新时代中国特色人民陪审员制度发展的立场与策略

第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了人民陪审员法，这是自清末从西方引进陪审制度一百余年来我国第一部关于陪审制度的专门法典。它的颁布施行，解答了我国要不要发展陪审制度、发展何种类型的陪审制度以及怎样发展陪审制度的命题，以法律的形式确立了陪审制度的中国价值、中国模式、中国道路，确立了新时代中国特色人民陪审员制度发展的原则、立场和策略，使得人民陪审员制度的中国色彩越发浓厚，特色越发鲜明，对陪审制度在中国的发展具有里程碑式的重大意义。贯彻落实人民陪审员法，要在准确理解人民陪审员法重大意义、把握人民陪审员法立法精神的前提下，更加注重制度发展的系统性、实效性和程序性，在更高水平、更高层次上推进陪审制度的本土化、中国化，努力建构陪审制度的中国话语，为世界陪审制度发展贡献中国经验。

在法律上确认人民陪审员制度的中国模式

人民陪审员法的颁布施行，解答了我国要不要发展陪审制度的问题，确立了陪审制度发展的中国价值。一百余年来，围绕中国要不要发展陪审制度的问题屡有争论，以致陪审制度在中国的发展几度沉浮。二十世纪三十年代土地革命时期，源自前苏联的人民陪审员制度在中央苏区诞生，并在建国后得以确立，但其后的发展几经波折。即便本世纪以来国家投入大量的资源改革完善人民陪审员制度，主张废除陪审制度的声音也没有完全消弭。由于所谓“陪而不审”问题的存在，认为陪审制度可有可无的大有人在。人民陪审员法开宗明义明确了立法的目的，即保障公民依法参加审判，促进司法公正，提升司法公信，在法律上确认了人民陪审员制度的中国价值，彰显了坚定不移发展中国特色人民陪审员制度的决心。

人民陪审员法的颁布施行，解答了中国的陪审制度向何处去的命题，确立了陪审制度发展的中国模式。对于我国陪审制度的发展方向，无论学界还是实务界始终都有不同的声音，以致有学者提出了“中国的陪审制度向何处去”的命题。人民陪审员法首次规定了三人、七人合议庭两种审判组织，其中三人合议庭延续了人民陪审员与法官同职同权的传统模式，七人合议庭中实行事实审、法律审“两审分离”，对于事实问题仍由人民陪审员与法官共同认定。事实上以法律的形式确立了陪审制度的中国模式，即在参审制的框架下借鉴陪审团制的实践经验发展有中国特色的人民陪审员制度，既不同于传统的参审制，也与典型的陪审团制相异，这体现了人民陪审员法立法的开放性、包容性，也契合了全球陪审制发展中相互融合借鉴的潮流。

人民陪审员制度确立了渐进发展、多轨并行

人民陪审员法的颁布施行，解答了在新时代怎样发展人民陪审员制度的命题，确立了陪审制度发展的中国道路。从世界陪审制的历史演进来看，陪审制度的发展并非一帆风顺，而是随着社会经济发展水平和民众综合素质及认识水平的提高逐渐完善的。如果超越客观条件和社会承受力追求数量和规模的快速扩张，都不可避免地会导向低质或异化的结果。人民陪审员制度发展必须要与中国的实际情况相结合，必须要对改革的长期性、复杂性、系统性作充分的评估，走渐进发展的道路。人民陪审员法虽然规定了陪审是公民的义务，但没有明确强制陪审义务；虽然规定了人民陪审员与法官同职同权，但允许在七人合议庭实行一定限度的分职分权；虽然规定了“两次随机”选任人民陪审员，但保留了个人申请和组织推荐的方式；虽然规定了事实审、法律审“两审分离”，但限定七人合议庭审理的案件。这些规定既全面落实了中央的顶层设计，又合理吸收了地方的探索经验；既尊重了司法规律，又紧贴了现实国情社情民意，彰显了务实、稳妥、渐进的立法思路，由此也确立了渐进发展、多轨并行、不断完善的陪审制度发展的中国道路。

人民陪审员制度更加注重制度的系统性、实效性、程序性

“法律的生命在于实施”，要让人民陪审员制度更接“地气”、更聚“人气”，必须秉承人民陪审员法确立的中国特色人民陪审员制度发展原则、立场、策略，以陪审制度的本土化、中国化为终极目标，更加注重制度发展的系统性、实效性、程序性，坚持将陪审制度的原理、价值与中国的实际紧密结合起来，逐步消融制度移植无法回避的排斥反应，努力形成适合陪审制度扎根中国的肥沃土壤。

一是更加注重制度发展的系统性。习近平总书记在谈到推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型时，强调“必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。这些重要论述，为完善人民陪审员制度提供了重要方法论，即以系统思维推进制度实践和创新。人民陪审员制度在实践中衍生的问题，与制度外大系统、大环境的掣肘有关，如我国社会体制、文化传统与陪审制度的理念、制度存在着一定的异质性。也与制度体系内及周边配套制度的小系统、小环境衔接优化不够相关。如无论传统参审制还是陪审团制，其有效运作高度依赖法官在法律规定限度内的指引、提示，而我国历来没有这样的制度环境、实践基础，也缺乏比较成熟的法官指引规则，无论是法官的指引意识、指引能力都亟待增强。人民陪审员法首次明确规定，法官应当履行与案件审判相关的指引、提示义务，要求建立有中国特色的法官指示制度，切实强化法官的指引、提示义务，明确法官对案件涉及的事实认定、证据规则、法律规定等事项及应当注意问题的解释和说明责任。这一规定是非常必要的，也是解决长期困扰制度发展的“陪而不审”等问题的关键举措和重要保障。但在法官案多人少矛盾比较突出的背景下，强化法官的指引义务必然会加重法官的工作负荷，在实践中必然会面临诸多阻碍。这些问题，必须以系统思维、用系统方法来解决，如此才能促进陪审制度与外部体系的接轨及与周边制度的兼容，推动人民陪审员制度健康发展。

二是更加注重制度发展的实效性。人民陪审员制度是体现司法民主性的重要制度安排，也是司法践行群众路线的重要体现。民众认不认可，接不接受，愿不愿意参与等事关制度的可持续性发展。因此，制度发展的核心问题是让更广泛的民众有更多的机会参与进来，让更多的民众认同、接受陪审审判，并让民众的参审能力能够更好地发挥出来。这就要求制度发展不应满足于高企的理想和蓝图，而应实事求是、务求实效，还要善于考虑技术环节、考虑民众的参与意愿、参与能力，明确哪些须行、哪些可行、哪些先行，所行之事该如何办理、又应达致什么程度。贯彻落实人民陪审员法，必须要更加贴近现实国情、更加贴近社情民意、更加贴近司法实践，注重多干一些打基础、利长远、聚共识的事，努力让人民群众在每一个陪审案件中感受到陪审的价值、陪审的好处，进一步夯实人民陪审的民意基础，逐步累积人民陪审的正能量。为此，要以贯彻落实人民陪审员法为契机，坚决转变陪审制度的发展方式，变较为粗放的发展为精细化的发展，变较为注重量的增长为有质量保障的增长。要合理确定陪审案件适用范围，坚持“三次随机”选用人民陪审员，设定人民陪审员年度参审案件数上限，不对人民陪审员参与审判的数量下指标，不把人民陪审员当作审判力量不足的补充，不片面追求陪审率，坚决杜绝“编外法官”“陪审专业户”等现象。

三是更加注重制度发展的程序性。人民陪审员法也是组织法、程序法。人民陪审员法明确规定了我国人民陪审员的法律地位、权利义务、参审范围、职权行使、履职保障等内容，但相关配套制度还未出台，其程序刚性还有待进一步增强。如：虽然规定了部分案件实行事实审与法律审分离，但事实审与法律审分离的界限、人民陪审员参审权作用的范围、参审的规则以及程序还未明确；虽然规定了人民陪审员参与审判的权利，但人民陪审员在审判流程中不同审判环节的审判权能还未细化；虽然规定了公民民参审既是权利也是义务，但不履行义务该怎么处理还不甚清晰；虽然规定了要随机抽取人民陪审员，但不随机抽取的法律后果还未规定。从制度的长远发展来看，如果没有制度刚性程序的保证，无论是依靠大量金钱、资源投入，还是运动式的推动，将难以取得预期的理想效果，因此，应进一步加强人民陪审制度规范化、程序化、体系化建设，努力塑造人民陪审程序的刚性。