人民调解员制度：没落还是复兴？
来源：中国新闻周刊
作者：何晓鹏、孙展
发布时间：2014-8-18 16:36:40
4月1日，国务院制定的《诉讼费用交纳办法》正式施行,诉讼费交纳标准降低。在惠及普通公民的同时，人们也担心，任何鸡毛蒜皮的事情都可能捅到法院。
司法是社会公正的最后一道篱笆，假如前面没有缓冲带，动辄就穷尽司法手段，在客观上可能有损社会本身的自洽功能。
20多年来，我国的普法教育取得了明显成果，法制观念深入人心，但也出现了一种片面的认识，把“依法”治国，简单地理解为“依法院”治国。
刚刚适应了到法院“讨说法”的国人，现在尴尬地发现，由于诉讼增长过快导致的司法资源不足，让中国一些大城市的法院出现“诉讼爆炸”。
许多民事纠纷一拖经年，小事变成大事，成为社会不安定因素。事实上，半个多世纪以来，在法院大门之外，有一种行之有效的柔性缓冲力量，那就是人民调解员。他们依靠道德公约、民间智慧，以及熟人之间唇齿相依的情感和利益权衡，一次次介入中国社会的家长里短，起到了“息讼”的作用。现在的问题是，随着中国人城乡大迁徙，以及体制外人员的激增，传统熟人社会正在解体，这让依附于熟人社会土壤上的人民调解员，面临日渐尴尬的处境。
若不打官司，民间纠纷，谁来解决？从长远的法制社会要求来看，人民调解员制度，该何去何从？在倡导和谐社会的今天，对这一问题的探索，也就多了一份现实意义。
调解员的现实
在人际关系、法制观念等已经发生了巨大变化的今天，人民调解员还能起到多大的作用？★ 本刊记者/何晓鹏(文) 刘震(摄影)
一天晚上，刚吃过晚饭的李爱茹接到电话，“主任，你快来。张湖又闹了！”张湖住在12号楼，因为总是与邻居发生矛盾，又没有工作，常被社区居民称之为“无业游民”。打电话的是张的邻居尚龚斌，几天来，张湖一直说尚龚斌的狗咬伤了他。“你今晚得给我解决，不然我就死他们家。”李爱茹赶到后，张湖跟她说。李爱茹在北京德胜里社区工作站工作了7年，担任居委会副主任，同时也是一名调解员。生活中，很多人并不确切知道她的调解员身份，也不知道人民调解制度的存在。事实上，人民调解制度在中国存在了半个多世纪，跟李爱茹的年龄相仿。
“社区里的矛盾，不能硬来”
那天晚上，来到纠纷现场后，李爱茹想让张湖稳定情绪，但没用，张湖一直在踢自己家的铁门，咣咣的响。李爱茹只好劝说尚龚斌，希望尚先带着张去医院检查，“我很清楚到了医院张湖会怎样，但当时只能这样，他会让全楼居民整晚都无法休息。”在医院，医生建议张湖只做必要的检查，“他就开始骂医生”，最后，花费了2000余元的检查费。“尚龚斌当时是很生气，钱都是他出的，但事总算平息下来了。”李爱茹回到家时，已是凌晨3点多，炉子里的火早已熄了，女儿一个人睡在冰冷的炕上。但张湖并没有就此罢休。“没过几天，他说自己吐血了，要3000元。李爱茹去调解时，他打电话叫来四五个人，说不给钱不让走。”
“那几个人看起来都像是从大狱里出来的”，李爱茹退到阳台上，“如果出什么事，我好喊人。”后来，劝说几个小时后，张湖才拿着300元去了医院。“当时，片警小赵要上去，被我拦下了，这种事，没法硬来，只能一点点处理。”李爱茹说。
2007年4月初，记者见到李爱茹。在讲诉调解过的居民纠纷时，她偶尔沉默一会，就会念叨出这句话:干了七年，都干“伤”了。在居委会，李爱茹负责人民调解和党建，前者占用了她绝大部分时间。“大法律不犯，小法律不断”，李爱茹这样形容社区里的矛盾，“楼上漏水，盖小房占了别人的地，还有家庭内部的矛盾”，这些“小事”解决起来都并非易事。有一次，因房子纠纷，一个弟弟打了姐姐一巴掌，姐弟俩都已成家，两家因此闹得不可开交，找到了居委会。三伏天，李爱茹接连在两家之间跑了好几天，甚至找到他们的亲戚一起来劝。“就是谈不通，大夏天，说得我直冒汗，他们一直生气，真的，比处理自己家里事费劲得多。”
类似的事情有很多，居民间的纠纷往往发生在晚上，李爱茹经常要忙到后半夜才回家，“这没有办法，现在讲和谐社会，来电话不去，如果出什么事，你于心不安，居民是上帝。并非所有的纠纷都发生在社区内部，有些时候，为了解决一个问题，李爱茹要反复跑很多部门。比如拆迁时对五保户的安置、工地施工导致污水外溢、电业员工作业导致居民电器损坏……
在过去的七年里，李爱茹平均每年要处理25到30件纠纷。她所在的德胜里社区一共有1050户，3000余口人。像这样的社区，在其所属的北京市西城区德胜街道一共有23个，每个社区有一名人民调解员，他们的工作由街道司法所来指导。
德胜街道司法所副所长闫玉梅介绍，在其下辖的23个社区里，类似于李爱茹这样干了7年调解工作的已算是老调解员。
一个人负责成千上万社区居民的调解工作，这让有责任心的调解员疲惫不堪。
“与诉讼相比，调解可以把多种矛盾一次性解决”2006年，北京东城区的一栋回迁楼。一位70多岁的残疾老人住在二楼。她几次去找物业投诉，楼下旅馆卫生间的声音太大。“事实上，就是卫生间里水泵抽水的声音，每天都会有五分钟在工作。如果是我们，可能不会有什么感觉，因为水泵都是在白天工作，而且每天就五分钟时间，检测部门也检测过，没有达到噪音污染的程度。”连艳说。
连艳，北京市贝朗律师事务所律师、东城区物业管理纠纷调解委员会首席调解员。
连艳告诉记者，老人把这当成了心病，要求物业把旅馆关掉。经过她了解，在老人入住之初，一楼并不是旅馆，“随便改变公共设施的用途是要经过业主们同意的，但很多社区没这样做。”事情不止如此，事实上，老人居住的这种回迁楼物业费通常很低，物业公司为了维持运转，大多通过其他一些方式来补贴，这个旅馆的收入就起这样的作用。“把小旅馆关掉？不合适。让物业公司拿钱重新装修，它根本就赚不了那么多钱。不理老人的要求？不行，年龄这样大了，又是高位截瘫。”连艳只好在双方之间不断奔走、商谈。这是一个艰难的过程，处于纠纷之中的人，通常想到的只是自己的委屈。最终，问题在连艳的斡旋下解决了，她让小旅馆每月给老人一些补偿，并且把水泵工作的时间调整一下，避开老人的休息时间，物业和老人都接受了。
“像这种事，在法院会判得很严格，没达到噪音污染的就是没达到，单凭老人自己的感觉是不行的。但通过调解，双方都会多一些理解，有情感上的爱护，感觉上很不一样。”
连艳，曾被评选为2006年北京十大人民调解员。
东城区物业调委会成立于2005年8月，调解员均为律师兼职，专门解决社区的物业管理纠纷，所有的调解行为均为免费。在整个北京市，有九万余人民调解员，除了街道和社区，像连艳他们还来自于其他一些调解组织。
“物业纠纷调解跟社区内纠纷调解不太一样，涉及到专业法规知识要多一些，所以都是律师在兼职。”连艳说。
东城区物业调委会成立第一年，经过连艳调解的物业纠纷就达20余件。
“与诉讼相比，调解的内涵更多一些，除了法律规范，它还需要双方情感上的理解，这已经进入道德上的范畴。”在连艳和李爱茹的经验中，通过调解解决问题的双方常常会保持正常往来，而这是其他解决方式难以达到的效果。
连艳曾接手一件物业纠纷，一个业主因为门旁停了很多自行车，就在楼道里焊了个铁门，不让别人往里停车。这个行为侵犯了其他业主的利益，物业就让其拆除。该业主因此而拒交物业费。事实上小区里有专门停放自行车的场所，很多业主图省事并不愿把车存放到那里。
“像这样的纠纷，里面有很多法律关系，比如私自焊铁门是一个,不交物业费是一个,物业的自行车管理是一个，业主不往里存车又是一个。如果要走法律程序，每个法律关系都需要单独诉讼，有些矛盾你可能通过很复杂的诉讼都解决不了。但调解可以把这些问题一次性都解决。”连艳说。
“一切全凭自己”
山西省交口县位于吕梁山区，县司法局下设有人民调解员，而在各乡镇，还设有司法助理。
李智强是交口县康城镇派出所所长，之前，他曾经在县司法局工作8年。“司法局的调解员，怎么工作谁也说不来，有的老百姓都不知道谁是调解员。”
康城镇人大主席团主席李明说，“调解员、司法助理，都是国家公务员。他们在进行调解时也许是主动的，也许是被动的，他们本人可能并不真正热心于这个工作，这就影响工作的效果。”
在当地，直接介入百姓纠纷调解的，通常是各村委会中的民调治保员。“民调治保员往往只能解决一些小的矛盾，更多的时候，会让村民往上找，比如派出所、镇政府”交口县康城镇下仙村村委主任任海玉介绍，民调治保员通常是由村委会主任任命的，但“有些人愿意有村干部身份，可并不愿意干这个工作”。
个人态度是调解员工作效果的一个决定因素。连艳这样评价她所接触的那些老调解员，“那些大姐真的具有奉献精神。没有这种精神的人，自己就把自己淘汰了，他们的工资并不高，只有几百元。调解成不成也没有硬性要求。一切全凭自己。”
“很多年轻律师做了几次后就做不下去了，调解对象很复杂，各种学历、年龄、阅历的人都有，有时年轻人去了只有被人说服的份儿。”连艳说。
“干民调的要能说、会说，还要了解对方情况，包括性格、素质，要心中有数。而且你自己要做得好，你威信高，调解的成功率就高。”李爱茹这样总结她的经验。30多年前，她嫁到现在工作的地方，在社区里她有着好儿媳、好母亲的口碑。个人能力、威信、态度……这让调解员的门槛变得很高。能满足这些要求的人不多。
“上访数量为零”
在交口县康城镇有一个普通的旅馆，旅馆三层挂了一个牌子“交口县法院附设ADR民事纠纷调解室”，在两个屋子门口分别挂了一个小牌：调解一室、调解二室。
旅馆的主人叫苗生亮，他和另外八个人一起，被当地人称为“布衣法官”。
苗生亮是康城村村民，早年曾经在村小队里当干部，因为人仗义，常帮村民解决纠纷而在当地渐渐有了声望。经商的苗生亮在企业步入正轨后，把生意交给别人打理，自己干起了“专职”调解人的工作。
“一旦有了开头就没有办法停下来。需要帮忙的人会找上门，有时你拒绝，他还会通过朋友再找来。”就这样，苗生亮参与调解的纠纷越来越多，涉及的事也越来越广，甚至包括医患纠纷、矿难工伤、交通事故。2006年初，苗生亮受交口县法院邀请，成为法院特邀民事纠纷调解人。
交口县法院附设ADR民事纠纷调解室成立于2006年1月18日(注：ADR是Alternative Dispute Resolution的缩写，是一切诉讼外纠纷解决方法的总称)，由交口县法院发起。
调解人都是由本人自愿申请，当地政府推荐，经法院审核后正式邀请。康城镇的调解室一共有9名成员，有普通村民，也有村支部书记、村委会主任、妇女主任、退休民警。年龄从30多岁到50多岁，所有的调解工作没有任何收入，完全义务服务。
“这是个搭钱的活，没钱的人做不了。”苗生亮说，很多纠纷需要到康城镇以外的地方进行，路费、住宿通常要苗生亮自己解决，有时遇到矿难家属，苗生亮还会从自己口袋里为对方掏路费。为了做调解记录，苗生亮买了一部笔记本电脑，与当事人交谈时，他会让女儿在旁边做记录。
“我们这9个人，虽然没有特别富的，但家庭条件都不错，有办砖厂的、有从事运输的，这样大家也有能力做这个事情。”在调解室成立的第一年里，苗生亮有记录的纠纷调解就达80余件。也有当事人在纠纷解决之后，拿着钱来感谢苗生亮，“这个钱你没法要，有事儿的都是遇到困难的人，比如说她的家属遭遇矿难了，家里没了赚钱的人，你还能再要她的钱？”
“干这个的没有图钱的”，苗生亮说，“我告诉你效益在什么地方，就这么大一个地方，就这么些人，你不一定哪天用到谁了。即便一辈子用不到别人，你也会觉得大家对你的尊重。”
2006年5月，苗生亮因结肠息肉住院手术，来看望的人络绎不绝，既有普通百姓也有镇上的领导，光鸡蛋就收了几百斤。苗生亮常对不理解他的人说，“你们以为我赔了，那是你们不懂。”
对调解室，交口县法院有专门的对口部门进行指导，“法院会为调解人提供相关的资料，平时也会去跟调解人交流”，交口县法院副院长卫建生说，2006年，康城镇的上访数量为零，这与苗生亮等调解人的工作不无关系。
2006年年末，交口县水头镇、温泉乡也都相继申请设立了类似的调解中心。★
ADR：法院大门外的调解试验
隶属司法部门的人民调解制度，被法院引入，这对司法资源的盘活，或有意义
★ 本刊记者/何晓鹏(文) 刘震(摄影)
2006年1月18日，山西省交口县法院在康城镇设立了ADR民事纠纷调解室，这是目前国内新出现的一种调解机构。
本刊记者采访了调解室设立的倡议者——交口县人民法院副院长卫建生。
中国新闻周刊：ADR民事纠纷调解室与法院是什么关系？
卫建生：法院设立类似调解机构的，据我所知，全国可能只有两三处。按民诉法规定，是不诉不理，不告不理，人民调解和法院不是一个系统，属于司法行政部门。ADR是我们的尝试。
交口是一个矿产资源丰富的地方，随着采矿业发展，贫富分化迅速，出现了大量群体性的事件。但当事人不告状，一方面要交诉讼费，另外即便是走简易程序至少也得三个月。
往往是，县政府派出工作组出面调解，用调解书的形式把协商结果固定下来，问题就解决了。这对我们是个触动，如果在矛盾激化之前就采取调解，就不会出现后面的问题。
设立调解室对法院本身的工作也是个很好的协助。像交口县里有些乡镇比较远，且当地不设法庭，百姓打官司不方便。而且，就法院本身的情况来看，机构改革后法院人员少，有些法庭就是“一人庭”，像我们交口县法院就36个人员编制，这还包括领导、法警、司机等等人员，一年只能审理500件案件。
中国新闻周刊：在很多情况下，调解人的效率为什么反而比法院要高？
卫建生：调解人和法院的工作人员不同。比如说我们，不可以跟当事人单独会见、吃饭。但他们(调解员)互相就比较接近，这有助于问题的解决。而且调解的优势是真正可以解决问题。比如一个人受伤进医院，要住院，先要交钱，调解人就可以动员去垫资，然后再解决其他。法院就不行，要不就预先执行，要了结就要等医疗终结之后。
很多时候，法院立案的案件审理起来并不好处理，相反在诉前调解会更好解决。比如邻里之间的采光纠纷，具体处理时，影响程度如何，这很难确定，因为这属于人的感受问题。调解就可以根据双方的感受灵活处理。
再比如，有些纠纷是因为上一个结怨导致的，上一个没有化解就无法解决眼前这个。但我们审理时只能审理现有的事件，调解就可以触及到积怨问题的解决上。调解时，当事人都自愿才可以进行，正因为这样，调解的结果通常都可以落实，不会出现法院判决执行难的问题。
中国新闻周刊：调解员只付出，没有工资？
卫建生：是的。就像人在温饱无忧的情况下，会追求些别的东西。比如说苗生亮，他觉得这是精神上的享受，钱买不到。
中国新闻周刊：调解不收费的话，当事人反悔的成本很低，这是不是弱化了调解的严肃性？
卫建生：调解达成的调解协议，要拿到法院审核确认，我们会看调解结果是否为当事人所自愿接受、是否侵害第三方的利益等等。审核通过的，法院会出调解书，这种司法文书相当于判决书，具有强制力，当事人要反悔，走的程序就很复杂。
中国新闻周刊：假如调解人没有严格按照法律，但凭法外能力调解成功，法院还会确认他的调解协议吗？
卫建生：一个骑三轮车的撞死一个人，调解人调解后，让肇事方赔偿5000元。审核时我们觉得这个赔偿数额相距甚远，便去了解情况，发现肇事者很穷，全家最值钱的就是那辆三轮车，估计也卖不到2000块钱。但即便如此，我们最后也没有给以确认。我们觉得，从保障公民权益上讲，受害方的利益没有得到完全保证。
但从客观上来讲，这样的事即使我们判下来，要求赔偿十万八万，他倾家荡产也拿不出来。这也是现在法院好判，但执行很难的原因之一。
中国新闻周刊：这种交通肇事，不仅涉及民事责任吧，调解人能介入非民事纠纷吗？
卫建生：调解的结果是，民事部分，双方不再追究了。我们的调解人调解的范围只限于民事部分，如果涉及其他责任，不在调解范围之内，比如触犯刑法的，照样要追究。
调解：没落还是复兴
调解这一解决纠纷的古老机制在现实中受到了越来越多的挑战
★ 本刊记者/孙展(文) 刘震(摄影)
作家沈从文的小说《长河》中，橘园主人腾长顺遇到保安队长的勒索，想到的办法是委托亲家——当地的商会会长居中调解。最后，以十担橘子的代价保住了整个橘园。虽然吃了小亏，但腾长顺并没有觉得有什么不妥。作为一个地道的中国农民，他能想象到解决纠纷的方法也只有这些，他不会想去与保安队长对簿公堂，更不会理直气壮地找这些“武装同志”讨个说法。——尽管这只是小说中描写上世纪20年代湘西的故事，但对于大多数中国人来说，遇到纠纷，找到一个居中的“第三者”进行调解说和，依然是传统的选择之一。
但近年来，调解这一解决纠纷的古老机制却受到了越来越多的挑战，乡土社会的解体、调解威信的缺失，调解质量的下降，使得人们对这种做法渐渐丧失信心，随之而来则是，越来越多的人选择了诉讼。
下降的调解
统计表明，至少在上世纪80年代，调解依然是中国人解决民事纠纷的主要手段之一。但自90年代中期之后，由人民调解委员会处理的纠纷，呈现下降的趋势。
司法部人民调解处处长王学泽告诉《中国新闻周刊》，从1980年至1985年的六年时间，全国人民调解组织调解矛盾纠纷4200多万件，平均每年600多万件，相当于同一时期人民法院一审民事案件数量的10倍。但到2005年，通过人民调解，仅为448万件，与人民法院一审受理的民事案件总数436万件基本持平。
“愿意找人民调解员来解决纠纷的人逐渐减少。”中国政法大学教授、中华全国人民调解员协会副会长杨荣新说：“很多人发现，调解协议对当事人的约束并不强，只要有一方反悔，随时可以再提起诉讼，而之前的调解只是白白浪费精力。”
实际上，长久以来，人民调解不收取任何费用，也没有复杂的程序，只要矛盾的双方达成妥协即可，这的确开启了纠纷解决的方便之门。但缺乏相应的约束效力，也成为人民调解无法回避的现实问题。越来越多的人，宁肯花上高额的诉讼费和律师费，也要获得具有强制力的法院判决书，尽管前者是免费的。
来自中国法院网的数据表明，1993年北京市法院一年审判案件7万件，到2004年已经突破30万件。诉讼激增的同时，是法官压力的增大，一线法官的年均审判案件由31件增加到167件。一些法学专家惊呼说，“中国进入‘诉讼爆炸’时代。”
一些人将人们更愿意用起诉而不是调解来解决纠纷，归结为中国公民权利意识的觉醒。但中国政法大学副教授王建勋并不这么认为，“没有人愿意花费高昂的代价进法庭，除非这对他们有利，人们愿意诉讼而不愿调解，更应该反思的是，调解制度为什么不能让他们满意？”
68岁的王志仁记得，自己在1990年刚刚当上北京市房山区琉璃河镇北章村人民调解委员会主任时，一年调解的纠纷有30起，但现在，一年只有三四起。“村民们更实际了，一般邻里纠纷越来越少。真正发生涉及个人利益的纠纷时，调解也很难解决。”
削弱的权威
在传统中国，大多数从事调解的人，都有一定的“身份”。或是家族长辈，或是地方士绅。在一个“熟人社会”当中，尽管产生矛盾，但是顾虑到日后交往的需要，多数人不愿意就此决裂，而双方都熟识并认可的中间人，则成为调解得以成功的实施者和保障人。但现在，随着流动性的增大，“熟人社会”不复存在，这样的“权威”人士也变得越来越罕见。
北京市丰台区六里桥地区治安、民间纠纷调解联合接待室的调解员欧阳明琪，自2005年4月到如今，已经调解了300多起纠纷，但在涉及纠纷的这数百人当中，没有一个是原来认识的。他感慨说，要调解别人的纠纷，最难的事情是让双方都来相信一个陌生人。“无论对谁多说几句，就会有人反驳说，你为什么老向着对方说话？”
这并不能看作是调解员的尴尬。相比于20年，甚至10年前，调解员面临的不仅仅是纠纷对象的巨大变化，就是他们所依赖的组织机构，也同样遭遇了前所未有的挑战。一项统计表明，1990年，中国的人民调解委员会有102万个，到了2005年，只剩下84万个左右。仅仅是因为一些企业改制破产，10年间减少的人民调解委员会就有4万个。
“过去的调解，可以凭借家族权威，或者组织的权威，现在，则更多的依赖个人的威信。”杨荣新说。
对此，王志仁深有感触。他记得，过去村民之间闹矛盾，口头禅是“走，上大队说理去。”而现在则是，“王书记，你给评评理。”由于处事公道，年纪较大，近20年的调解经验，已经让王志仁充分取得了村民的信任，但仍然有许多让他感到力不从心的调解难题。“现在每家每户都有自己的利益，没有什么人能全都说了算的。”
质量的忧虑
杨荣新自1950年代就开始研究人民调解制度，到过多个省份进行过调研。曾经一年，他到了广西，一个调解委员会主任告诉他一个案例。当地有两个村民谈恋爱，已经生活在一起。后来女方怀孕，但男方却怀疑孩子并非己出。在没有任何证据的情况下男方主动分居，女方则找到调解员请求帮助，并声称如果调解失败，自己就跳江。
无奈之下调解员找到男方，但男方并不认可，提出要求，除非女方敢在正月十六中午十二点跪在村中神庙前赌咒。调解员为了劝和，要求女方照此办理，女方果然答应并照做了，两人最终和好。
调委会主任询问杨荣新，这样做调解到底对不对。杨荣新回答，结果好，但做法不提倡。“很难要求每一个调解员都具备足够的法律知识，但正是这批热心公益的人支撑着人民调解的根基。”
实际上，在全国500万左右的调解员中，具备专门法律知识的专业人士寥寥无几，统计显示，初中以下文化水平的调解员近200万。而低素质的调解员，也正是导致调解质量难以保证原因之一。
“过去有很多做法，调解不是出于自愿平等的原则，而是为了完成政治指标，进行‘和稀泥’式的调解，从而导致调解质量存在严重隐患，调解结果反反复复，反而浪费了更多的精力和资源。”中国政法大学副教授王建勋说。
一份有关人民调解的调研报告曾列举了一个案例，当地村庄两户人家打架，其中一户被打伤，花费500元医药费。调解员居中调解，原本两户都不同意和解。调解员对被打者说，对方愿意100%赔款。而对打人者说，医药费花去了1000元，你只需付一半即可。在这样调解下，双方同意和解。但随后，双方得知真实情况后，又起纷争。
当然，这仅是每年数百万件纠纷中的一例而已。在北京六里桥治安、民间纠纷调解联合接待室，调解员欧阳明琪和李忠目前的调解成功率为96%，且没有一起经调解成功后，再到法院另行起诉的。但有着大专毕业学历的他们，在整个调解员群体中，只是少数。
本土资源的重建
无论是中国本土遭遇的现实诉讼困境，还是国外ADR制度取得的巨大进展，都让人们对调解制度的发展空间充满更多的期待
★ 本刊记者/孙展(文) 刘震(摄影)
被誉为“东方一枝花”的人民调解经验，已经引发越来越多的关注。不仅仅是作为应对诉讼高潮的应急手段，更在于一种非诉讼价值的体现。
非诉观念的成长
1991年，美国学者奥尔森出版了《诉讼爆炸》一书，书中提到美国已经成为世界上最“好讼”的国家。1987年美国国民人均律师人数几乎是英国的3倍；就人均案件数而言，美国的侵权诉讼至少高出英国的10倍;医疗失误诉讼高出30至40倍;而产品责任诉讼则高出近100倍。此外，美国花在人身伤害诉讼上的费用相当于其他主要发达国家的5倍。而且，这一差距不是在缩小，而是在继续扩大。诉讼的过度增长不但带给法院压力，同时也对社会造成巨大的伤害。
仅仅在此后一年，由张艺谋导演、巩俐主演的中国影片《秋菊打官司》问世，在影片当中，陕西农妇秋菊因为村长踢了自己丈夫“下体”一脚，于是四处奔波于各级法院之间，要“讨个说法”。
秋菊的行为一度被认为中国人诉讼意识觉醒的标志，而向法院“讨个说法”也被认为是中国法治进程中的积极因素。于是，中国各地法院的诉讼量也呈现出“井喷式”增长。
山西一读者为了讨要因换书花费的1元公交费，多次来往北京与山西之间，花费数千元路费进行诉讼；四川广汉市陶姓女子因交通肇事导致上唇裂伤，于是向法院诉讼，讨要“接吻权”；北京宣武区一起案件中，弟弟起诉哥哥，因为父亲去世没有得到通知，而讨要“追悼权”……
仅仅数年之后，刚刚适应了到法院“讨说法”中国人，就尴尬地发现，由于诉讼增长过快导致的司法资源不足，也让中国法院处于奥尔森所说的“诉讼爆炸”的境况之中——尽管也有学者认为，中国的问题远没有那么严重。
“就人均诉讼率来说，中国尚不及号称低诉讼率国家日本的一半。并且诉讼主要集中在北京、上海、广州等大城市。”中国政法大学教授宋朝武说：“但毫无疑问，诉讼总量的快速增长同样带来了大量问题。”
美国遭遇的诉讼潮使得代替性解决纠纷机制(ADR制度)——这种试图在法院外解决纠纷，减少或分流诉讼的方式，越来越受到重视，并被认为是预防或减轻“诉讼爆炸”的有效手段之一。
而中国的诉讼压力，也同样让众多学者开始重新审视，在中国实行已久的人民调解方式的价值和意义。“尽管美国的ADR制度与中国的人民调解制度，有许多不同，但是同样是非诉讼解决纠纷的方式，两者的理念有很多是相似的。”宋朝武说。
调解的价值
长期研究调解制度的中国政法大学教授杨荣新介绍说，调解在中国具有悠久的历史传统，孔子就存在着“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”的政治理想。中国历朝都存在着各类调解形式，其中民间调解、宗族调解、乡治调解最为普遍，而乡治调解还受着国家政权的支持。
第一次国内革命战争时期，广东海陆丰农会的“仲裁部”，以及湖南农村乡民大会的“公断处”，则是中国现行调解制度的雏形。后经陕甘宁边区时期的发展和完善，调解制度进入制度化、法律化阶段。1954年之后，中国普遍建立起人民调解委员会，直至如今。
调解委员会在建立初期就发挥了巨大作用，一则1954年的新华社电讯稿称，浙江省富阳县龙门镇有三个村子，因为水利纠纷，曾多次发生抢水伤人事件，但当地人民调解委员会建立之后，这个多年的历史痼疾得以清除。
人民调解委员会真正得到大发展则是在上世纪80年代，当时在各地的居委会、村委会以及厂矿企业当中，都建有人民调解委员会，人民调解员一度超过100万 人，每年解决的纠纷多达600万件以上。“如果这些纠纷中哪怕只有10%转化为刑事案件，整个社会所要增加的管理成本都是无比巨大的。”司法部人民调解处处长王学泽说。
但进入1990年代中期之后，人民调解却逐步进入低潮期，直至2000年前后成为一个低谷。杨荣新说，造成这种现象的原因是多方面的，这其中有社会环境的变化，以及调解协议效力问题，也有调解员无薪酬、无办公经费保障等原因，“但更重要是，人们逐渐忽视了人民调解的价值和其所起到的巨大作用。”
与此相反的却是，ADR制度则在西方各国发展迅猛。中国人民大学法学院教授范愉介绍说，美国的ADR制度得到了从政府到社会、从法院到当事人、从产业界到理论界的全方位支持。尽管美国依然是一个高诉讼率的国家，但占90%以上的纠纷都是通过ADR以及和解方式解决的。
成长中的本土经验
无论是中国本土遭遇的现实诉讼困境，还是国外ADR制度取得的巨大进展，都让人们对调解制度的发展空间充满更多的期待。
司法部人民调解处处长王学泽介绍说，针对人民调解制度出现的问题，各地也进行了诸多改进，以期发挥更大作用。
北京市丰台区在长辛店医院成立了全市首家“医患纠纷调解组织”；大连市甘井子区机场街道在韩国独资企业中，成立了全市首家外资企业人民调解委员会；浙江省宁波市建立交通事故纠纷调委会，用以加强行业性纠纷的解决。
而针对部分人民调解员无报酬、无经费、素质低的问题，温州市乐清大荆镇聘请了两位市法院的退休审判员担任镇政府职业调解员，为每人每月发放800元工资，开启了温州职业调解员之先河。而这两位调解员当年即调解各类矛盾纠纷86件，比一般人民调解员调处的案件多出几十倍。目前该市的职业人民调解员已经达到32人。
另外，在北京朝阳区法院，为了应对快速增长的诉讼压力，一种名为“诉前调解”的新机制也在试行当中，这是让当事人在立案之前，先行选择调解来作为解决纠纷的方式。而此举的实行，也令该法院在连续21年案件增长之后，首次在2006年出现下降。
“应该鼓励这些多元化，非诉讼纠纷解决机制的尝试。”中国人民大学法学院教授范愉说：“调解不但可以减少纠纷解决的成本，节约司法资源，同时对社区建设和道德传承都有着重大的意义。”
而中国政法大学教授宋朝武则透露，一部旨在规范人民调解程序，加强调解效力的《人民调解法》正在制定当中，“这将使得人民调解有更多的法制保障”。形成完善的纠纷解决体系，需要打破对国家法院的迷信，给予民众建立自治性司法机构的权利
★ 本刊评论员/秋风
人与人之间总免不了发生纠纷，还有一些人总会因为贪婪、无知、愤怒或者残忍而侵害他人，因此，一个社会要正常运转，就得设立有效的纠纷解决机制。综合起来看，解决办法无非两类：要么，通过国家的司法程序解决，要么，通过社区自治性工具解决。
现在很多人奢谈古代中国人不爱打官司的神话。其实恐怕未必，很可能情形恰恰相反：正因为纠纷很多，所以，圣贤才强调“息讼”。另一方面，在古代社会，以家族制度为基础的社区自治发育完善，发展出了一种成熟的替代性纠纷解决方案，家族族长、长者行使着一定程度的司法职能，他们甚至可以处死族人。在城市，行会、商会、会馆等等也发挥着社会管理职能，其中包括柔性司法职能。
这些民间自治性纠纷解决机制满足了社区民众对正义的需求，政府也乐观其成，以此降低政府的司法与行政管理成本。当时由行政官员兼任司法职能，也完全能够应付诉讼的需求——当然，那个时代的政府在行政方面其实也没有多少事情，主要的职能就是司法。
从20世纪初建立现代国家开始，国家权力大幅度地向社会各领域扩张。每个农民每个干部职工，都被安排到一个自上而下的动员型控制体系中。在这套体系挤压下，传统社会结构逐渐瓦解，公权力成为解决人纠纷的惟一渠道。党政权力普遍行使着准司法职能：人们遇到纠纷，通常是找“单位”，找上级，找村支书。
人民调解员正是内嵌在这一体系内的一个辅助性纠纷解决机制，它依附于党政权力体系，而不是社区自治性纠纷解决机制。
80年代之后，农村实行土地承包经营制度，城市私人部门迅速发展，大量人口不再依附于“单位”，而成为一定程度上的“自由人”，动员型控制体系松动乃至瓦解。遇到纠纷的时候，不可能再找单位。人们自然地走向法院。结果，法院审理案件的数量急剧增加，法院业务繁荣，法官似乎总是不够用。这不是因为这个时代的中国人突然爱闹纠纷、爱打官司了，而是因为，古代的那套自治性纠纷解决机制几乎已成废墟，单位、集体所提供的纠纷解决机制的覆盖面又大幅度萎缩。纠纷一起，即成诉讼。
法院不堪其累。在这种情况下，从学界到政府，又都重视起调解制度。一方面是强化司法调解，法律规定，民事诉讼在任何环节，都可以调解结案；另一方面，则是恢复及完善人民调解员制度。关于后者，政府已经采取了一些措施，比如，最高法院的司法解释规定，人民调解员主持双方当事人达成的调解协议具有民事合同的性质，当事人必须履行。最近两年，诸多地方在村和街道引入首席调解员制度，并积极推进调解员的专业化、规范化和社会化。
但是，在乡村的社会结构已经无可挽回地破碎化，在城市逐渐成为陌生人社会之后，调解员制度是否还能够发挥其在上世纪50～80年代的作用，实在令人怀疑。事实上，一组数字的对比是惊人的：80年代初，民事纠纷调解与法院处理的比例是12:1，到2000年，民间纠纷调解成功数与法院审结民事、刑事自诉案件的比例则是1:1。
调解员制度的衰落是无可避免的。因为，调解员的权威在很大程度上依靠邻里之情和调解员个人的人格魅力。但人与人之间的这种密切联系正在趋向稀薄。治理陌生人社会，更多地要依靠相对客观的规则及公正的程序，而只有纠纷解决的司法形态，能够满足这一要求。因此，调解员要发挥作用，似有必要适应人们对司法性解决机制的需求，向社区自治性司法机构的方向靠拢。事实上，各地尝试首席调解员制度就已经显示出了这种倾向。
但是，要完成这一转型，需要人们对目前的社会纠纷处理体系进行系统反思，理顺国家法院与社区自治性司法机构之间的关系。法治，就其本质而言，是法院之治，需要由一个具有独立地位的法院体系来解释法律、适用法律，并填补成文法的缝隙。但是，法院要承担这样的重任，就必须是多样的，以不同形态回应不同的社会需求。观察近代以来西方法院体系，法院可以区分为两类：国家法院与自治法院。国家法院当然是法治的支柱，法治的原则是国家法院来解释、坚守的，但解决民众日常纠纷的主渠道，却是更为简陋、但也更接近民众的“自治性司法机构”。
因而，形成完善的纠纷解决体系，需要打破对国家法院的迷信，给予民众建立自治性司法机构的权利。比如，在乡、街道等居民自治组织设立“自治性司法机构”，商会可以设立某种调解组织，各种专业人士协会内部也可以有自己的调解方式，解决相应的琐细纠纷。只有在纠纷超出这些自治性司法机构所能解决的范围之外时，才由县、市、省等国家法院系统介入。这样一来，国家法院的负担将大幅度减轻，而社会自治也更为完整。