构建联调联解 推进纠纷化解——山东日照中院关于民商事申请再审案件联调联解工作的调研报告
来源：人民法院报》2017年6月22日
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发布时间：2017-6-25 22:31:14
核心提示：近年来，随着民商事申请再审案件数量的持续增长，矛盾纠纷日益突出，山东省日照市中级人民法院成立课题组，以2013年至2016年该院民商事申请再审联调联解工作机制运行情况为样本，分析了联调联解工作机制开展情况和存在的问题，并提出了相关建议。
一、基本情况
1.民商事申请再审案件受理数量持续增长且增幅大，联调联解案件数量随之增长。
2013年以来，该院受理民商事申请再审案件数量（包含报省高院案件）连年增长，且增幅较大。因将全部民商事申请再审案件均纳入联调联解，故日照法院联调联解案件数量随之增长，联调联解工作任务重，压力大。（见表一）
2.民商事申请再审案件裁定再审率多年维持全省较低。
根据每年的山东省法院民商事申请再审案件再审审查工作情况通报，2013年至2016年，日照中院民商事申请再审案件的裁定再审率基本维持在0.60%，该比率在全省法院较低；近两年日照中院审查全市法院民商事申请再审案件的裁定再审率均不超过0.01%，该比率明显更低。对认为可能有瑕疵或错误的案件，重点通过联调联解工作予以化解，避免提起再审，节省了司法资源和诉讼成本。
3.联调联解案件化解比率整体不高，但化解效果明显。
2013年至2016年，全市法院平均每年通过联调联解化解民商事申请再审案件数量不到20件，总体数量不多，案件化解率低。（见表二）
但是就已经化解的案件来讲，有的涉嫌虚假诉讼而劝导申请人撤回申请，有的执行不能而通过司法救助化解，有的是信访老户案件、矛盾激烈或社会影响较大案件而通过协调当地党委政府化解等多元方式化解，整体社会效果较为显著。
二、主要特征
1.法院及法官方面：案多人少造成联调联解流于程式。
近几年，全市法院民商事案件收案数量呈高位运行态势，且逐年增长。2016年，日照法院新收诉讼执行案件42823件，同比增加15.08%，案多人少的矛盾极为突出。尤其是面对法定审限和上级法院结案目标要求的快审、快判、快结压力，法官几乎没有多余精力对已判案件再次利用联调联解工作机制进行化解，很多案件的联调联解“迫不得已”地流于程式。
2.案件性质方面：信访趋向普遍致使化解难度大。
因当事人申请再审而纳入联调联解的案件均系对一、二审生效判决不服的案件，该类案件当事人之间多数矛盾尖锐、案情较为复杂，还有的夹杂着对审判人员的不满情绪。为数不少的案件申请人有信访苗头或多次乃至常年信访，申请再审案件与信访案件在较大比例上重叠，而且有些案件社会影响大，牵扯面广，仅依靠法院力量有限，需要调动协调多个部门共同化解，案件化解难度很大。
3.当事人方面：诉权“滥化”导致化解率低。
虽然日照法院对联调联解工作非常重视，也下了很大功夫，但整体化解比率不高。当事人申请再审“滥化”，是案件化解率不高的重要原因之一。因申请再审无需缴纳诉讼费用，当事人常常抱有“试试看”的心理，只要终审裁判结果对自己不利即申请再审，即使申请被驳回，也无风险无损失。还有的案件生效判决虽无不当，但当事人为实现不正当目的而申请再审，如拖延执行，执行法官因担心执行依据会被再审改变，从而产生较大的执行成本，往往会暂缓执行。在此种情形下，被申请人基于对生效判决的确定力，不愿意对既得利益进行再协商再分配，配合联调联解的积极性不高，案件化解比率不高。
4.联调联解制度方面：科学性欠缺导致激励不够。
实践中，部分当事人本身就对原主审法官、合议庭意见较大，希望上级法院介入，故由原审判组织承担联调联解职责收效甚微。此外，对民商事申请再审案件联调联解机制完成情况如何考核等均面临现实问题。因此，部分法官对联调联解重视程度不够，认为案子已经判出去了自己就没有责任了，仅做一些象征性的化解工作，达不到联调联解制度本身的初衷。
三、对策建议
民商事申请再审案件的联调联解在缓冲案件压力、节省当事人诉讼成本、维护社会稳定等方面有其积极的现实意义，但同时也存在很多问题。面对案多人少、化解难度大、化解率低、激励机制不够等因素，日照中院探索实行集“理念、节点、联动、制度”四位一体的联调联解工作制度模式。
1.转变理念，将涉诉信访工作与联调联解相融合。
借助院领导接访推动案件化解。日照法院自2010年开始实行院领导视频接访制度，当事人对案件有问题均可在每周三接访日向接访院领导反映。部分对生效判决不服而欲申请再审的当事人，通过接访院领导释法析理和说服教育会选择放弃申请再审或者寻求其他解决问题的途径，减轻了案件受理压力。对涉及具体业务庭的有化解希望的案件，以督办的方式压实化解责任，引起化解业务庭高度重视，有效推动了案件化解。
借助涉诉信访工作思路促成案件化解。涉诉信访工作思路强调不单纯以案件本身为出发点，而是综合案件特点、当事人心理、社会效果、法律效果等因素，并借助内外部力量寻求解决问题的方式方法。信访部门能够突破纯业务庭室在思维和资源上的局限性，在化解方式和力度上更具优势。
借助内部监督机制促成案件化解。对当事人到信访大厅通过信访方式反映的申请再审案件，信访干警认真登记并了解案情，对信访人反映的问题，通过内部信访监督机制以每周信访通报方式反馈给案件承办人。通常情况下，承办人会主动联系信访干警沟通相关情况，为避免案件提起再审而做调解工作，增大了案件化解的可能性。
2.抓住节点，根据案件情况定化解对策。
受理时做服判息诉工作。有些当事人虽然声称要申请再审，但本质上是寻求法官为其释法析理，解开心结，心结打开了，其也不再坚持继续诉讼。在信访大厅设有专门窗口受理民商事申请再审案件，受理案件材料时，应避免“机械”受理，而是通过交谈做足释法析理工作，引导当事人服判息诉。
受理时初步甄别案件情况有重点调解。案件受理时，受理法官通过与申请人交流，对申请人的动机、案件质量等做初步甄别，对矛盾激化、社会影响大，以及调解可能性大或者案件质量可能存在问题的案件，做好甄别，详细登记并填写“案件化解评估意见”，连同联调联解材料一同转呈化解业务庭。联调联解时，化解责任人应充分考虑评估意见，重点调解。
抓住再审申请人执行意图作化解方案。据统计，有近一半申请人申请再审的意图是侥幸阻却执行，而执行部门也往往暂缓执行。虽然该种做法有悖于民诉法的规定，但在现有制度尚未对执行行为有效规制的前提下，抓住当事人双方的“执行心理”往往能够促成案件化解。因此，化解阶段，应注重与执行部门沟通了解案件的执行情况。如果案件质量不存在问题，且被执行人有可供执行的财产，将尽快审查结案，确保当事人合法权益得到实现。
3.多位联动，“聚力成拳”化解重点案件。
联调联解仅靠法院单打独斗毕竟力量有限，对信访激烈、社会影响大等重点案件，必须争取各方支持配合。处理信访行为比较持久、激烈的案件或者根据案件化解需要，应积极争取政法委、联席办、当地党委政府的支持；立案审查后，根据案件实际情况，主动向检察院、公安机关提供涉嫌犯罪线索或者配合检察院、公安机关侦查，使再审申请人作出适当让步；牢固树立法院内部“一盘棋”思想，只要化解案件有需要，各部门相互配合。如再审申请人日照市岚山区安东卫街道潘庄二村村民委员会与被申请人日照市港西建筑工程有限公司、第三人周某等六人建设工程施工合同纠纷一案，当事人人数众多，矛盾较深，多次到法院集体上访。岚山区法院遂立即启动联调联解程序，由信访部门、原业务庭、法警队分管院领导及上述各部门负责人、资深法官组成化解小组，研究化解方案和信访预案，并组织听证，最终双方当事人平稳达成调解协议，并于协议后第二天履行完毕，取得了很好的社会效果。
4.构建制度，为联调联解有效实施保驾护航。
科学合理的制度是联调联解有效实施的保障。在联调联解具体实施过程中，应分别从流程、化解主体和考核三个方面进行制度优化。
流程严密，全程“留痕”。在案件受理时，受理法官登记案件信息，并填写“案件化解评估意见”；随后三日内制作《联调联解案件转交单》，由分管信访（再审审查）院领导签发批示意见，连同当事人提交材料、案件化解评估意见一并转交化解责任单位。对涉及中院业务庭化解的，交由该庭负责人签收；涉及区县法院化解的，交由该院承办部门分管院领导签收并批示给化解责任庭室。2个月化解期限内，化解责任人应出具经主管院领导签字的《审查报告》、《约谈笔录》，连同《案件化解情况表》、卷宗、当事人提交材料等一并转回中院信访庭，由中院信访庭做下一步立案审查工作。流程上的“无缝衔接”确保了领导重视、组织规范、运行畅通、化解有序。
灵活调配化解责任主体。部分当事人因对原承办法官或合议庭缺乏信服，较为排斥原承办法官或合议庭继续主持调解。对此，应根据当事人需求，灵活调配化解责任主体，由庭长、分管副院长适时担任主要化解责任人，提升案件化解效果。
增强考核针对性。针对部分法官不重视申请再审案件联调联解、一判了之的情况，在设计绩效考核时，应将法官个人及庭室民商事案件申请再审率、裁定再审率、联调联解化解率均列为重要指标，以直接反映出法官及庭室的业务水平。