周飞翔：“重新回归”视野下的法院调解利弊分析
来源：《湖北警官学院学报》2013年第7期
作者：周飞翔
发布时间：2013-10-18 23:34:02
【摘要】近年来，调解已成为各级法院备受青睐的词汇，在当前社会转型和构建和谐社会时期，调解的重新回归所发挥的作用毋庸置疑，但是现实生活中各级法院在审理案件过程中过分强调调解，甚至出现了强制调解等一系列问题，不得不使我们对于重新回归视野下的调解进行理性思考。从法院调解重新回归的历程，以及对构建和谐社会的利弊分析进行阐述，并针对现实生活中法院调解出现的问题，进一步提出提升法院调解功能的建议。
【全文】
我国的调解制度有着悠久的历史，在中国广袤的领土上践行了数千年。美国学者吉尔伯特·罗兹曼在研究中国古代法律制度时说:“中国在旧社会形成过一种传统，不大的纠纷基本上是寻求法律以外的途径来解决，这种特点很切合社会实际，不仅花费低廉而且行之有效。这些非法律的社会手段在维持社会价值以消除冲突的同时，就为乡村社区提供了符合这种价值的行为准则”。其作为有效调整社会关系的重要手段之一，在不同的历史阶段发挥着不同的功能和作用。正如美国学者柯恩所说：“中国法律制度最引人注目的一个方面是调解在解决纠纷中不寻常的重要地位。”
根据我国法律、法规的规定，调解包括法院调解、人民调解、行政调解等多种调解方式。法院调解又称诉讼调解，是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，是指当事人双方在法院审判组织的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种活动。法院调解以当事人之间的私权冲突为基础，以当事人一方的诉讼请求为依据，以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人处分自己的权益为内容，是公权力主导下对私权利的一种处分和让与。近年来，调解已成为各级法院备受青睐的词汇。在当前社会转型和构建和谐社会时期，调解的重新回归所发挥的作用毋庸置疑，但是现实生活中各级法院在审理案件过程中过分强调调解，甚至出现强制调解等一系列问题，不得不使我们对重新回归视野下的调解进行理性思考。
一、追本溯源——法院调解的“重新回归”
调解是我国民事诉讼法中的一项重要的基本原则，并且始终是和审判制度相伴而生。新中国成立以后，调解作为法院处理民商事案件的原则，经历了“重视调解”阶段，“受冷落”阶段，“重新回归”阶段。
法院调解肇始于陕甘宁边区，其主要标志为“马锡五审判方式”的人民司法模式。自新中国成立以后至上世纪90年代，调解一直是人民法院解决案件纠纷的重要原则。改革开放以后，市场经济的发展，经济体制的改革，国家工作重心的转移以及社会转型带来的各种问题，导致社会对法律的依赖不断加强，法律及司法的正当性日益被重视，规范民事审判方式成为了司法改革工作的重要内容之一，进而对调解的认同不断降低，各级法院开始对调解不断弱化。随着2001年12月6日最高人民法院审判委员会《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》的出台，法院审判肩负起了解决民事纠纷的重任。这一时期，法院调解率逐年下降。
法院调解的“重新回归”起于2002年9月。最高人民法院和司法部联合召开人民调解工作会议，并颁布《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，标志着我国司法政策的重大转变。紧接着，第18次全国法院工作会议对调解工作进一步部署，要求法院加强调解的作用。这一司法政策的重大转变，催生了法院制定调解率作为工作考核量化标准激励体系；“背靠背”调解方式等以往被最高法院批评的工作方式，也重新得到肯定。
2010年6月，根据当时社会矛盾纠纷的特点，最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》将“调解优先、调判结合”确立为司法工作原则，指导各地法院大力推进调解工作。至此，法院调解已重新得到回归，被推向了新的高潮。
二、调解“重新回归”的原因分析
（一）深厚的社会因素和中国传统无讼思想的天然结合
我国的调解有着悠久的历史，久盛不衰，彰显了中华民族“以和为贵”的文化传统。自古以来就有“验问调解以息讼”的做法，以和为贵、崇尚无讼、互谅互让、息事宁人始终被视为正统美德，有着源远流长的社会文化基础。司法调解的重新回归，体现了“以和为贵”传统文化在新的历史条件下的延续和发展。司法是人民群众寻求正义的最后一道防线，面对当前日益凸显的社会矛盾，强化司法已成为社会发展的必然要求。法院调解作为缓冲人民内部矛盾的一剂良药，无可厚非地成为了司法政策改革的重点。
（二）维护社会稳定的需要
构建和谐社会，维护社会稳定，是包括法院在内的各部门工作的重中之重。国家对司法功能的重新定位，使“解决纠纷、化解矛盾、维护稳定”成为司法的首要目标。在司法政策的指导和现实因素的考量下，许多法院的法官都选择调解作为缓和社会矛盾和提高审判质量工作的重心。法院在审理案件的过程中，通过调解、劝说、说服等多种比较平缓的方式来处理民商事案件，有利于缓解社会矛盾构建社会主义和谐社会，维护社会的稳定。
（三）法院在业绩考核中对高调解率的要求
从各级法院的工作目标责任考核机制看，“调解率”已经成为衡量一个法院、尤其是基层法院工作业绩的一个重要指标。以下以西宁市中级人民法院的审判质量评估体系来进行说明。该评估体系共由29项指标组成。其中又可分为两大类：一种是正向指标，被法院积极推崇的；另一种是逆向指标，是影响法院公信力的且力求避免的。正向指标有简易程序适用率、一审陪审率、民事案件调解、撤诉率、当庭裁判率、法定正常审限内结案率、结案率、人均结案数、二审（再审）开庭审理率、实际执行率、执行标的额到位率、裁判文书合格率、案件移送及时率等12项，这些指标比率越高则排序越前，得分越高；逆向指标有立案变更率、延长审限率、平均审理天数、上诉率、二审被改判率、二审被发回率、申诉率、再审率、再审被改判、发回率、涉诉重复信访率、越级上访率、执行案件信访率、中止执行率、平均执行天数、司法赔偿率、抽查信息输入差错率等17项，这些指标比率越高则排序越后，得分越低。从个例到一般，调解作为法院审判质量体系中衡量法官工作业绩和能力的重要指标，无疑会促使法院在审理案件的过程中追求高调解率，重新回归似乎成为必然。
三、法院调解“重新回归”的积极因素
诉讼调解是我国重要的法律制度，贯穿于民事诉讼的整个过程中，是法院处理民事案件的重要方法，是人民法院行使审判权的重要方式，其在解决社会矛盾纠纷中具有独特优势。
（一）调解简便、高效、经济且方式灵活
调解具有简便、高效、经济的特点，可以有效地节约社会资源和减轻当事人在纠纷中的负担。其中包括金钱成本、时间成本以及社会成本等。
（二）诉讼调解符合中国传统的“以和为贵”的儒家思想
首先，当事人双方通过调解来达成协议，是当事人意思自治的重要体现，是双方当事人对自己权利的处分和让与。调解体现了互谅互让、共同协商的优良文化传统，既解决了纠纷，又维护了团结，有利于实现双赢。调解可以从根本上解决纠纷，有效降低诉讼的对抗性，化解社会的矛盾冲突，具有较高的社会效益。其次，调解书一经签收即具有法律效力，不必像判决书那样等待生效期限，有利于强化调解书的效力，方便对调解书的有效执行，有利于解决司法实践中经常出现的“执行难”现象，有利于社会的和谐与稳定。
（三）降低司法改革的风险，实现司法资源和效益的最大化
目前我国法院面临法官人数少，诉讼案件多，而且80%民事纠纷都在基层的现状，每年受理的案件数量惊人，压力巨大。当前，效益也间接地成为了司法工作中的追求目标，而调解尤其是庭前调解，可以有效地节约司法资源，实现司法资源的优化配置，推动整个社会的司法进步。
四、法院调解“重新回归”的消极因素
（一）实践中法官和当事人容易陷入恶性循环
法院存在着“以压促调”、“以拖促调”的现象。有些法官以“调解不成就判决，判决结果还不如调解”等警告性语言压制，甚至以查封、扣押、冻结等诉前、诉讼中的财产保全措施压服当事人。由于我国对调解时限仅规定“调解不成的，应当及时判决”中的“及时”没有进行法律解释，实践中往往出现当事人不愿接受调解，而由于调解没有法定期限定，法官采用“以拖促调”等违背当事人意愿的方式，使得当事人身心疲惫，迫不得已接受调解结果。“以压促调”、“以拖促调”严重地影响了法院公正司法的形象，也使当事人产生了心理阴影。
（二）法官片面追求高调解率
公平和效益是调解所需权衡的最重要的价值之一。当一种调解制度成为法院考核法官的业绩和案件质量的重要指标时，法官更多地会舍弃公平而选择效益。我国程序法中明确规定：人民法院在审理民事案件的过程中，应当根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。而现实中自愿原则往往在法官追求效率的同时被打破，法官追求效率这种次要价值而否定了平等、自由等法的基本价值。
五、当前法院调解状况的完善
在调解法制化与规范化的背景下，调解已成为当前司法政策改革的主流。其作为一种历史遗产，也面临着社会转型和司法诉讼程序整合的时代挑战，需要在社会转型、市场经济和全球化的背景下实事求是、与时俱进，从而推陈出新。笔者从以下几个方面对当前我国的法院调解提出建议。
（一）建立健全监督机制以及救济保障体制
首先，建立监督和救济保障机制，对调解活动进行制约和监督，可以保障调解在法律的框架下合理运行，防范和纠正调解中可能出现的瑕疵、错误、风险，避免滥用。其次，应当发挥调解的社会功能，将调解纳入法律援助或救助体系。要看到，随着我国社区建设的不断发展，在维护社会稳定和进行法律宣传和救助方面发挥着不可替代的作用。另外，还应当建立社区调解部门，将社区调节归入法律援助的轨道，从而在法院调解之前，当事人双方可以自由选择调解部门，从而减轻几级法院案多人少、法官片面追求效率的困境。
（二）尊重当事人自愿、保证调解合法性
民事诉讼法规定法院调解程序的法理价值就在于尊重当事人的意思自治和调解的合法性。首先，法律中对自愿原则的界定比较模糊，缺乏可操作的评价标准，应进一步明确地对自愿进行细化，明确当事人是否有权选择调解，以及何时选择调解等。其次，应当坚持合法性原则。法官作出的调解协议，不得违反法律的规定。这里的合法不仅包括实体的合法性，更多的是程序正义因素的考量。
六、结语
在当前构建和谐社会和社会主义法制建设的大背景下，法院调解“重新回归”在维护社会稳定、深化司法改革、节约和整合司法资源、促进法制与社会的协调发展方面发挥着不可替代的作用。但是实践中法院过分注重调解，甚至用调解率等方式来作为法官审判质量考核体系的标准，有违调解程序正义和实体的合法性原则，容易造成“案了事不了”的社会现象，给当事人乃至社会造成严重的影响。法院和相关部门应该冷静地对待调解的“重新回归”，积极掘取调解的积极因素，建立健全法院调解的监督和保障体制，更好地运用调解的多元化发挥调解在维护社会稳定，推进法治发展中的作用。
收稿日期：2013-03-22责任编校：谭明华
【参考文献】 [1][美]吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化[M].南京:江苏人民出版社,1988:88.
[2]强世功.调解、法制与现代性：中国调解制度研究[M].北京:中国法制出版社,2001.
[3]梁凤荣.中国传统民法理念与规范[M].郑州:郑州大学出版社,2003．
[4]张晋藩.中国法律的传统与近代转型[M].北京:法律出版社,1997．
[5]潘福仁.审判机制的构建与完善[M].上海:上海交通大学出版社,2009．
[6]宋朝武.调解立法研究[M].北京:中国政法大学出版社,2008.
[7]宋冰.程序、正义与现代化[M].北京:中国政法大学出版社,1998.
[8]张永丽.定纷止争，案结事了——对当前法院调解热的冷思考[J].法制与社会,2010(2)．
[9]南方周末.调解越来越主流[EB/OL].http://www.infzm.com/cont ent/58517,2011-04-28.