陕甘宁边区“调判关系”的协调及其启示
来源：《人民法院报》2013年11月8日
作者：潘怀平
发布时间：2013-11-11 20:16:56
纵观陕甘宁边区时期，调解成为司法群众化的主要标志，民事调解成为民事审判的基本模式。边区诉讼立法以及高等法院的指示信一度强调“凡民事一切诉讼均厉行调解”，甚或有“调解为主，审判为辅”的方针。“调判关系”在边区引起过激烈争论，因而立法、司法中进行了一定的协调，其经验值得总结与借鉴。
边区政府1942年制定的《陕甘宁边区民事诉讼条例草案》第3条规定，“法庭办理民事案件，以耐心调解解决双方当事人之实际问题，使之止争息诉为主要任务，不得拘守一判不再理之形式。”以及第17条规定，“法庭经耐心调解不成立时，始得依据事实及策略为之判决。”民事案件采用调解成为边区司法人员的主要任务。因而，调解方式贯穿于民事诉讼案件处理的始终，尤其民事案件判决后，双方当事人经调解成立者，其效力不受原判之拘束。更值得关注的是，调解可以打破判决的既判力约束，即执行程序中有当事人不履行确定判决之义务者，经调解人在外调解成立，呈报原判机关销案者，停止其执行。1943年6月8日，《陕甘宁边区高等法院指示信——令高等分庭及各地方法院、司法处实行调解办法改进司法作风减少人民讼累由》中要求，各级法院实行调解以改进司法工作作风，同时强调凡是民事案件，一律厉行调解，法官接受民事案件，务须先经过调解手续，不得草率下判决，并且，今后各审判人员办案的成绩，即以每月案件调解成立的多少，列为政绩标准之一。1943年6月10日颁布的《陕甘宁边区民刑事调解条例》第2条中规定“凡民事一切纠纷均应厉行调解”。1943年12月20日的《陕甘宁边区高等法院指示信——注意调解诉讼纠纷由》进一步要求，“边区的司法工作作风，要以能替人民解决实际问题为主，不以判决形式为重。司法人员要能多尽一分心力，社会即蒙一分福利。不可沿用旧时代一判完事的老办法。我们要转变旧的观念，实行新的策略，因特重为函告，注意调解。普遍实施减少讼累，以其符合于新民主主义的司法政策。凡以后上诉的案件，与呈报的案件，应调解而不予调解，原卷内未有和解纪录与调解方案时，即证明司法人员未劝导当事人和解，违背政策，应仍发回重新处理，进行调解。”
并且，1944年的《陕甘宁边区司法概况》中讲道：“民刑事案件除重大的刑事案件规定不许调解者外，各级司法机关，在受理案件的时候，首先必要经过调解程序，如调解实在不能成立，才得依据法律或合理原则予以审判。”这是“调解是诉讼的必经程序”的集中反应。而这里所讲的调解是针对司法机关而言的，即诉讼中的司法调解。其实，根据《陕甘宁边区高等法院两年半工作报告》（1942至1944年上半年）精神，陕甘宁边区的“调解为主，审判为辅”的方针，不只是针对司法机关而言的。贯彻“调解为主，审判为辅”方针的主要目的是将群众的纠纷交给群众自己解决，以推动民间调解工作。《陕甘宁边区推事审判员联席会总结1945年12月29日王院长报告》关于“审判与调解”有这样一段精辟论述。代院长王子宜在该报告中指出：“调解为主是不是对？或者审判为主吗？审判与调解结合吗？我们认为，如果指的民间纠纷，实际大量的可以经过调解了结，因此说是‘调解为主’那是可以的。但如果指的司法机关，尤其是狭义的司法政策说也是‘调解为主’就不妥当。因为法庭不是‘调解为主’，也不应该以调解为主，这是很明白的。过去法庭内先调解再审判显然是一种偏向。但也有人提议改为审判为主，我以为法庭本身的职责在审判，‘审判为主’，对法庭来说，没有实际意义，并可发生误会。因之，在司法政策上说来，无论‘调解为主’或‘审判为主’均不妥当。至于审判与调解是否可以结合呢？我们认为新的审判方式之所以不同于旧式审判，其具体意义之一就是新的审判应包含调解因素在内。我们的法庭对当事人有教育责任。无论审讯或宣判，都需要经过一番说服解释的工夫，使人家心悦诚服。这是很自然而又很明白的道理。有人说我们的法庭，是教育的施教场所，是不无道理的，照这样说，也就无所谓‘审判与调解结合’了。”王子宜论述了法庭的职责在审判，而审判中包含调解因素这是边区新的审判方式之所在，并指出司法政策的制定不应有“调解为主”或“审判为主”，这是有违审判规律的。这些论述不但为陕甘宁边区的审判方式改革和司法政策的制定指明了方向，而且对当今中国的民事审判方式改革和司法政策的制定有着深远的借鉴和指导意义。
王子宜在上述报告中，进一步指出“调解是诉讼的必经程序”是不适当的，“调解不是诉讼的必经程序”，并解释道：“所谓‘调解不是诉讼的必经程序’，就是说，诉讼必须经过的是审级，即先经第一审不服，再上诉至第二审。至于调解则不是必经的程序，群众发生纠纷，可以经过调解，也可以不经过调解，而直诉至县司法处，任何人不得干涉阻止。”这里所讲的调解主要指诉前的民间调解。因此，对陕甘宁边区确立的“调解不是诉讼的必经程序”的原则应全面理解，应理解为民间调解和司法调解均不是诉讼的必经程序。
马锡五在《新民主主义革命阶段中陕甘宁边区的人民司法工作》一文中指出：“我们远在工农政权时期，就开始了调解工作。在抗日战争时期，更加重视。1943年陕甘宁边区政府发布了《关于普及调解工作的指示》。同年，边区高等法院也发布施行调解办法，改进司法工作作风、减少人民诉讼的指示。从此，调解工作普遍展开，收到巨大效果。当时调解工作的形式有两种：一种是审判机关用调解方式进行处理案件；一种是民间调解。……由于调解工作的开展，农村和睦了，生产加强了。但当时调解工作也曾发生过‘民事均得进行调解’、‘调解为主，审判为辅’、‘调解是诉讼的必经程序’以及由此产生的强迫调解等错误。但这些错误很快就得到了纠正。根据这种经验，以后确定了调解工作的三项原则：即1.调解必须双方自愿，不得有任何强迫；2.调解必须遵守政府政策法令，照顾进步风俗习惯；3.调解不是诉讼的必经程序。这样，才使调解工作走上健康发展的道路。”马锡五在处理“调判关系”问题上，主张“宜调则调，宜判则判，不拘形式”、“审判与调解结合”。这些主张是马锡五审判方式的灵魂之所在，一直受到党和国家领导人，以及司法界的高度重视并在实践中予以推广，至今它的精神仍然体现在我们的司法政策中。
关于1958年毛泽东提出：“我们解决民事案件还是马青天那一套好，调查研究，调解为主，就地解决”指示的解读问题。对毛泽东关于马锡五审判方式的总结，我们应从两个方面去解读。一方面应从实践的观点去分析，马锡五当时确实运用调解的方法解决了大量的民事纠纷，并且成效显著。另一方面还要从普遍联系的观点去分析，马锡五并非只重视调解而轻视甚至放弃判决方式，他的审判理念是“宜调则调，宜判则判”、“审判与调解结合”。毛泽东当时指示要“调解为主”，并非意味“审判为辅”而轻视或否定判决的地位。
总之，在当代中国，诉讼调解和判决是审判权行使的重要方式，两者没有主辅之分，不可偏废。正如1944年6月7日的《陕甘宁边区政府指示信——关于普及调解、总结判例、清理监所指示信》中指出的，“审判与调解是一件事的两个方面”。因此，我们一定要坚持马锡五审判方式所体现的的“宜调则调，宜判则判”、“审判与调解结合”的司法理念，构建科学的“调判关系”。
（作者单位：陕西省委党校法学教研部）