新时代“枫桥经验”与宪法的基层实施

宪法实施视角下的新时代“枫桥经验”

“枫桥经验”是浙江的传家宝、金名片，受到了毛泽东、习近平两代领导人的高度重视，已成为全国政法综治战线的一面旗帜和新时代我国基层社会治理的典范，成为我国基层社会治理体系和能力现代化的标志。55年来，“枫桥经验”历经管制、管理、治理三个阶段，正在迈向善治的目标。新时代“枫桥经验”旗帜鲜明地突出党的领导，积极化解社会矛盾、引领时代风尚、保障经济社会协调发展、全面推进社会平安和谐。新时代“枫桥经验”深刻体现了宪法意志，是贯彻宪法实施推动基层社会治理现代化的集中体现。

“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，早期是中国共产党领导人民群众巩固人民民主政权和社会主义制度的社会改造经验；随着时代的变迁，它已从侧重于人民专政转为侧重于人民民主，逐步发展成基层社会民主建设、法治建设、平安建设的全局经验。“枫桥经验”巩固了我国宪法第一条规定的“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”这一根本国家制度；贯彻了宪法关于“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一根本政治原则；体现了宪法第二条关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”这一权力属性。“枫桥经验”55年来的与时俱进，与“党的领导”“人民主体”“群众路线”密不可分。

坚持自治、法治、德治相结合，是新时代“枫桥经验”的精髓，也是新时代基层社会治理创新的发展方向；更是贯彻宪法第五条关于建设“法治国家”、第二十四条关于“社会主义核心价值观”、第一百一十一条关于“基层群众自治”的集中体现。新时代“枫桥经验”以自治为基、法治为本、德治为先，构成“三治融合”的新型基层社会治理模式。我国宪法第一百一十一条规定了“居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”，赋予了基层社会广泛的自治权，对“人民调解、治安保卫、公共卫生”等基层事务作出了原则性规定；“枫桥经验”自改革开放以后，相继创新发展了人民调解制度促进矛盾化解、创新发展了网格化管理模式、提升了农村社会的稳定和发展、创新发展了“美丽乡村”等乡村振兴发展之路，无不体现了宪法在基层的贯彻落实。自治、法治、德治相结合的治理体系的核心是处理好基层政府的依法行政与基层群众自治这两者的关系，集中体现在乡镇政府管理和村民自治上。

改革开放以来，我国基层社会治理结构发生了重大变化。1984年废除了人民公社建制之后，在原公社一级组织范围的政权基础之上成立乡镇人民政府，作为基层政权组织。在大队一级集体组织的基础之上建立村民自治组织——村民委员会，实行村民自治；在生产队一级集体组织的基础之上建立村民小组，实行村民自治。这意味着在农村社会开始实行国家政权与民间社会的分治，国家权力要在基层社会中适度退出。“枫桥经验”则是依靠人民群众成功开启了基层村民自治进程。

基层政府依法行政

“枫桥经验”的发源地浙江诸暨从1983年开始实施政社分开、建立乡镇人民政府，总共设立了89个乡镇。在整个20世纪80、90年代，乡镇政权的工作重心是发展乡镇企业、做好计划生育工作，指导村民自治工作。进入21世纪以来，尤其在农村税费改革之后，乡镇政权的基本定位也逐渐明晰，即担负经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能，其中最突出的职能就是抓好社会管理与公共服务。

近年来，随着“有限政府、服务政府、法治政府”建设的进一步加快，在宪法和法律的指引下，基层政府管理越发科学化，地方政府的权力运行越发透明化，这意味着政府的自我革新能力在不断提升。浙江省早在2014年率先完整晒出全省政府部门“权力清单”，成为全国首个在网上完整晒出省市县三级政府部门“权力清单”的省份。诸暨于2016年颁布了《诸暨市人民政府部门职责管理办法》《诸暨市政府部门权力清单管理办法》两个重要文件，要求对清单实行动态调整，同步做好省市县三级行政处罚事项基本目录的修订完善工作；而乡镇街道权力清单的主要目的在于按照行政许可、行政给付、行政确认、行政征收、其他行政权力等类别厘清具体权力属性。但基层街道、乡镇仍存在“事务大量增加，责任不断加强”的客观压力，低等级城镇的公共服务水平明显不足。乡镇一级政府本身因为权力有限，加上日常事务的繁杂性，使得乡镇自身改革空间显得极其局促，此外政府职能“越位”和“缺位”的情况亦十分突出；这意味着基层乡镇政府必须在宪法和法律的框架下进一步进行改革探索。

基层群众依法自治

村民自治制度作为国家的一项基本法律制度，是中国共产党领导广大农民群众实现当家做主的基本形式之一。它与人民公社制度的根本区别在于，将乡村治理的主导权转交给基层村民，它是民治而非官治。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条之规定，明确了村民委员会等基层自治组织的性质定位、具体职能职责和管理方式，以法律的形式肯定了村委会在沟通村民和基层政府方面的重大意义和价值。纵观近十年以来诸暨的基层自治工作，在村民委员会等基层自治组织的主导下，诸暨大多数村庄在全面推进“三资管理”、制定以村民自治章程和村规民约为核心的自治规则体系及村级小微权力清单改革等方面取得了显著成果。

“三资管理”系统化。2009年前后，诸暨围绕“组织网络化、操作程序化、监督多元化、运行阳光化、管理信息化、问责制度化”的发展目标，努力构建农村集体“三资”管理体系。为保证相关工作的顺利进行，诸暨市提出“权属不变”的工作方针，即农村集体三资的所有权、经营权、收益权、处置权不变，保障农村集体经济组织及其成员对三资的占有、经营、收益和分配。在具体操作过程中，主要秉持两个原则：第一，民主理财原则。第二，社员收益原则。但“村财乡管”的总体强化，在一定程度上束缚了村级财务的自主权，对村民自治权产生了事实上的限制。

自治规则体系化。2003年前后，诸暨广泛开展“民主法治村”建设工作；2006年开展“法治诸暨”建设工作，一些基本的法治精神已经深入到乡村的各个角落；2008年前后，枫桥镇陈家村制定了《陈家村村规民约》体系。2014年下半年，诸暨以乡村治理现代化为农村工作的重点突破口，选取多个村庄进行试点，努力构建“1+1+X（1套村民自治章程+1套村规民约+多个实施细则）”的乡村自治规则体系。但大多数乡镇人民政府没有建立村规民约备案机制抑或是备案机制缺乏细化操作和实际运行，导致村规民约的合法性审查环节严重缺失。

“小微权力”清单透明化。2015年，诸暨市制定了《诸暨市村级权力清单》，全面推行农村“小微权力”清单制度。该清单主要涉及村级重大决策、村级招投标管理、村务财务管理、党务管理等30多项权力事项流程图，明确每项村级权力的名称、具体实施的责任主体等权力运行体系。纵观当前基层自治格局可以发现，自上而下的政府管理行为越来越精细化和具体化。由于政府本身的科层制特征，“命令——服从”型管理方式层层传导到自治组织，由此导致自治组织行政化倾向越来越严重。与此相对应的是，基层自治组织自身的能动性和群众的主体性反而降低，自治权限萎缩和自治能力降低值得关注。

乡镇政府管理与基层自治的发展方向

（一）进一步明确基层政府指导权

根据村民委员会组织法的规定，村民委员会的职能可以分为两大部分，一部分是“村民自治”的职能，另一部分的“协助政府”的职能。对于前者，乡镇政府只能“指导”“支持”“帮助”，不得“干预”自治范围内的事情的决定和实施。对于后者，乡镇政府可以要求村民自治组织协助其在村范围内直接执行有关行政行为，而“协助”之事，一定不是村民自治范围内的事情，一定是政府可以直接对村民和村域行使行政权范围内的事情。21世纪以来，乡镇政府指导村民自治的方式也发生了重大变化，通过上下级党组织关系明确乡镇党委对村党组织的直接领导，通过行政指导、财政补助、规划引导等方式明确乡镇职能。在具体工作机制上，主要是通过驻村指导员制度予以落实。从2004年开始，诸暨市驻村指导员制度开始定型。尽管乡镇政府对基层自治指导权越来越明晰化，但是有关指导权的具体范围和工作机制依然缺乏法律法规的明确规定，从而使得政府“越位”的情况发生频率依然较高。此外，相对于“指导”而言，“领导”关系更便于基层乡镇政府对基层农村实施控制，所以还存在很多“强势乡镇”以各种决定和会议纪要的方式直接下达命令，决策属于村级自治领域的事务。

（二）克服基层自治组织行政化趋向

新型“网格化管理”模式通过细致划分网格、全面下沉干部，做实网格的方式加强基层政权对乡村社会的控制。从本质上来看，“网格化管理”模式会使基层农民群众似池塘里的鱼，只会越来越被压制和束缚。其次，因为“网格化管理”模式具有极强的单向性、进入性和覆盖性，这就容易使得村民委员会等基层自治组织陷入被动和从属地位，而成为“类行政化”组织。克服基层自治组织“类行政化”的关键是处理好基层自治组织自治权和基层政府行政权两者之间的关系。克服基层自治组织“类行政化”趋向的唯一道路就是强化农民群众的主体地位。强调农民群众的自主作用和能动作用，尊重人民群众的集体智慧，尊重人民群众在推动历史前进与发展中的作用。这就要求农民群众增强现代公民的民主法治意识，积极行使法律赋予的民主自治权利，维护自身在乡村治理中的主体地位，保障村级自治权免受基层行政权力侵蚀。

（三）构建政府管理与基层自治合作治理新模式

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这构成了一种“党委领导下”社会治理“链式”主体结构。当前的乡村建设，其未来的目标是构建新型生活共同体，基层自治属性特征明显，但同时也是一个政府管理与服务下沉的过程。当前的基层行政执法工作中普遍存在的一个问题就是：政府部门权力上收、执法责任下放。乡镇政府缺乏行政执法职权，却要承担行政管理责任。对基层自治组织而言，固然要承担好自上而下的协助政府管理的职能，但更多的应当是发挥自治的主体性和主导性。在完善乡村治理模式过程中，最关键的是要贯彻落实村民自治，保障和落实村民的各项民主权利。基于社会合作与政府有效整合的合作治理模式，即在构建基层党组织、基层社会自治组织、基层群众等基层社会治理主体合作共治模式的基础上，实现基层政府治理与基层社会自治的有效衔接和良性互动，才是真正实现中国特色的基层社会治理的应有之义。

（作者单位：杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心）