存在专门处理行政、劳动及家事纠纷的法院，因此难免会出现司法体制僵化、部分纠纷无法诉诸司法裁决的困境。针对该情形，荷兰在中央与地方建立了一种半正式化的纠纷处理机构——监察专员，以应对游离于普通司法程序之外的特殊社会纠纷，尤其是行政纠纷。监察专员与地区法院的行政法庭并存，共同分担行政纠纷的解决。荷兰在1982年设立了专门统筹监察专员工作的国家监察专员署，负责受理有关政府机关、警察部门、公共医疗机构的所有申诉。如果发生了一起涉及政府法令的纠纷，但该法令既非行政命令也非法律法规，监察专员将被授权介入。监察专员对案件进行调查之后，作出政府机构的行为是否合理的决议，该决议将分别向起诉方、被诉方以及议会公告。当事人向监察专员申诉时，不以申诉对象的行为违法为前提，只要当事人认为其受到了不公正待遇即可提起申诉。申诉者可以是个人，也可以是集体。监察专员作出的处理结论并不具有强制执行力，但介于舆论媒体对监察专员的正面宣传所带来的压力，其执行率依然很高。在荷兰，监察专员与行政法庭并行处理行政纠纷，相比较而言，监察专员能够更高效地达到纠纷解决的目的，因为监察专员制度体现了荷兰法律文化的两个最基本的特征与要求：灵活性和敏感性。向监察专员提起申诉已经成为荷兰人解决行政纠纷的首选。
（作者单位：厦门大学法学院）