意大利调解制度述要
来源：《人民法院报》2016年12月30日第8版
作者：黄河缘
发布时间：2017-1-23 10:20:23
调解制度在意大利的发展既曲折又充满挑战。近年来，受《欧洲议会及欧盟理事会关于民商事调解若干问题的2008/52/EC指令》的推动，意大利进行了一系列调解立法。强制调解与调解保密是其调解立法的重点，这些制度的建立的完善已经促使调解在解决纠纷和过滤法院案件数量方面发挥着积极作用。
制度背景
国内背景：实现案件分流
意大利司法体系存在的弊端，集中表现在民事案件平均持续时间长达9年。过分冗长的诉讼时间造成的正义脱离，使许多民事诉讼当事人向欧洲人权法院以拒绝司法的理由起诉意大利司法机关。虽然意大利议会已经颁布法律，以减轻起诉人的压力，但是改革措施未能触及司法效率，因而效果并不理想。为了改变拥挤不堪的法院系统、减少诉讼迟延和实现案件分流，意大利逐渐转向调解制度，并不断扩大调解的适用范围。
国外背景：来自欧盟推动
对于调解制度，欧盟采取的态度是积极支持。欧洲议会于2012年12月19日出具了一份报告，主要对欧洲议会和理事会就参与和宣传“Horizon2020”计划制定的规则提出部分建议。该报告提出如下要求：为“Horizon2020”计划的实施提供专门的控诉程序，只要涉及该计划，任何领域的控告都可以使用这一程序；当一个投诉不能通过既定的控诉程序得到满意解决时，在符合2008/52/EC指令的前提下，可以选择调解程序解决纠纷。
所谓的2008/52/EC指令，指的是欧盟于2008年出台了《欧洲议会及欧盟理事会关于民商事调解若干问题的2008/52/EC指令》。该指令鼓励各成员国在2011年5月21日前通过国内立法确立调解制度。在此背景下，意大利开始了在国内建立并发展调解制度的历程。
2009年，意大利议会颁布了第69号法律，将调解作为纠纷解决的选择之一，同时授权政府制定相关法令，对调解制度加以完善。接着在2010年，意大利第28号法令引入了强制调解的规定，以进一步扩大调解的适用范围。同年10月，意大利司法部颁布第180号命令，对调解组织、调解员资格以及强制调解费用等规定进行补充。而后，上述规定在2011年8月生效的司法部第145号命令中被进一步修改。
主要内容
强制调解制度
强制性与自愿性是一组相对应的概念。在调解制度中，后者强调调解应当建立在双方当事人意思自治的基础上。如果调解失败，当事人仍有权向法院提起诉讼。意大利坚持并遵循了调解自愿原则，但是在实施欧盟指令的过程中，意大利第28号法令引入了强制调解的规定，使许多民商事纠纷调解带有一定强制性色彩。
适用范围
在被意大利宪法法院宣布违宪之前，强制调解具体体现在第28号法令的第5条。该条规定以下纠纷必须进行调解：不动产物权纠纷、遗产继承纠纷、医疗事故纠纷、合同纠纷、保险纠纷以及银行金融纠纷等。另外，因车船事故引发的纠纷也需要进行诉前调解。如果当事人之间产生的纠纷属于其中一种，法官必须引导当事人进行调解。该调解的启动，既可以根据当事人的申请，也可以依据法官的职权。
具体运用
在准备调解前，假如只有一方当事人有意调解，对于调解的邀请，另一方当事人有权接受也有权拒绝。但是，这里的拒绝，当事人必须具备正当的理由。没有正当理由拒绝参加调解程序，法庭有权对其进行费用制裁。此外，在当事人拒绝调解的场合下，调解员还需要对此进行登记，并提交至后续的司法程序中。这意味着，当事人拒绝参加调解的行为会给后续的司法程序带来影响。虽然意大利已于2012年3月废除这样的规定，但是这并不意味着调解活动对司法程序产生的影响已全部消除。根据2010年颁布的意大利第28号法令第11条，在调解活动中，调解人有权提供一个最终的调解协议或方案。当事人可以自由选择接受或者拒绝该协议。倘若被拒的调解方案与随后的法院判决内容相一致，拒绝方案的一方即使胜诉，也要为对方的律师费和诉讼费买单。这种不利因素的存在，一定程度上会迫使当事人去选择调解。
调解保密制度
意大利遵循欧盟关于保密制度的要求，制定了一套严格的保密规则。该规则要求产生于调解过程中的相关信息对随后的司法程序予以保密。调解保密的本意，是避免当事人在调解中的行为对后续司法活动造成不利影响。
保密主体及范围
承担保密义务的主体，既包括调解员，也包括当事人，还包括参与调解活动的其他主体，如律师和专家。意大利并不强迫当事人在律师的陪同下出席调解会议，但是，多数调解机构均鼓励律师的参与。早在《公司法》改革时期，意大利就非常重视律师的作用，规定在商业诉讼的引导阶段由律师进行排他性管理，排除法官的介入，从而消除审判管理引起的诉讼迟延，促使商业纠纷得到快速解决。
另外，当纠纷解决需要一定专业知识时，法律也鼓励专家参与调解活动。据此，调解保密规则不仅适用于当事人，也适用于与调解结果没有任何利害关系的主体。只要是参与调解并因此获得相关信息的主体，都要恪守保密义务。
意大利对调解保密范围的规定比较概括和笼统，其对调解程序产生的相关信息均予以保密。基于成员国国内情况不一，欧盟就调解保密的程序规则只提供了一个最低标准。根据意大利第28号法令的规定，需要保密的信息大致可以归纳为：当事人提供的书面证据；调解过程中的当事人陈述；其他主体获取的相关信息和资料。当然，调解完成后的信息交流不属于保密范围。意大利允许调解员为审查调解方案而重新召开调解会议，但是，由于该会议不属于规定范围内的会议，法律无须对此会议产生的信息进行保密。
保密方式
首先，在审判程序中，保密的方式主要是赋予参与调解的主体就其获悉的调解信息免于出庭作证的权利。意大利第28号法令将通过调解获得的陈述内容排除在证据之外，同时规定调解员不得为此出庭作证。禁止调解员出庭作证的规定还出现在意大利刑事诉讼法中。其次，在调解程序中，保密的方式主要是要求调解员从一方当事人获取的信息在与另一方当事人交流时予以保密。这种保密方式通常发生在调解员与当事人分别进行的调解会议中。
保密例外
调解保密也存在例外。欧洲调解员行为规范允许调解员在特定的情况下披露调解信息。大致包括以下几种情形：调解员按照法律规定不需要遵守保密规则时；调解员有合理理由认为，如果按照保密规则继续保密将会使个人生命受到损害或陷入真正的危险状态时；调解员有理由相信，如果依照保密规则继续保密将会使个人面临刑事审判的危险时。意大利也规定，只要经过当事人同意，调解员可以将其所知晓的信息透露给另一方当事人；或者经过当事人的认可，将其获取的信息用于随后的司法程序。
利弊思考
自意大利颁布第69号法律开始，调解机制适用的可能性逐步提高，其对社会纠纷的解决也初具成效。但是，作为调解制度立法重点的强制调解和调解保密，在实际运用中也显露出不少问题。
就强制调解而言，自意大利第28号法令颁布以来就遭到律师团体的激烈反对，认为强制调解妨碍了司法公正，并要求对其进行合宪性审查。就调解保密而言，意大利调解机制虽然建立了一套较为严格的保密制度，但缺少具体的程序规则和相应的惩罚措施，除此之外，保密范围有时并不全面等等。在此主要针对这两个方面存在的问题，提出几点思考。
关于强制调解
减少诉讼拖延是意大利司法改革的当务之急。自1990年开始的民事诉讼改革，其“缓解办案压力，提高诉讼效率”的指导理念一直未变。收效甚差的改革，不断强化了立法者改变现状的急切心理，一定程度上导致了意大利调解强制性特征的产生。
强制调解的功能
在律师团体们看来，强制调解侵犯了宪法赋予的任何人都有权获得诉讼保障的基本权利，但也不得不承认，强制调解的引入对意大利司法体制的改革产生了一定的积极效果。
首先，强制调解扩大调解的适用范围，有效减少法院的办案压力。根据意大利司法部公布的数据显示，调解案件的数量，与强制规定实施之前相比，呈大幅增加的趋势。2011年3月21日至2012年4月30日，仅仅一个月内的调解数量中，强制调解占77.2%，自愿调解则占19.7%。
其次，强制调解有助于转变意大利崇尚法律权威的传统观念，提升民众的调解意识。通过该制度的引入，“强制”当事人认识并了解以调解的方式解决纠纷的可能性，并将调解所具备的比较优势“植入”人们脑中，不断影响并推动民众传统观念的转变。
强制调解的存废
虽然强制调解在实施过程中步履维艰，但意大利的态度表明，其尚未有废除强制调解规定的倾向。相反，意大利司法部试图通过第145号命令和第180号命令的颁布提高强制调解的成功率，从而强化民众对调解程序的信任感，并最终改变律师团体和法院对强制调解的看法。
事实上，强制调解的立法宗旨，是为了体现调解与其他纠纷解决方式相比所具备的优势，而不是试图取代诉讼，剥夺当事人选择诉讼的权利。因此，意大利强制调解的未来应由是否强制转变为如何强制，即通过相应措施的完善，避免调解立法因强制调解的存在而陷入困境。
关于调解保密
程序保密与惩罚措施的阙如
调解的保密性包含两个层面：一个是调解程序保密；一个是调解信息保密。前者要求调解过程不公开，不允许与调解无关的人员旁听。后者强调调解主体不得将调解信息向随后的审判活动披露。因此，调解保密是程序性保密和内容性保密的结合,但是，意大利的调解保密制度较少关注前者。
意大利调解制度规定，在当事人选定调解组织后，调解活动通常由该组织的内部规则加以规制，而无须受正式程序规则的约束。但是，多数内部规则并不详细，调解是否公开、当事人可否申请不公开等，均未明确规定。此外，保密条款通常表现为义务性规范，即“调解主体应当恪守调解信息的保密义务”，至于违反保密义务的具体惩罚措施，保密条款却没有任何规定。
保密内容不全面
没有达成调解协议，意味着调解失败。在意大利，当事人拒绝调解员提供的调解方案将导致调解活动的终止。根据第28号法令，当事人拒绝接受调解方式的，调解员将拟成一份书面报告，记载拒绝方案的当事人以及被拒绝的方案。按照强制调解的要求，这份报告应当在随后的审判活动中公开，倘若法官发现法院作出的判决与被拒方案的内容相一致，那么拒绝调解方案的胜诉方将承担不利的后果。
一般来说，调解方案和调解记录均产生于调解活动，属于调解信息的范畴，应纳入调解保密的范围，但是第28号法令的规定却将它排除在外。
保密有时并不必要
调解保密制度最直接的目的，是避免调解信息的披露影响法官审判的公正性。而调解保密制度最根本的目的，则是鼓励当事人积极地适用调解。因为调解信息的保密能够最大化消除当事人担忧调解行为造成不利影响的心理顾虑。问题在于，调解信息的公开是否必然会给当事人带来严重的后果？
根据意大利第28号法令，调解保密主体大致分为两类：一是当事人，另一类是当事人之外的其他主体，具体包括调解员、律师、专家和翻译人员等等。
首先，对于当事人而言，调解保密难以规制当事人的心理认知。虽然法律要求产生于调解过程的调解信息对审判活动保密，但是，倘若当事人基于调解中的信息交流对案件事实形成了初步看法，这种看法很难不对后续的程序行为产生影响。
其次，对当事人以外的其他主体而言，保密义务可以成为例外。在允许当事人提出异议和反驳的情况下，将部分调解信息披露给审判程序未尝不能作为发现真相，认定案件事实的有效手段。
此外，对于某些内容，例如调解信息中先前存在的事实，法律无须进行保密。有些国家就对调解保密范围进行了创造性划分，认为受保护的信息应当是产生于以调解为目的的交流，而非先前就存在的事实。意大利对此不作任何区分，规定产生于调解活动的与调解相关的信息都属于保密范围。其实，对于这些不影响后续公正审判的信息，法律没有必要予以保密。