保加利亚调解制度新发展述评
来源：多元化纠纷解决机制
作者：朱昕昱
发布时间：2016-12-9 12:11:40
保加利亚共和国位于欧洲巴尔干半岛东南部，其国土面积约为11万平方公里，人口724.6万(2013)。2007年1月1日，保加利亚正式成为欧盟第27个成员国。在第三次司法改革浪潮的推动下，接近正义成为各国民事诉讼改革的目标。基于此，诉讼外纠纷解决机制也成为降低法院负担、促进纠纷解决的重要手段。各国纷纷建立具有本国特色的多元化纠纷解决机制。为了促进多元化纠纷解决机制的发展，同时也为了使本国法律与欧洲议会及欧盟理事会《关于民商事调解若干问题的2008/52/EC指令》（以下简称《调解指令》）相协调，保加利亚制定和修改了与调解相关的法律法规。目前，保加利亚与调解相关的法律规范主要有《调解法》、《民事诉讼法》、《2007年司法部第二号令》、《调解员道德准则》等。
一、调解立法的发展
2004年颁布的《调解法》是保加利亚第一部调解方面的立法。此后，《调解法》于2006年进行了一次重大修改。由于保加利亚调解立法的不完善，导致调解制度在实际运行中出现许多问题，例如调解程序不规范、调解员素质良莠不齐等。为了规范调解程序、提高调解员的整体水平，2007年3月，《调解员道德准则》正式实施。2008年，欧盟颁布了《调解指令》，要求各国应在2011年5月21日前遵照指令施行必要的法律、规章。作为欧盟成员国，保加利亚按照《调解指令》的要求修改了《调解法》、《消费者保护法》、《专利法》等法律法规，增加了调解员拒证权、调解协议执行、跨国纠纷调解等内容。
二、调解制度的类型
根据保加利亚的调解实践，该国调解制度的主要类型包括民间调解、法院附设调解以及特殊领域的调解。
（一）民间调解
民间调解是指在非司法性和非行政性的民间组织、团体和个人主持下进行的调解。2006年3月1日至2012年1月10日，保加利亚共有958名调解员取得了资格证书。这些调解员在调解中心或者民间调解员办公室主持调解活动。保加利亚政府目前尚未掌握民间调解机构受理的案件数量与调解成功率的统计数据。与此同时，民间调解机构也不主动向有关政府部门报告它们受理的调解案件数量和调解成功率。一些学者估计保加利亚民间调解机构每年受理案件约300件，调解成功率约为60%。由于统计数据的缺乏，我们无法对民间调解机构在保加利亚调解制度中发挥的作用予以准确的评价。
（二）法院附设调解
法院附设调解，即由法院附设或委托独立的调解机构进行调解。在支持法院附设调解人士的帮助下，保加利亚法院附设调解项目（court-annexed mediation programme）得以实施。而在诸多法院附设调解项目中，比较著名的有普罗夫迪夫（Plovdiv）地区法院附设调解项目和索菲亚（Sofia）地区法院附设调解项目。
1、普罗夫迪夫地区附设调解项目
2004年7月，普罗夫迪夫地区法院与保加利亚替代性纠纷解决协会合作开展了一项法院附设调解试点，由该非营利组织提供中立的第三方调解员并管理该项目。参与项目的调解员能够从美国律师协会中欧与欧亚法律计划和美国国际开发署获得一定数额的补贴。该项目实施期限为2004年9月1日至2006年7月30日。在该项目实施的第二年，阿塞诺夫格勒（Asenovgrad）、旧扎戈拉 （Stara Zagora）、布尔加斯（Burgas）、 弗拉察（Vratsa）、梅兹德拉（Mezdra）、斯拉蒂纳拉登齐（Biala Slatina）地区法院吸收了普罗夫迪夫地区法院的实践经验并启动它们自己的法院附设调解项目。
2、索菲亚地区法院附设调解项目
2009年，索菲亚地区法院也开始建立自己的法院附设调解项目。为了使调解员能够胜任调解工作，2009年3月，索菲亚地区法院的12名法官接受了美国专家32小时的调解培训。2009年夏，索菲亚地区的法官和调解员起草制定了法院附设调解制度的相关规则，以便统一调解员行为、规范调解程序。同年10月，索菲亚地区法院首席法官任命了一批志愿协助者。这些协助者负责索菲亚地区法院设立的和解与调解中心（Settlement and Mediation Center）的日常活动。2010年3月1日，和解与调解中心正式运营。中心成员包括46名志愿调解员和11名志愿法官。
在和解与调解中心受理的案件中，使用调解程序的案件数量较少，成功率较低。此外，在项目运行中还暴露出案件移送程序不规范、项目管理混乱和调解活动缺乏质量控制等缺陷。
鉴于索菲亚地区法院附设调解项目存在的不足，2012年，索菲亚地区法院决定启动二期项目，旨在提高索菲亚地区法官的调解意识、推动中心的高效运转以及提高中心的管理水平和质量控制能力。为实现第一个目标，中心多次组织法官参加的调解培训。截至2011年12月，共有46名来自索菲亚地区的法官接受了调解培训。法官调解意识的提高直接增加了法官向中心移送案件的数量。为了实现第二个目标，中心咨询了美国的调解专家，安排志愿协助者接受美国旧金山黑斯廷斯法学院有关法院附设调解项目管理的培训。在世界银行的赞助下，中心建立起现代化的互联网案件管理系统，工作效率明显提高。2010年6月，Smolian地区法院效仿索菲亚地区法院的做法，启动了法院附设调解项目。
（三）特殊领域的调解
为适应新型纠纷解决的需要，保加利亚对特殊领域的纠纷调解作了相应的规定。
1、消费纠纷
经济的发展和消费理念的转变使得消费者与经营者之间的联系愈加频繁，与交易的持续性增长相伴相生的是纠纷数量的增加。消费纠纷主要呈现出争议金额与司法解决成本严重倒挂的现象。国际社会普遍认为，现有法律体系中仍然缺乏有效的适合消费者维权的机制，唯一的出路就是通过完善诉讼外机制，解决消费者纠纷。早在2005年，保加利亚国会就通过了《消费者保护法》，并在消费者保护委员会内设调解委员会。该机构的主要职能在于帮助消费者和经营者解决因消费合同违约或买卖合同不公引起的纠纷。关于调解委员会所适用程序的性质，学者们很难进行界定。一方面，该委员会的功能仅在于提供场所给当事人自行解决纠纷。这种情形下当事人解决纠纷的程序类似于和解。另一方面，调解委员会有权自行召开公共会议，收集当事人提交的证据，提出纠纷解决建议。如果当事人未能出示与纠纷有关的证据，委员会还会向当事人提示。从这个角度看，委员会适用的程序又似乎与调解类似。
2、家事纠纷
家事纠纷是指发生于家庭成员间的纠纷与冲突。一般而言，家事纠纷具有如下特征：（1）身份性；（2）非理性：（3）个别性；（4）私益为主，兼具公益性。当事人如果采用诉讼这种对抗式较强的纠纷解决方式，即便赢了官司，也会丢了亲情。而如果选择调解这种非对抗式纠纷解决机制，当事人则可以友好地协商解决纠纷，维系宝贵的亲情关系。《家事法》规定，法庭可以指导当事人通过调解或者其他多元化纠纷解决方式解决纠纷。为了扩大家事纠纷调解的适用，保加利亚在家事纠纷领域进行了调解项目的试点。2011年春，和解与调解中心选择了12名有经验的调解员负责为当事人提供家事纠纷咨询服务并处理法官移送的家事案件。
3、劳动纠纷
保加利亚《劳动法》未规定在一般劳动纠纷中适用调解。对于集体劳动纠纷，《集体劳动纠纷解决法》规定，集体劳动纠纷可以通过协商解决。如果协商不成，当事人可以请求工会或劳动者协会或全国调解与仲裁机构（National Institute of Conciliation and Arbitration）进行调解或仲裁。全国调解与仲裁机构于2001年设立，隶属于政府执行机构。2003年，全国调解与仲裁机构制定了《集体劳动纠纷调解仲裁规则》。该规则的内容主要涵盖调解程序、调解原则、调解员道德行为准则。《全国调解与仲裁机构组织与职责规定》阐明了如何从该机构的调解员名册中选出调解员。
4、专利和商标纠纷
《专利法》修改前，原《专利法》未明确在专利和商标纠纷中适用调解。2011年，修改后的《专利法》第40条第1款规定，对于专利人、专利集体管理组织或专利权使用者组织间的合同，合同的任意一方当事人可以要求通过调解的方式解决纠纷。除此之外，《专利法》第40条还授权文化部长任命从事调解专利和商标纠纷的调解员。
三、调解的基本原则
保加利亚调解制度的基本原则规定在《调解法》第5至7条，主要包括自愿性原则、调解员中立公正原则、保密性原则。《2007年司法部第二号令》和《调解员道德准则》细化了这些原则的具体内容。
（一）自愿性原则
调解作为一种非诉讼纠纷解决方式，它要求当事人在第三方的协助下，达成协议、解决争议。当事人是否采用调解取决于当事人双方的意思自治，公权力机关无权强迫当事人选择调解。保加利亚的调解制度也遵循自愿性原则，不存在前置强制调解。法院在案件审理前只能建议当事人选择适用调解，而无权强制当事人适用调解。
（二）调解员中立公正原则
调解员在调解过程中发挥了非常重要的作用。调解程序能否顺利进行很大程度上取决于调解员。只有调解员中立公正，不偏袒任何一方当事人，当事人才能对调解员给予充分的信任，才能向调解员吐露自己的真实想法，促进纠纷的解决。《调解法》要求调解员必须确保独立、公正与中立。根据《调解员道德准则》，调解员必须向当事人披露所有与案件存在利害关系的事实。《调解员道德准则》也将利害关系界定为私人或商业关系、金融或者其他与调解结果相关的利益关系。新的《调解法》明晰了潜在利害关系的披露范围。据此，调解员有义务披露如下信息：（1）调解员是一方当事人或一方当事人代理人的配偶或近亲属；（2）与纠纷的一方当事人存在准婚姻关系；（3）曾担任一方当事人的代理人；（4）其他可能对调解员公正性产生合理怀疑的事由。为了保证调解员的中立与公正，《调解法》要求在调解程序的每一阶段，调解员都要签署声明证明其已向当事人披露所有上述规定的信息。该项声明随后会向当事人送达。
（三）保密性原则
保密性是基于当事人自治的要求，对调解的促进具有重要作用，应当成为调解的基本准则之一。在调解活动中，双方当事人在调解员的协助下解决纠纷的过程以及与调解有关的信息是不对外公布的。这有利于消除双方当事人顾虑，使双方当事人能够真实的表达自己的诉求，在协商沟通的情形下达成双方都可接受的纠纷解决方案，确保调解协议能够得到自觉履行。然而，保加利亚最初关于调解保密性原则的规定非常模糊，仅笼统地规定“所有与纠纷相关的信息都应保密”、“调解程序的参与者对任何从调解程序中获取的案件信息和证据材料都负有保密义务”。
2007年修订的《民事诉讼法》赋予调解员拒绝作证的权利，调解保密性的内容得以进一步充实。2011年，为了与欧盟《调解指令》保持一致，保加利亚对《调解法》第7条进行了修改。根据新的《调解法》第7条第2款的规定，除非得到当事人的明确同意，否则调解员在法庭上不得被询问有关当事人向调解员透露的信息以及与调解结果相关的信息。然而，与其他原则一样，调解保密性也存在例外。《调解法》规定了三种调解保密的例外情形：（1）保密信息可能被用于实施犯罪等不法行为；（2）为了保护儿童的特殊利益和人身利益；（3）披露将会有利于调解协议的执行。
四、调解制度的主要内容
（一）调解员制度
1、调解员的基本要求
调解活动是在调解员的引导下进行，因而保加利亚规定调解员必须是自然人。此外，对于调解员的学历，《调解法》并没有强制性要求，但大多数调解员都具有法律专业文凭。在保加利亚，成为一名符合法律规定的调解员通常需具备以下四个条件：（1）没有刑事犯罪记录；（2）未被禁止从事调解活动；（3）成功完成调解员培训；（4）被列入调解员统一登记名册。对于外籍调解员，《调解法》要求其必须是欧盟成员国的公民或欧洲经济区国家的公民或瑞士公民。
2、调解员的选任
调解员由当事人从调解员统一登记名册中选择。如果当事人没有选择调解员，当事人选择的调解机构将会为当事人推荐调解员。调解活动可由一名或多名调解员主持，但对于各个调解员在调解程序中的角色，法律没有进行规制。在共同调解中，调解员之间的角色和专业应尽可能形成互补。例如，在家事调解中，如果采用共同调解的方式，那么调解员最好分别来自法律和心理专业。
3、调解员的培训与认证
随着协商调解等非诉讼纠纷解决方式日益受到重视，相关教育培训逐步成为重点。调解员应具备特定的准入条件，达到相当的业务要求。因此，在保加利亚若想成为一名调解员，必须首先完成调解员培训项目。调解员培训项目通常需要60个小时，包括理论学习和实践模拟两个部分。通过调解员培训后，调解员候选人必须申请进入调解员统一登记名册，申请费用为20列弗（1列弗约合人民币3.73元）。司法部将会向符合条件的调解员候选人发放调解员资格证书。只有进入调解员统一登记名册的调解员才能使用“调解员”这一称谓。如果未通过审核，调解员候选人可以向保加利亚最高行政法院起诉。
调解员统一登记名册记载了调解员姓名、身份证号码、学历、职业、外语技能、联系方式等信息。如果调解员的个人信息发生变化，调解员应当自记载事项变更之日起14日内通知登记机关。调解员统一登记名册对外公开，以方便民众进行查询和监督。如果调解员不再具备调解员应当具备的四个条件，那么司法部会将该调解员从调解员统一登记名册中剔除。如果调解员不服司法部的决定，他也可以向保加利亚最高行政法院提起诉讼。
4、调解员培训组织
调解员培训组织的质量高低直接影响到调解员的素质，因而保加利亚特别重视对调解员培训组织的审查。在保加利亚设立调解员培训组织需要经过司法部长的特别批准。《2007年司法部第二号令》规定了调解员培训组织的批准条件和调解员培训要求。如果调解员培训组织的设立申请被驳回，该组织可以向保加利亚最高行政法院起诉。
（二）调解的法律效力
1、调解对诉讼时效的影响
2011年之前，诉讼时效的中止仅发生在诉讼程序中。2011年，新的《调解法》规定“在调解程序进行期间诉讼时效中止”。如果当事人在诉讼程序尚未终结时决定使用调解，当事人可以要求法庭中止诉讼程序，法庭会应当事人的要求中止诉讼程序6个月。如果6个月的中止期限届满后，当事人没有要求法庭继续进行诉讼程序，法庭将会撤销案件。但是，如果当事人没有要求法庭中止案件审理，法庭将会按原计划继续审理案件。
2、调解协议的执行
在保加利亚，调解协议不具有直接执行力。然而，这并不意味着调解协议无法得到强制执行。调解协议可以通过公证调解协议、请求法院确认调解协议两种途径获得强制执行。调解协议经公证证明后，申请执行人可以请求法庭签发支付令。法庭会对调解协议的有效性进行形式审查。如果调解协议通过审查，法庭将签发支付令。一旦被执行人收到来自司法执行官的支付令后，他可以选择保持沉默或者在收到支付令的两周内提出异议。如果被执行人选择沉默，司法执行官将会继续执行支付令。而如果被执行人向法庭提出异议，那么法庭将会要求申请执行人在1个月内向法院起诉。对于经法院确认的调解协议，即使被执行人拒不履行调解协议，申请执行人也可以直接要求法庭签发支付令，而无需等待被执行人是否对支付令持有异议。实际上，影响当事人选择公证调解协议还是请求法院确认调解协议的因素不仅在于当事人双方对两种机制可执行性的评估，还在于两种机制可能引起的相关费用。
3、调解程序的终止
为避免调解程序的不当拖延，防止当事人恶意利用调解，《调解法》第15条第1款规定，发生以下情形时，调解程序终止：（1）纠纷已经解决；（2）当事人双方同意终止调解程序；（3）一方当事人拒绝参加调解程序；（4）自然人死亡或法人消灭；（5）自调解开始之日起超过6个月。在实践中，经当事人双方同意，即便调解程序已进行6个月，调解仍可以继续进行。如果调解员依自我判断得出调解将无法公平公正进行，《调解法》还赋予调解员终止调解的权利。
（三）调解费用与法律援助
经济性是调解的一大优势，也是纠纷当事人选择调解的重要原因。《调解法》未调解费用的收费标准。不过，随着受到社会广泛认同的调解组织在纠纷解决中的影响力和控制力上日渐增强，调解费用市场化成为现代调解的特征之一。保加利亚的调解服务收费采用市场化模式，私人调解机构制定了各自的收费价目表。它们通常收取两类费用：介绍费用（intake fee）和调解费用。介绍费用从50列弗至200列弗不等。调解费用则依据争议点数量和当事人人数从每小时50列弗至100列弗不等。如果一个案件的标的额超过10万列弗，私人调解机构至少收取标的额1%的费用。
在保加利亚，通过法院附设调解方式解决的案件，法庭将返还原告所缴纳的诉讼费用的一半。然而，随着欧洲福利国家主义的发展，各国都强调对弱势群体的保护。为此，各国相继确立了法律援助制度。随着法律援助制度的不断发展，其适用范围也由最初的刑事案件拓展至民事案件。《法律援助法》第21条规定，法律援助的范围包括案件起诉前关于纠纷解决的咨询、诉前准备活动、代理尚未审结的案件、担任被警方逮捕之人的辩护人。虽然《法律援助法》并没有明确规定可以为调解提供法律援助，但根据《法律援助法》第21条的规定，起诉前关于纠纷解决的咨询可以适用法律援助。而调解的主要目标就是解决纠纷，所以可以推断出拒绝为调解提供法律援助是不符合逻辑的。
五、调解制度之评析
保加利亚调解制度以欧盟《调解指令》为蓝本，结合本国实际情况，制定或修改了《调解法》、《2007年司法部第二号令》、《调解员道德准则》、《民事诉讼法》等。经过社会各界的不懈努力，保加利亚调解制度日臻成熟，但仍存在诸多不足。对此，保加利亚调解制度还可以从以下几个方面进行完善，以推动调解的进一步发展。
（一）扩大调解制度的适用
保加利亚调解制度仍处于“婴儿时期”。由于政府宣传不足，加之调解仍属于新兴事物，因此保加利亚民众对调解知之甚少。目前，调解制度的推动主要来自于调解员和法官。个体对于制度的推动固然能够发挥一定作用，但更重要的在于政府对于调解项目的宣传和支持。保加利亚政府可以通过调解宣传、专家讲座等方式来扩大调解制度的影响。此外，调解机构数量有限也是制约调解制度发展的一个因素。目前，保加利亚调解机构数量较少，且多集中于首都或者经济发达地区，偏远地区调解机构分布较少甚至没有分布。在今后，保加利亚应当增加调解机构的数量，尤其是增加偏远地区调解机构的数量，鼓励和扶持调解机构的发展，使更多的民众能够更加方便快捷的享受调解服务。
（二）细化调解制度的具体内容
保加利亚调解制度经历了从无到有，从零星规定到系统规范的过程。但到目前为止，保加利亚调解规范仍属于粗线条式，调解员在调解程序上享有较大的自由裁量权。在目前调解制度尚未广泛适用的情况下，有关规范的模糊性带来的问题并不凸显，但随着调解适用范围的逐步扩大，这种状况势必对调解制度未来的进一步发展产生不利影响。正因为如此，今后可从三个方面完善调解制度：（1）明确调解员培训组织准入的具体标准；（2）建立完善的调解质量控制体系；（3）统一调解员完成培训项目的认定标准。对于特殊领域的纠纷，保加利亚法律直接或间接规定了调解制度的适用，但关于具体的调解程序、调解员选任规则等则语焉不详。在法律没有作出相应规定的情况下，调解活动应当遵循调解的一般原则。但特殊领域的纠纷因其特殊性，一般原则往往难以有效地对调解活动进行指导。
（三）提高当事人的参与度
调解是当事人双方在调解员的协助下解决纠纷的机制，所以当事人必须亲自参与到调解程序之中。如果当事人不参与调解，那么期待当事人双方达成调解协议、解决纠纷就是天方夜谭。《调解法》第12条、《调解员道德准则》第4条都要求当事人应当亲自或者通过代理人参与调解。和解与调解中心2010年3月1日至2010年12月31日的数据表明，68个案件中有19个案件一方当事人或双方当事人未亲自参加调解，缺席率高达28%。对于不参加调解的当事人，目前法律没有规定任何制裁措施。关于如何提高当事人的参与度，和解与调解中心的做法为保加利亚的其他调解机构提供了很好的参考。和解与调解中心提出如下要求：（1）法院应更加仔细地挑选移送中心调解的案件；（2）调解员应尽最大可能获取当事人的联系方式；（3）调解员应在调解前向当事人电话确认调解的时间。如果当事人同意通过调解的方式解决纠纷但拒不参与调解程序的，法院可以规定对当事人进行罚款。
保加利亚作为欧盟成员国，根据《调解指令》的要求完善本国立法。但是，由于本土资源的缺失，调解制度在该国的发展缓慢。为了尽快构建本国的调解制度体系，保加利亚在短时间内相继制订和修改了调解方面的法律。受历史传统的影响，调解在保加利亚尚未得到充分认可，民众使用调解的习惯还需要继续培养。放眼未来，调解仍将是该国一种实现社会良性发展而必须倚重的纠纷解决方式。今后，保加利亚的调解制度还需要在增加调解机构数量、细化特殊领域的调解制度、提高当事人的参与度等方面进行完善，以充分发挥调解制度在纠纷解决方面的优势。