多元化纠纷解决机制的实践与展望

来源：《人民法院报》2016年9月21日第5版作者：王海萍发布时间：2016-10-5 10:41:12

分享到：

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重要部署，明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。建立完善多元化纠纷解决机制，是实现中央战略部署、推动法治中国建设、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措。最高人民法院近期出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《意见》和《规定》），是多元化纠纷解决机制走向制度化、法治化的里程碑事件，标志着多元化纠纷解决机制的发展正式进入了从单一平面到多元立体、从重点突破到全面启动、从零散差异到系统整合的新阶段。

回顾人民法院探索推进多元化纠纷解决的实践历程，十余年间，多元化纠纷解决机制从号召到行动，从自发到自觉，从试点到示范，在各地生动实践的基础上不断总结提升，实现了改革实践到制度建设的升华。本文拟结合多元化纠纷解决的四川实践，谈几点认识和体会。

一、四川法院推进多元化纠纷解决的探索实践

近年来，四川法院按照最高人民法院的部署要求，积极探索推进多元化纠纷解决机制改革，2009年即在全国率先推进省级层面的大调解体系建设，2012年眉山中院被确定为全国“诉非衔接”试点法院以来，进一步发挥司法的引领、推动和保障作用，形成了富有特色的“眉山经验”，为构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系贡献了力量。

四川法院多元化纠纷解决机制的探索实践可以用“一个对接”“两个延伸”来概括：“一个对接”指法院审判工作与多元化调解组织对接，即诉调对接。“两个延伸”指通过诉调对接，使法治化治理向前延伸，多元化解决纠纷机制作用向后延伸。诉调对接的做法主要是，成立诉调对接机构，积极推动培育多元化的调解组织，实现纠纷解决的职能互补、相互衔接。同时积极培育调解组织，注重对纠纷多发行业、本地重点产业调解组织的培育，法院在法律知识、调解技能上对调解队伍开展全方位培训，有效提升了专业化调解水平。法治化治理向前延伸的体现是，法院参加到对多元化调解组织的指导当中去，通过对调解组织的成果，即调解协议以及当事方对事实的共同认定进行确认，补强人民调解、行政调解的权威性和强制力，将法院和法律的影响力延伸到非诉调解过程中。多元化解决纠纷机制作用向后延伸的体现是，对进入法院的案件，人民法院通过引导当事人诉外调解和法院邀请调解、委托委派调解等方式，进一步发挥多元化调解组织化解纠纷的积极作用。同时通过非诉纠纷解决过程缩小双方当事人之间的争议范围，缓解矛盾冲突，即使未最终达成协议，但无异议调解方案认可、无争议事实记载等机制的运用，使法院审理时间大大缩短，司法效率明显提升。

在推动形成上述改革经验中，四川法院主要采取了如下举措：其一，充分发挥党政优势，主导各方积极推进。以眉山为例，眉山市委常委会先后5次专题研究“多元纠纷解决”改革试点工作，以市委名义下发试点工作方案，成立由市委政法委书记担任组长、32个市级部门为成员单位的领导小组。市委将反映矛盾纠纷是否突出和矛盾纠纷化解工作是否到位的民商事案件万人起诉率、民商事纠纷诉前调解率、委托委派调解成功率“三项指标”和开展多元纠纷解决工作的机构人员、工作经费“两项保障”纳入了综治考核，有效调动了各部门、社会各方面积极主动地发挥矛盾纠纷的源头治理作用。其二，加强制度建设，理顺内外关系。自2009年10月起，四川高院先后与省政府法制办、省司法厅、省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省人力与社会保障厅、省总工会等12个相关部门签订出台多元化纠纷解决指导意见，全省大多数法院也结合实际制定多元化纠纷解决规范性文件。其三，构建衔接平台，健全工作载体。四川高院重点从人大代表、政协委员、行政机关、社会团体、专家学者、律师中择优选聘了160名特邀调解员；全省逾八成法院建立特邀调解组织名册、特邀调解员名册，四分之三以上法院建立了法院专职调解员队伍，六成法院与商事调解组织、行业调解组织等建立相对固定的诉调对接关系。据统计，近五年来，全省法院委派、委托、邀请调解的民商事案件数量、成功率基本呈现逐年增长的良好发展态势。

二、发挥多元化纠纷解决机制在推动依法治省、建设法治四川中的积极作用

2013年底，四川省委印发《依法治省纲要》，将多元化纠纷解决机制作为依法治省的重要内容，纳入“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理总体格局中。在此格局下，四川法院积极作为，推动诉讼以及非诉讼解纷方式各归其位、各司其职并实现有序衔接、相互协调，有效促进了法治四川建设。

一是多元化纠纷解决机制促进社会矛盾有效化解。转型期社会矛盾纠纷，涉及多样化矛盾主体、多层次社会关系、多领域利益冲突，解决社会矛盾纠纷，应当根据社会矛盾纠纷的不同性质、不同特点，健全、完善多元化纠纷解决机制，让司法和其他官方和民间的纠纷解决机制共同发挥作用，形成合力，这才是解决社会矛盾纠纷的根本之道。对此，国家的责任和义务就是将各种诉讼以及非诉纠纷解决渠道打通，统筹社会力量、平衡社会利益、调整社会关系、规范社会行为，鼓励行政机关、各行业自治组织、民间社会团体和个人参与纠纷化解，为当事人提供灵活多样、方便有效、富有人性关怀的纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的方式解决纠纷，提升纠纷化解的实际效果。四川通过多元化纠纷解决机制建设，矛盾纠纷化解成效显著。

二是多元化纠纷解决机制提升社会治理法治化程度。多年来，随着中国特色社会主义法律体系形成，法治政府建设大步迈进，司法改革深入进行，公权力层面的治理体系现代化进程得到了快速发展，治理能力不断提升。而与此形成对照的是，社会和民间的治理体系还没有同步推进，现代化治理能力有待提高。多元化纠纷解决机制引入法治思维和法治方式，注重培育引导社会组织，注重发挥司法的支持和保障作用，无疑是对存在短板的国家治理体系和治理能力发展不平衡的一种调适。四川法院在多元化纠纷解决体系中充分发挥司法优势，保障和促进非诉调解组织发挥作用，全省79.84%的法院建立诉调对接中心实现专人专责，保障支持律师、物业、保险和各地特色行业等建立起专业调解组织，并积极组织培训调解人员，支持认可非诉调解成果，将非诉解纷引入规则之治，增强了纠纷解决体系的法治化水平，有力提升了社会治理的法治化程度。

三是多元化纠纷解决机制推动司法公信建设。法律的权威源自人民内心的拥护和真诚的信仰。完善多元化纠纷解决机制，引导当事人选择适当的方式解决纠纷，鼓励各类民间组织和个人参与纠纷化解，广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，使公民了解法律、熟悉法律、信任法律最后达至信仰法律。同时，多元化纠纷解决机制与审判工作具有互相促进、互相支撑的效果。在立案登记制改革背景下，四川法院通过运用发挥多元化纠纷解决机制作用，有效控制了案件增量，为精审判创造了条件，审判质效稳中向好。

三、以贯彻落实《意见》《规定》为契机，推动多元化纠纷解决机制创新发展

一是加快推动地方立法，固化多元化纠纷解决机制改革成果。《意见》第四十条明确提出“推动立法进程”，要求各级法院“及时总结各地多元化纠纷解决机制改革的成功经验，积极支持本辖区因地制宜出台相关地方性法规、地方政府规章，从而推动国家层面相关法律的立法进程”。在2015年四川省两会上，笔者作为全国、全省人大代表，已提交了《关于推动多元化解决纠纷地方立法的建议》。四川省人大高度重视，形成《四川省多元化纠纷解决机制促进条例》地方立法草案，已征求相关部门意见并进行省内专家论证，拟于今年11月提交省人大常委会第一次审议。下一步，四川法院将继续积极配合省人大做好相关地方立法工作，力争通过法律固化推广专业性、行业性调解组织建设及调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接的经验做法，赋予多元化纠纷解决机制持久的生命力。

二是加快载体建设，搭建功能完备、运行规范的诉调对接平台。2012年，最高人民法院印发了《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，要求试点法院建立诉调对接中心。2015年，周强院长在“眉山会议”上强调各级人民法院要以诉讼服务中心或者诉调对接中心建设为核心，建设功能强大、资源充足的诉调对接平台。《意见》第四条对此也提出明确要求。下一步，四川法院将按照最高人民法院部署，将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，配备专门人员从事诉调对接工作，建立诉调对接长效工作机制，根据辖区受理案件的类型，引入相关调解、仲裁、公证等机构或者组织在诉讼服务中心等部门设立调解工作室、服务窗口，在纠纷多发领域以及基层乡镇（街道）、村（社区）等派驻人员指导诉调对接工作，充分发挥法院在多元化纠纷解决中的引领和主导作用。

三是加快提升落实，与相关司法改革举措配套推进。制度的生命力在于实施，在多元化纠纷解决机制的提升落实中，需加强与繁简分流、立案登记制改革、法官专业化培养等相关司法改革举措的配套衔接。在立案登记制改革背景下，全国各地诉讼案件大幅增长，案件审理难度加大。法院一方面要落实立案登记制要求，依法保障当事人诉权，确保有案必立、有诉必理；另一方面又必须积极分流引导案件，控制案件增量，以更好地集中精力、时间、审判资源审理好重大、疑难、复杂案件。下一步，四川法院将在立案环节进一步推广眉山诉讼辅导经验，通过对司法认知、诉讼心理、诉讼常识和纠纷解决方法的辅导，让当事人了解诉讼解决纠纷的利弊，引导其依法理性选择最适合自己的方式解决纠纷，实现纠纷的诉前分流。当事人坚持通过诉讼解决纠纷的，积极推动案件繁简分流，简单案件适用小额速裁、简易程序等进行速审速裁，复杂案件移送审判庭精心审判，构建“调解前置、繁简分流、分层递进”的快速解纷机制。

四是加快信息化建设，大力提升矛盾纠纷多元化解信息化运用水平。认真总结近年来全省多元化纠纷解决工作信息化建设成功经验，探索推广网上调解等经验做法，在厘清矛盾纠纷多元化解相关责任主体职能职责、联动协作关系的基础上，依托现有多元化纠纷解决信息系统网络平台资源优势，升级研发全省矛盾纠纷多元化解信息化建设网络平台，全面提升矛盾纠纷多元化解机制信息化、科技化运用水平。根据“互联网+”战略要求，推广现代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用。推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。