欧洲消费者纠纷的非诉解决机制
来源：《人民法院报》2015年8月21日第8版
作者：于颖
发布时间：2015-10-17 20:20:40
长期以来，国际社会普遍公认，现有法律体系中，缺乏有效的适合消费者维权的机制。经过半个多世纪的努力，今年7月9日，欧盟《消费者非诉纠纷解决机制指令》在各个成员国转化为国内法正式生效。为了一并解决线上交易和跨境交易的消费者纠纷，欧盟议会和欧盟委员会同时还通过了《消费者线上纠纷解决机制条例》，该条例将于2016年1月9日在各成员国正式发生效力，该立法的生效，将对跨境电子商务等远程的销售方式产生极大的影响。
消费者纠纷解决机制的普遍困境
法律体系赋予消费者最有力的救济手段就是法院诉讼方式，但是，消费者究竟能有多大可能性，真正通过诉讼来实现自己的合法权益？复杂的诉讼程序、昂贵的诉讼费用以及漫长的诉讼时间，是限制消费者迈进法院大门进行诉讼寻求救济的现实障碍。将诉讼作为对跨境远程消费者最终的救济方式更不现实，无论是普通诉讼程序还是小额程序，因为消费者负担不起诉讼成本，更谈不上跨境诉讼的成本，消费者的钱包永远比不上经营者的钱包鼓，所以通过法院诉讼的方式几乎无法适应解决小额性、远程性的消费者纠纷。
消费者在面临纠纷的时候，一方面由于自身缺乏相关的法律知识，又缺乏专业律师的指点，很少会有消费者为自己请一位律师，所以消费者并不知道具体如何来对自己进行救济；另一方面，消费者购买的商品与服务通常金额较小，考虑到诉讼成本昂贵、诉讼程序耗时长，尽管消费者会抱怨受到经营者的欺压，然而讽刺的是消费者往往会放弃对自己的救济，因为消费者自己认为不值得寻求救济，因此，这类争议的结果就演变成消费者的单方面损失，而经营者早已经摸透消费者的这种心理，更有恃无恐地利用消费者的怕麻烦心态，以牺牲消费者利益而寻求自我利益的最大化。
自上世纪中叶国际社会发动消费者救济运动以来，如何为消费者提供公道的纠纷解决方式，一直是消费者保护法的最重要的研究课题之一。然而，经过半个多世纪的努力，国际社会普遍公认现有法律体系中，仍然缺乏有效的适合消费者维权的机制。
反省之后，发现之前的思路并未摆脱传统观念的束缚，一成不变地将法院作为纠纷解决的首选途径、将改革的焦点集中在法院诉讼体系上面并没有解决问题，消费者究竟能有多大可能性真正通过诉讼来实现自己的合法权益？以至于法院诉讼体系在处理消费者纠纷，尤其在面对远程电子商务消费者纠纷时表现出极度的不适性。既然诉讼机制无法解决这个问题，那么唯一的出路就是通过诉讼外机制即ADR机制，包括消费者线上纠纷解决机制（以下简称ODR），来解决远程消费者纠纷了。
作为全球消费者的代表，“国际消费者联合会”（CI）早在2000年就开始呼吁各国政府及国际组织关注远程消费者的救济问题，并代表消费者提出“费用低廉、方便易行、快捷有效”这几条远程消费者真正需要的ADR和ODR纠纷解决机制的标准。
2003年，CI又代表消费者与代表全球电子商务经营者进行对话，达到以下共识：最佳的跨境远程消费者纠纷解决机制，就是司法外程序的ADR（ODR），消费者的利益只有得到充分保障后，消费者才有信心参与跨境电子商务等远程消费。
消费者救济机制对象的特殊性
消费者纠纷与商业纠纷不同，商业纠纷的双方当事人都是平等的经营者，即在其专业领域从事经营活动的自然人或法人；消费者纠纷当中的一方当事人是经营者，而另一方当事人必须是消费者。一般来说，消费者纠纷具有如下几方面的特点：
1.异质性的庞大群体
我们每一个人都是消费者，庞大的消费群体从世界的各个角落分分秒秒地与位于不同国家和地区的经营者缔结着消费者合同，与此同时，经营者与消费者之间的纠纷也在不停地爆发，只是这种纠纷并不集中，消费者之间没有关联，根据消费者所处的地理位置分散在不同的地点。消费者的类型千差万别，各种身份的人都可以成为消费者，工人、农民可以作为消费者，法官、医生也可以作为消费者，甚至一些经营者的个体成员在其个人的生活消费活动中也可以成为消费者，众多不同特质的个体的人共同构成了这个异质化的消费者群体。
2.消费者纠纷具有同质性
在消费者合同领域，消费者遇到的问题所引起的纠纷类型其实并不繁多，大部分纠纷是由于经营者不履行合同或不当履行合同约定所导致，消费者纠纷很少是基于复杂的法律问题所引起。
根据欧盟官方所作的统计数据显示，涉及消费者的纠纷类型基本上都可以归为三大类型：一是消费者收到的商品或服务未达到广泛认可的行业标准；二是商品或服务未达到消费者与商家约定的条件标准；三是经营者的欺诈行为。
消费者所遇到的问题无非是上述几种类型中的一种或多种，具有同质性。除了纠纷类别上的同质性之外，由于消费商品的特性，同一经营者会向多个消费者销售或提供同一种商品或服务，因此在纠纷的标的上面也会具有同质性。
根据欧盟2013年的统计数据显示，在2012年中，消费者投诉最多的是关于货物的交付问题，占16.9%；其次是产品与服务的质量问题，占12.1%；产品或服务与描述不符，占9.1%；还有撤销合同以及额外收费问题。
3.涉案纠纷的小额性
消费者纠纷通常涉案金额较小，欧盟2011年的统计显示，每起消费者纠纷平均损失金额为375欧元。根据个案的性质不同，消费者纠纷所涉及的金额也有所不同，根据2008年英国的统计数据显示，消费者受损失最高的问题出在购买保险上，平均每起纠纷为1033英镑；其次是房屋维修与装修，为533英镑；个人银行所产生的问题位居第三，为234英镑。英国的大部分纠纷金额都小于235英镑，发生频率最高的消费行为往往是低于100英镑的交易，例如购买饮食的日常消费者平均为8英镑。
传统ADR（ODR）机制问题诊断
在解决经营者对经营者民商事纠纷时，ADR（ODR）比较受当事人的欢迎，与法院诉讼相比其具有如下的优势：当事人有选择ADR（ODR）方式的自治权、程序较诉讼简便灵活、形式多样、过程保密，除仲裁外其他ADR方式的结果都不具强制性。
然而，在面临解决消费者纠纷时，表现出如下几个方面的问题：
1.自愿性选择——商家ADR（ODR） 选择倾向性强
经营者永远都会比消费者更了解哪家纠纷解决机构对自己最方便、最有利。ADR的自愿性在遇到远程消费者纠纷的问题时，就变成了经营者单方意愿的选择，因为远程消费者合同都是经营者提供的格式合同，经营者有机会在合同中加入选择纠纷解决方式以及机构，这就变成了经营者单方面的ADR（ODR） 选择倾向性强了。虽然国际消费者联合会早在2000年就提出了问题，至今仍普遍存在并未得到解决。
2.消费者缺乏了解——ADR（ODR）难以普及
根据欧盟2011年的调查数据显示，欧盟居民在与经营者发生纠纷时，只有5%的远程消费者曾经使用过ADR（ODR）的方式解决纠纷。消费者对于ADR（ODR）以及其机构不够了解，致使ADR（ODR）这种纠纷解决机制得不到普及使用，这包括几方面的原因：首先是政府对消费者教育方面的欠缺，大多数消费者不了解这种机制，认识不到这种机制如何能为自己提供救济，甚至根本不知道ADR（ODR）是什么。其次是ADR（ODR）机构的分工不够明确，某些领域重复，某些领域空白，呈现零散化、碎片化、无规模化的特点。作为没有专业知识的消费者来说，即使把选择权赋予其，消费者也还是无从作出适当的判断跟选择。
3.缺乏约束力——结果难以实现
消费者在得到一个满意的纠纷解决结果协议之后，如果这个结果得不到执行，那么这个结果就不具有任何的意义。ADR（ODR）的一个致命的缺陷是执行方面的问题，网络交易与跨境交易又为执行加大了难度。从经营者的角度来说，在没有法院强制执行的情况下，谁又会愿意主动执行一个对自己不利的解决结果？因为这些纠纷解决机构并不会影响到经营者的经营权限与经济利益。
执行问题在跨境消费者纠纷中表现出了更大的难度，如何能够保障位于另一国家的经营者执行经非诉讼性质的纠纷解决机制所作出的和解、调解或裁决的协议？尽管有一个《纽约公约》可以为跨境执行仲裁裁决提供保障，但是仲裁协议的承认与执行,还是要通过法院程序来进行。要消费者到法院去要求执行，这会使纠纷重新回到原点。如果经营者不执行解决结果，那么这个程序就失去了其司法外特征所特有的价值。
4.缺乏资金来源——收费及运营困扰
ADR（ODR）机构必须要执行向消费者低收费或者免费的政策，才会适合解决小额性的消费者纠纷，但是对于那些没有政府支持的非公性质的ADR（ODR）机构来说，没有资金来源也缺乏收入来源，如何能够维持机构的正常运转？
国际消费者联合会在本世纪初做调查的30家专门从事消费者纠纷的ADR（ODR）机构，现在有大部分要么已经不存在，要么就不再专门从事解决消费者纠纷。世界上每天层出不穷地发生那么多的纠纷，为什么ADR（ODR）机构却缺乏案源呢？问题都出在资金来源上。
ADR（ODR）机构没有足够的运转资金，必然会导致其向使用者收费，甚至高收费，这就违背ADR（ODR）方式解决消费者纠纷的初衷。消费纠纷所涉金额通常很小，消费者不愿意支付高额的费用来解决小额纠纷，那么消费者当然不会采用ADR（ODR）来解决问题。
5.欠缺国际化——跨境消费障碍
欧盟79%的消费者不知道遇到跨境远程纠纷时该找谁解决，除语言问题这个表面现象外，ADR（ODR）机制缺乏国际性的根本原因是法律冲突问题，跨境远程消费者纠纷的当事人应该选择位于哪国的ADR（ODR）机构来解决纠纷？这些机构在受理跨境纠纷时适用什么法律来处理问题？
在跨境货物买卖合同领域，存在着相应的国际硬法和国际软法，即1980年《联合国国际货物买卖公约》（CISG）和2004年《国际商事合同通则》（PICC），然而，这两个国际立法都排除了消费者合同的适用，不能适用于跨境消费者合同。不明确适用何国法律，也没有统一的实体法可以适用，当事人难以预见到结果，这是导致ADR（ODR）机构难以国际化的关键。
欧盟大约0.53%的跨境消费行为会出现纠纷，由于纠纷得不到解决，所造成消费者的经济损失每年达到4.25亿欧元，缺乏有效的机制解决跨境远程消费者纠纷，消费者与经营者就不敢涉足于跨境市场。
欧盟消费者保护法律体系改革的大潮
近几十年来，欧盟私法领域的改革都集中在消费者保护法领域。因为传统的私法是建立在崇尚合同自由、给予当事人最大意思自治的法理学基础上的，无论在国内法还是国际法层面。而当这些法律规则适用到双方主体不平等的经营者对消费者的法律关系中，基于双方地位能力的不对称，如果仅仅强调表面上的自由，就等于通过法律赠予强者一把可以任意凌割弱者的武器，并非真正的平等。因此欧盟的消费者保护法改革在各方位全面进行，包括实体法、冲突法以及程序法。
1.实体法上的改革
作为合同法基本根基的 “有约必守”原则在消费者保护法领域被推翻，消费者缔结合同后可以不必遵守，因为消费者在没有完全缔约能力的情况下，应当给与其机会，让其仔细考虑，这一原则被适用在上门销售时的强势推销以及远程销售时的对商品无法检视，甚至消费者自身不理智造成的冲动购买，都可通过“消费者无条件反悔权”原则，赋予消费者在冷静期内无条件取消合同的权利，以免坚持传统“有约必守”对消费者权益造成实际损害。
欧盟在2011年的《消费者权益指令》中，根据过去二十几年的经验，专门对上门销售以及远程销售中的消费者赋予了14天无条件反悔权，并通过一系列制度保障其实施。
2.冲突法上的改革
在冲突法领域，无论是管辖权的选择还是法律适用，传统上统治了冲突法几百年的“当事人意思自治”原则，在消费者领域完全被推翻。如果按照意思自治原则，商家会通过格式合同条款强迫消费者选择对商家有利的法院和法律。
欧盟的冲突法通过其近30年在消费者领域的改革，在沉寂几百年后，终于从美国抢回其冲突法在国际上的中心地位，给美国通过近半个多世纪冲突法上的革新发展所抢占的冲突法上的核心地位以有力的反击。欧盟冲突法认为，适用“消费者惯常居住地”才是最适合解决具有特殊性质的消费者合同。
3.程序法上的改革
目前欧盟的消费者保护法改革进入到了第三个阶段，即程序法上的救济措施从传统的法院诉讼方式向非诉讼方式转变。法院诉讼本应是救济消费者最有利的手段，但是由于法院诉讼方式费用昂贵、耗时漫长、程序复杂等障碍，消费者不愿意走进法院大门以解决纠纷。除了上述几点理由之外，欧盟有的消费者甚至因为不喜欢这种程序中存在的官僚主义而放弃采用这种救济方式。
根据欧盟2011年发布的数据显示，在接受调查的欧盟居民中，一年内因购买商品或服务而产生的问题高达21%，但仅仅其中2%的消费者采用了诉讼的方式解决问题。至于不采取诉讼方式的理由，26%的人认为涉案金额太小不值得诉讼，16%的人认为太劳神，13%的人认为诉讼费用太高，12%的人认为太耗时，9%的人说他们不知道如何诉讼。根据欧盟消费者法研究组的研究报告，欧盟内平均标的额在2000欧元的案件，跨境诉讼的费用为2500欧元，根据各国情况的不同，平均每起诉讼案件历时12至64个月。
消费者在自己权益受到损害的时候，很多人都会想到通过法院诉讼的方式寻求解决，一般消费者会预计诉讼要花费多少钱、投入多少精力和时间，将预计的数字与纠纷的标的额做比对。尤其在跨境远程消费者合同的争议中，还要额外附加比天书还难懂的冲突法问题，即管辖权和法律适用，尽管很多法院都有适用其本国法的倾向，但很多律师会错误地以为受案法院就一定会适用法院国法律。
所以，在实践中，由于涉及适用外国法而使得诉讼成本增加，消费者参与跨境诉讼除了法院的诉讼费用高、耗时长等问题之外，还存在语言和长途差旅上的现实问题，更难以想象根据冲突规范要到外国法院进行诉讼，会对消费者造成多大的额外的压力与负担，最终绝大多数消费者都会放弃法院诉讼这种救济手段。每年欧盟约有五分之一的居民在消费过程中遇到问题，其中仅有2%的消费者采用了诉讼的方式解决纠纷，由此造成的消费者损失相当于全欧盟GDP的0.4%；而在跨境交易中产生的问题，给消费者造成的损失估计在5亿至10亿欧元之间。
基于对欧盟消费者提供实质保护和促进欧盟经济的发展，欧盟开始了大刀阔斧地进行消费者纠纷解决机制的改革，由传统上依赖法院诉讼方式救济消费者，向主要通过ADR（ODR）来解决消费者纠纷。
欧盟议会和欧盟委员会于2013年5月通过《消费者ADR指令》和《消费者ODR条例》，允许各成员国通过两年的时间逐步准备成熟，将该项立法融入本国立法并建立相关体制，从而解决欧盟消费者遇到纠纷时普遍得不到有效解决的窘况。该两项立法的目的在于确保为消费者合同中的双方当事人提供高质量的非诉纠纷解决机制，消费者将会从中享受到免费或低收费的服务，且这种服务具有客观公正性、透明性和高效性的特点，从而真正实现高水平的消费者保护。
欧盟进而在该两项立法的基础上，投入45.86亿欧元的财政支持与相关的人力支持，建立泛欧盟的ODR平台，该平台将在2016年初正式开通运行。上述两项立法的实施将从根本上改变欧盟消费者救济问题上的困境，从而提高消费者的消费信心、推动欧盟经济的实质发展。预计如果跨境远程消费的障碍能被排除的话，欧盟的远程消费者市场规模将会扩大1900亿欧元。
欧盟经验之借鉴意义
个案层面，每一个个案交易关系中的法律关系当事人包括消费者和商家（包括制造商、销售商）。从目前所表现出来的现象来看，以三聚氰胺奶粉事件为例，由于个别商家的不法行为导致消费者对整个行业失去了信心。表露出大批消费者只购买进口商品甚至到香港以及国外购买进口奶粉产品的现象，导致国内其他的守法经营的商家也受到牵连，整个行业出现危机。消费者本可以通过消费者保护法所提供的渠道，对目前行业中存在的不法行为提出挑战，通过消费者纠纷解决体系（如法院诉讼或ADR）来纠正不法行为并获得损害补偿。
整体层面来看，国家在消费者保护问题上通过主管机关制定与执行的政策对市场进行调节及干预，其功能有两个方面：一是规范市场上商家的行为的功能，二是当出现问题时候的纠正，即消费者的救济（纠纷解决）功能。但是，无论是国内层面还是国际层面的立法与政策，都普遍体现出对第二个功能的忽视。只有通过对消费者的纠纷解决处理及数据的分析，政府主管机关才能够了解掌握市场上存在的问题，才能更有效地针对问题去规范市场。
由于中国和欧盟的主要法律制度都采大陆法系为主，欧盟和中国在消费者救济的改革上具有共同的价值观，即提高消费者保护程度、刺激经济增长以及维护社会稳定。当前，在中国建立健全独立的消费者纠纷解决机制势在必行，通过为消费者提供有效救济来提升中国消费者福祉，以挽救消费者对行业、体制乃至政府管理的信心。