对中美多元化纠纷解决机制的观察与思考
成熟的社会并不是没有矛盾的社会，而是有了矛盾如何有效化解？如何提供可供公众选择的多元化纠纷解决渠道？笔者随中国法学会代表团赴美参加“法律群团参与矛盾纠纷化解机制”学习培训，对美国社会已业建立的种类繁多、功能齐全、相互衔接、堪称革命性变革的ADR（替代性纠纷解决机制）有了较深入了解。
中国矛盾多元化解机制长足发展，诉调对接、特别是推进基层治理现代化的“枫桥经验”取得良好效果。建立功能相济、协调有序、覆盖全社会的平复矛盾多元化解机制，有助于实现国家治理能力的现代化。
美国ADR机制考察
ADR概念源于美国，指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式或机制的总称。
1.立法强力推动。美国ADR的探索发展，始终伴随着立法的推动。有专门性立法、阶段性及单行法规、民间立法、州立法等。《美国联邦民事程序法》、《美国民法典》规定法院应当要求诉讼前有其他的替代性纠纷解决方式，通常是调解。美国国会通过立法要求联邦政府把ADR带入到争端解决机制中。各州亦制定立法推动ADR。
2.法院积极引领ADR运动。美国法院实际上是ADR的枢纽、分流中心。1990年《民事司法改革法》，要求各联邦地区法院在1993年底前制定出在民事审判中“减少使用和迟延的计划”，大多数法院都把改革措施落实在利用ADR促成和解上来。对已经进入诉讼的案件，法院交由法院附设的调解或仲裁先行处理。对拒绝调解的当事人，即便赢得了官司，仍要支付败诉方的诉讼费、律师费用。有专门的经费保障法院附设的调解，当事人选择法院提供的调解员在2小时内免费。这些政策取得非常广泛的成功，法院诉讼案件量大幅下降。
3.纠纷化解组织健全、种类多样。官方、半官方、民间、公益性、营利性、非营利性等各类ADR组织机构蓬勃发展、遍地开花。美国ADR的长期发展，已形成了一批分工精细、专业程度高、用户高度认可、业界口碑好、竞争度高的仲裁、调解专业机构，亦有大量社区调解，民族、种群、移民群体内部调解、校园调解、商会调解组织等。数量庞大、分工细密、功能齐全的ADR组织间既相互竞争、又彼此补充、和谐共存，支撑了美国多元纠纷化解机制的组织化网格体系。
4.纠纷化解类型多、方式灵活。美国多元化纠纷解决机制基本类型有协商、调解、仲裁、诉讼。每一种类型又衍生出多种方式、彼此间交融补充。（1）法院附设ADR。包括法院附设调解、法院附设仲裁、审前程序与和解会议等；（2）行政机关或准行政ADR。包括行政调解、行政申诉及行政裁决、执法附带调解、行政法院调解裁决等；（3）民间性ADR。包括专业调解仲裁机构、非政府机构以及由政府或司法机关支持的社区调解、专业调解仲裁、法律职业主导的ADR等。（4）“混合性”纠纷解决程序。包括调解型程序、和解型程序、评估性程序、临时程序、调解—仲裁的混合程序等。
5.形成了完整的制度规则体系。法院、律师协会、调解协会、仲裁协会均制定了各自领域内有关调解、仲裁的程序规则、职业守则、管理规程等。处于领先优势的调解、仲裁组织制定的规则起到行业内示范引领作用，为其他纠纷解决机构借鉴，并影响国际规则的订立。AAA（美国仲裁协会）制定的程序规则创造了行业内最佳的实践模式，一些用人单位还修改了与之不相适应的程序规则。
6.全方位、多层面注重对调解人员、仲裁人员的技能培训。来自法院系统、律师协会、仲裁协会、社区、专业调解组织等非常注重对调解员和仲裁员进行长期性经验技能培训。虽无严格的从业资格要求和认证，但持续的培训保证调解员素质和一定的门槛，并通过客户反馈评价来判断调解员的好坏和能否继续使用。
7.注重对ADR文化的培养和塑造。美国社会业已形成支持、理解、认同、参与乃至热情拥抱ADR的文化氛围。美国ADR长期发展的一个重要因素是它根植在一种倾听、对话、信任、沟通、尊重、合作、妥协、多赢为特征的社会文化氛围中，这种文化氛围与诉讼文化截然不同，后者体现的是对抗、非合作、冲突、单方的输赢。现在更加重视在年轻一代培养ADR文化，在大学开设ADR课程，扩大宣传、培养公民使用ADR的意识。
8.多渠道、灵活有效的资金保障和技术支持。ADR需要大量资金技术投入，有多元的资金保障渠道：（1）法院系统专门的经费保障，如联邦法院向下级法院提供ADR专项经费；（2）政府为ADR项目拨款、资助；（3）营利性的ADR组织如全球最大的专业性、营利性调解服务机构JAMS资金主要来源于调解仲裁收费和培训费等；（4）公益性或非营利性的调解组织可接受捐款；（5）会员费等。法院使用ODR（在线争端解决方式），利用先进的信息交流技术（包括区块链、人工智能）帮助当事人预防、管理、解决争端。处于硅谷的旧金山法院系统通过服务外包，90%以上工作依靠网络软件解决，硅谷技术创新为法院提供快捷的纠纷化解服务。
9.纠纷化解整体效果显著。美国社会纠纷解决主流方式是非诉讼方式。基本上90%以上的民商事案件在法院之外解决，只有不到10%的民商事案件靠判决解决，新泽西州高等法院只有2%的案件最终由法院审判。刑事案件进入审判的比率也较低，旧金山高等法院只有5%的刑事案件最终进入庭审。公众对ADR的信任程度相当高，2012至2016年的调查数据显示，80%至89%的公众对ADR服务满意。旧金山律师协会的调查显示，对调解的满意度高达100%。
四点启示
1.ADR功能拓展带来司法正义观的重新审视。美国推行ADR的目标，是为了解决“诉讼爆炸”的现实危机而不得不放弃司法权“不容剥夺”的理想。ADR运动扩大了法治的含义，推动社会自治力量作用的发挥，标志着传统上由法院垄断的权力逐渐向社会化过渡，即司法的社会化。美国ADR机制中，除了司法指向的ADR，自治或自律指向的ADR力量发挥了重要的矛盾纠纷的化解作用。法治，并不意味着所有的纠纷必须通过司法诉讼的途径解决；正义，也不是仅仅依靠法院的判决实现。由此对国际法治指标产生重大影响，已将ADR纳入法治概念之中。
中国近年持续高涨的诉讼压力和矛盾对抗，使得我们同样需要重新定位司法的功能。但如果社会自治能力本身很弱，则会使公众对国家权力和法律控制手段依赖程度很高，影响纠纷解决机制社会化功能的有效发挥。
2.法院发挥主导作用与适度的自我抑制。替代性纠纷解决离不开法院的主导作用和积极推动。美国法院通过ADR分流减少进入诉讼程序的案件，更多的是依靠法律程序设置和法官的影响力。在行使司法职能时注意对ADR的介入时间和干预程度，如对仲裁裁决是一种有限度的程序性审查，法院只控制仲裁的前端和末端。
中国各地法院探索诉调对接、进行诉源治理。在培育社会多元化纠纷解决机制中需要把握好司法对调解协议或仲裁审查的尺度。
3.立法顶层推动与数量众多的ADR的程序规则相互补充，极大地拓展了制度规则的治理空间。在替代性纠纷解决机制中，既有立法的支持和顶层设计，同时法院、纠纷解决机构出台各自的程序规则，为ADR机制的发展提供了较为完善的制度文本。中国面临的问题是加强顶层设计和立法的有效推动，建立纠纷解决组织系统、完善、细致的规范体系。
4.解决手段刚柔相济，既尊重当事人的合意和自由选择，又以立法司法的强制手段推进。冲突解决中，当事人意思自治非常重要。意思自治体现在由当事人自行决定是否选择ADR解决争议；解决争议的程序规则；以及对实体结果自由赋予其效力。尽管各州调解程序运用上有所差别，无一例外地把调解制度作为最基本的解决方式，其中的原因正是调解契合了当事人的自由意志。另一方面，ADR的推进也离不开立法和司法的强制推进，特别是立法的强制调解程序和法官施加给当事人和律师的强制影响力。
中国正处于矛盾纠纷急剧增长期，不设门槛敞开立案导致大量纠纷涌入法院。社会公众日益增长的司法需求与有限司法资源之间的矛盾是当下中国法院面临的主要矛盾，法院借助社会力量搞诉调对接，缺乏立法司法的强制手段。
完善中国多元化纠纷解决机制的几点思考
一项制度能否在一个国家推行，其历史传统、文化观念、政治制度、经济发展等因素会产生重要影响。建立多元化纠纷解决机制是一项基础性、长期性的系统工程，需要自上而下全面构建和整体推进。
1.立法支持与加强顶层设计。建议全国人大出台专门立法，对多元化纠纷解决机制进行系统规定，增进全社会对多元化纠纷解决机制重要性、必要性的认识。民事诉讼法、行政诉讼法等修订中，建议增加对某些类型案件进入诉讼前先行强制调解的条款。我们不可能像美国立法那样对所有民商事案件设置先行强制调解的程序，但对某些不需直接进入审判的纠纷可先行交由法院外的多元化纠纷解决渠道化解。一方面，分流大量涌入法院的诉讼案件，另一方面，培育促进其他多元化纠纷解决机制建立与发展。
2.营造与推进多元化纠纷解决机制相适应的文化氛围。ADR对法治现代化理念提出挑战，现代社会相当多的纠纷不能简单归结为权利义务关系，更多是利益间平衡。“为权利而斗争”并非简单等同法治思维。法治并不必然是单一的法律规则之治，多元化的价值理念、行为模式及纠纷解决方式使现代法治更富活力。发扬中国传统文化中的和谐元素，纠偏对法治含义的片面理解，有助于多元化纠纷解决机制的推进。需要在全社会培育“合作而非拒绝”“沟通而非封闭”“妥协而非对抗”“包容而非偏执”“多赢而非单赢”的文化氛围。
3.法院积极推动与适度自我谦抑相调谐。分层设置不同功能、适应不同用户群需求的多元化解纷机构，保持各机构间的合理张力，既不过于侵越、又有各自功能发挥的适当空间并相互补充。法院要继续完善诉讼功能，为社会公众提供公正高效的司法产品和服务，以培养和增进社会主体的现代法治意识。但必须清醒地认识到盲目的诉讼崇拜和裁判万能论与重视法治、提高司法权威并非同义语，要重视与其他社会纠纷解决机制的多元合作。法院将一部分纠纷解决功能分流给其他纠纷解决机构，并通过对它们的监督、指导和制约，不但能帮助和推动社会建立功能完善、服务成熟的纠纷解决机制，亦使司法自身功能得到延伸。长远来看，不仅关系司法机关自身和眼前的利益，更关注法治的未来和长远发展，司法权威也将逐步上升。
4.重视传统方法与发展现代专业手段兼备。“中国法治之路必须注重中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。”当前，凝聚了中国传统法律文化精髓的人民调解制度历久弥新，在多元化纠纷解决机制的构建中不但不能削弱，还应绽放新的活力，发挥好化解矛盾的基础性作用。但针对新型复杂和专业性纠纷不断增多的趋势，要大力培育新型的行业性和专业性调解组织，发挥市场竞争机制作用，用市场之手调动社会各方参与多元化纠纷解决机制的热情，使矛盾纠纷的解决更加专业和权威。
5.强化技能培训，强化经费保障。建议在全国层面由相关主管部门牵头制定有关调解员的来源、培训、使用、管理、评价、报酬、职业道德、调解程序等一系列的制度规范和程序规则。实现培训的多元化渠道，形成由政府、高校、协会或学会、法院、研究机构、社区等不同层面、不同侧重、全面开花的大培训格局。加大经费保障，允许借助社会力量灵活筹集资金，补充政府财力不足。利用互联网和信息技术快速发展优势，运用大数据和人工智能开展线上调解等纠纷化解服务，提高纠纷化解效率与便捷性。
6.形成由党委政府牵头、社会多方沟通协调、支持互动的多元化纠纷解决大格局。中央深改组第十七次会议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，确立了由党委领导、政府主导、综合协调化解矛盾纠纷大格局，符合中国国情，也体现制度优势。把差异化和多样性的纠纷解决组织和社会资源有效整合，使得多元化纠纷解决渠道畅通有序、程序间相辅相成，需要党委领导和政府主导，方能在社会形成合力。建立一整套细密、规范、严谨的程序保障机制，畅通社会沟通协调机制，通过制度化、流程化方式实现资源互补、功能对接。