房文治:机动车交通事故责任纠纷诉前调解研究——以常州市为例
来源：《湖北警官学院学报》2013年第3期
作者：房文治
发布时间：2013-11-23 23:41:27
关键词: 机动车交通事故责任纠纷，保险，诉前调解
内容提要: 大量机动车交通事故责任纠纷的产生，一方面让涉案当事人深陷诉讼的繁琐，另一方面给法院增加了案多人少的压力。为了有效地化解该类矛盾纠纷，法院开始尝试采用诉前调解的方式来处理机动车交通事故责任纠纷案件。鉴于这种矛盾纠纷化解方式尚处于初步阶段，从当前的司法实践出发，调研了常州市法院的机动车交通事故责任纠纷诉前调解的开展情况，从保险公司、被保险人及受害人、法院等多方面分析了当前机动车交通事故责任纠纷诉前调解难开展的原因，提出了五个方面的对策予以解决，强调了加强机动车交通事故责任纠纷诉前调解力度的实践意义。
机动车交通事故责任纠纷诉前调解，是指交通事故造成人身、财产损害，各方当事人就赔偿事宜无法协商一致而提起诉讼，人民法院在立案前征求当事人同意后主持调解，调解成功予以司法确认，调解不成则转入审理的一种化解矛盾纠纷的形式。
近年来，由于汽车保有量增加，道路交通状况复杂，部分公民交通意识欠缺等因素的影响，交通事故频发，因交通事故造成人身、财产损害而提起的赔偿诉讼也在逐年增加。大量机动车交通事故责任纠纷的产生，一方面让涉案当事人深陷诉讼的繁琐，另一方面给法院增加了案多人少的压力。为了有效地化解该类矛盾纠纷，以最便利的方式为当事人解决问题，缓解法院审判工作的压力，同时节约社会资源，法院开始尝试采用诉前调解的方式来处理机动车交通事故责任纠纷。但是，由于该种矛盾纠纷化解方式尚处于初步阶段，从当前司法实践的情况来看，成效尚未明显体现。以常州地区来看，2010年全市法院共受理机动车交通事故责任纠纷7024起，其中1367起案件分流进入诉前调解，占收案总数的19.5%，调解成功934件，占分流进入诉前调解数的68.3%；2011年全市法院共受理机动车交通事故责任纠纷7655起，其中2868起案件分流进入诉前调解，占总收案数的37.5%，调解成功2479起，占分流进入诉前调解数的86.4%。分析以上数据可以发现，分流进入诉前调解的机动车交通事故责任纠纷数占总收案数的比例较小，但是一旦分流进入诉前调解，能够调解成功的案件比例却相对较高。既然如此，为什么法院不将大量的机动车交通事故责任纠纷分流到诉前调解中去化解呢？诉前调解并非强制性法律程序，而是在案件各方当事人自愿的前提下开展的一项法律工作。法院将案件分流进行诉前调解受到多方面因素的影响。当前，大量的机动车交通事故责任纠纷未能分流，已成为制约该类纠纷诉前调解全面展开的瓶颈。
一、当前机动车交通事故责任纠纷诉前调解难以开展的主要原因
（一）保险公司方面的原因
1.保险公司害怕诉前调解不成反而增加诉讼成本
当前，随着汽车保有量的逐年增加，机动车交通事故责任纠纷的潜在发案率也在升高。同时，机动车交通事故责任强制保险{1}已普遍实施，一旦发生交通事故并产生诉讼，保险公司必涉及其中。面对日益增多的机动车交通事故责任纠纷诉讼，保险公司疲于应付，力不从心。接受法院诉前调解，如能一次调解结案，其便利、高效、低成本自然是保险公司所追求的。但是，由于机动车交通事故责任纠纷的特殊性，其涉及保险公司、被保险人以及受害人三方当事人利益，权利义务关系较为复杂，往往需要调解多次甚至可能调解不成功转入业务庭立案审理。在此情况下，保险公司需要多次派人参加诉前调解。因此，当事人为避免程序繁琐，宁愿放弃选择诉前调解的便利、高效、低成本，而要求法院直接立案审理、做出判决。从目前的情况来看，规模较大的保险公司基本排斥诉前调解，只有为数不多的规模较小的保险公司在有条件、有范围地接受和参与。
2.参与诉前调解的保险公司及代理人的权限有限
从保险公司的运营机制上来讲，直接从事交通事故保险业务的公司都是分支机构，其是否参与诉前调解及对案件处理方案的接受程度受到上级公司的考核和限制，难以突破企业自身的项目和标准接受调解方案。同时，由于保险公司涉及的机动车交通事故责任纠纷繁多，保险公司只能委派代理人参加诉前调解，因而也存在代理人的权限问题。一方面，保险公司害怕给予代理人过多权限会导致代理人擅自决定给公司利益造成损失；另一方面，代理人也害怕擅自接受了调解方案最终公司审批不通过，自己承担责任。因此，通常情况下，代理人的职能更多的是将参与诉前调解形成的调解方案向公司领导汇报，等待公司审批，而无法直接形成调解意见。这在一定程度上增加了诉前调解成功的难度。
3.不同保险公司参与诉前调解的内部规范不统一
不同保险公司由于企业规模、管理制度、运营模式的差异，对机动车交通事故责任纠纷的应诉、调解、理赔均有不同的内部规定，导致诉前调解实际操作存在困难。比如说，有的保险公司从自身利益出发，有如果同意调解则扣除赔偿总额10%的不成文内部规定。而如果采取判决形式，该10%的比例则不会被扣除。因而，对于数额较小、争议不大的机动车交通事故责任纠纷，当事人愿意接受调解，而对数额较大的案件，则难以接受调解。再比如说，大部分机动车交通事故责任纠纷，除了涉及机动车交通事故责任强制保险外，还有商业保险{2}。保险公司对于商业保险的理赔，往往要求有相应的判决，调解达成协议的则不予全部理赔。这使得一些当事人为了避免商业保险理赔困难，而拒绝接受诉前调解。正是基于不同的保险公司参与机动车交通事故责任纠纷的内部规定不同，而从事保险业务的公司在一个地区又多达数十家，法院要保持各家保险公司参与诉前调解的幅度基本一致，存在相应的困难。即使法院同部分保险公司在诉前调解机制的构建上达成一定协调意见，也往往由于保险公司内部机构和人员变动，导致无法持续实施。
（二）被保险人与受害人方面的原因
1.被保险人对诉前调解存在误解
2007年7月1日，机动车交通事故责任强制保险普遍实行，凡是机动车的所有人或者管理人，都必须按照《道路交通安全法》的规定，投保该险{3}。一旦发生交通事故造成人身伤亡、财产损失，由保险公司在责任限额内予以赔偿。同时，在该强制险之外，机动车的所有人或者管理人还可以向保险公司投保商业保险。由于机动车交通事故责任强制保险采取的是赔偿责任限额制{4}，商业保险则可以作为该强制险的补充，承担其余的赔偿责任。因而，对于办理了机动车交通事故责任强制保险甚至于投保了商业险的被保险人来说，在交通事故发生时，更愿意由保险公司首先来承担损害赔偿责任。从心理上，被保险人会认为，参与诉前调解，自己所投的保险就没有发挥应有作用，在赔偿数额上也不会严格按照保险责任来分担，似乎对自己不利，因而拒绝诉前调解，宁愿选择诉讼。同时，被保险人由于投保了机动车交通事故责任强制保险，其赔偿意愿在一定程度上受到保险条款的制约{5}，也让被保险人认为自己在机动车交通事故责任纠纷的诉前调解中不是主角，从而影响其参与调解的积极性。
2.伤残鉴定使得成本增加导致调解困难
机动车交通事故责任纠纷如果不涉及严重的人身损害，标的额不大，当事人容易接受调解。但是，一旦造成受害人较为严重的伤势，受害人通常都会进行伤残等级鉴定。从受害人的角度考虑，进行伤残等级鉴定，如果确定构成伤残，便可以拿到较大数额的赔偿，即使构不成，也只需要承担数额不大的鉴定费。风险与利益衡量之下，导致大量机动车交通事故责任纠纷的受害人进行伤残等级鉴定。根据常州地的法院受理机动车交通事故责任纠纷情况的统计数据，2010年全市法院共受理机动车交通事故责任纠纷7024起，其中有2437起进行了诉前伤残等级鉴定，占收案数的34.7%；2011年1-5月共受理3144起，其中1507件进行了诉前伤残等级鉴定，占收案数的47.93%。从中反映出，进行诉前伤残等级鉴定案件占机动车交通事故责任纠纷较大比重，同时有明显上升趋势。诉前伤残鉴定导致诉讼成本的增加，而该笔费用又未包含在交通事故强制责任保险的赔偿项目中{6}，从而在一定程度上增加了诉前调解达成的难度。
3.部分代理人对受害人产生的消极作用
由于机动车交通事故责任纠纷较为专业，涉及的赔偿项目和金额计算比较复杂，受害人一般没有能力自己进行核算，因而会聘请代理人代为处理案件的赔偿事宜。通常，受害人会采取公民代理或者律师代理的方式。对于公民代理，存在诸如职业代理人欺诈买断交通事故索赔权等不规范的现象。有的职业代理人恶意中伤法院诉讼活动，捏造夸大索赔困难，让受害人无奈选择让利套现转让索赔权；有的为低价买断索赔权，利用受害人对赔偿项目的不了解，压低其赔偿预期，牟取最大差价；有的则撮合当事人双方形成利益共同体对抗保险公司。由于代理费用同代理人能够争取到的赔偿金额挂钩，导致部分代理人为了能够得到更多的代理费用，故意抬高赔偿金额的计算标的。而受害人由于对交通事故的责任认定，损害赔偿的责任分配，赔偿的范围和标准都不甚了解，在律师的影响下，盲目对赔偿期望值过高。在调解数额与其期望值差距较大的情况下，受害人通常拒绝诉前调解而要求判决。
（三）法院方面的原因
当前，各地法院对于诉前调解，尤其是占据较大比重的机动车交通事故责任纠纷诉前调解的开展，尚处于探索之中。对于机动车交通事故责任纠纷诉前调解的相关法律、具体实施，缺乏明确的和统一的规定。以常州地区为例，仅有省法院以文件形式发布了《关于深入推进诉调对接工作的实施意见》和《关于加强机动车交通事故责任纠纷调解和构建机动车交通事故责任纠纷联动处理机制的意见》中提到，机动车交通事故责任纠纷必须纳入诉前调解，并强调各部门要加强机动车交通事故责任纠纷诉前调解的联动。但是其具体操作，尚无实施细则。在缺乏统一、明确、权威规定的情况下，各地法院只能根据当地的实际情况，有条件、有步骤、有限度地进行一些机动车交通事故责任纠纷诉前调解工作的尝试，包括设立交通巡回法庭、成立专门的交通事故调解工作室、与交警队建立联调机制、与保险公司签订相关协调意见等。这些举措，有效地缓解了当前机动车交通事故责任纠纷急剧增加给法院带来的办案压力，在一定程度上化解了矛盾纠纷。但是，由于各地法院操作方法的多样性，执行标准的不统一，往往不能形成有效合力。尤其是在同一地区，同一家保险公司参与不同基层法院处理机动车交通事故责任纠纷的诉前调解，适用的流程规范具有差异，使得保险公司无所适从。
二、对解决机动车交通事故责任纠纷诉前调解难开展问题的建议
（一）尝试建立小额标的案件优先调解、集中代理机制
机动车交通事故责任纠纷难以进入诉前调解，很大程度上是由于保险公司担心一次调解不成增加成本，同时代理人被赋予的权限又是有限的，因而未能全面开展。但是，从实践来看，标的额较小的机动车交通事故责任纠纷，由于事故造成的损害较小，权利义务关系较为清晰，争议焦点不大，当事人之间容易达成妥协，调解成功率较高。同时，标的额较小的案件占据了机动车交通事故责任纠纷的相当数量。如果尝试将进入法院的机动车交通事故责任纠纷予以筛选，根据当地经济发展情况，将标的额在一定数额以下的案件优先进行诉前调解，基本上能够实现一次调结，从而吸引保险公司积极参与诉前调解。与之相对应，可以尝试建立小额机动车交通事故责任纠纷的代理诉讼机制，由专业代理人集中代理小额案件参与诉前调解。保险公司有限度地参与诉前调解以及赋予代理人的权限有限，主要是基于成本和利益角度的衡量，担心为了小额标的案件耗费大量成本以及代理人损害公司利益。如果建立小额机动车交通事故责任纠纷的集中代理诉讼机制，将数量多、标的额小的案件由多家保险公司共同委托给某个机构来集中处理，一方面可以节约成本，另一方面由于标的额小，基本上不存在多余利益空间的问题，从而可以解决保险公司以上两个方面的顾虑，提高其参与的积极性。
（二）在合理限度内协调统一不同保险公司参与调解的尺度
不同保险公司参与机动车交通事故责任纠纷诉前调解的内部规范不同，导致其与法院衔接机制也不同。由于企业是盈利性质的，具有趋利性，法院无法要求各家保险公司参与诉前调解的尺度保持完全一致。同时，从保险公司的运营机制来看，目前市级以下的保险公司都无法自主决定同法院衔接。但是，法院可以通过与各家保险公司的协商，在一定幅度内协调统一机动车交通事故责任纠纷诉前调解的尺度。法院虽然无法直接同各家保险公司的上级单位直接沟通、协调达成诉前调解衔接机制，但是可以联合本地区的保监会、保险业协会、各家保险公司协商，将协调的方案由各家保险公司报上级单位审批，在各方均能接受的幅度内形成保险公司参与诉前调解的方案，从而形成本地区内较为统一的机动车交通事故责任纠纷诉前调解的赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准。同时，也避免了保险公司由于内部人员、制度的变动而导致的与法院衔接机制的改变。
（三）建立联动调解机制，明确各调解参与方的职责和义务
法院要联合交警部门、保险业、司法局等单位建立机动车交通事故责任纠纷的诉前调解联动机制，明确各参与方的职责和义务，加强各单位之间的衔接。当机动车交通事故责任纠纷发生时，首先要由交警部门做好诉前调解的准备工作，包括对事故现场进行勘验、通知保险公司对事故车辆进行定损、通知当事人提供证据材料，并将以上材料汇总，供诉前调解使用。司法局可以针对机动车交通事故责任纠纷的特殊性，成立交通事故人民调解工作室，聘请专业人员，派驻法院专门从事机动车交通事故责任纠纷的诉前调解。同时，法院要为调解工作室配备专门的法官和书记员，加强对机动车交通事故责任纠纷诉前调解的指导、审理、审查，从而提高调解效率。在调解的过程中，当事人提出进行诉前伤残鉴定的，可以由法院司法鉴定处委托鉴定，避免当事人单方委托诉前伤残鉴定公信力受到质疑的可能。保险公司在接到事故通知后，应立即着手核定赔偿保险责任金额{7}，并出具审核意见书，交调解工作室征求当事人的意见。最后，在调解工作室的主持下，依据收集的证据进行调解。调解成功的，交由法院交通巡回法庭出具调解书。
（四）加强机动车交通事故责任纠纷诉前调解立法，制定实施细则
当前，机动车交通事故责任纠纷的诉前调解尚没有统一的法律法规予以规范，各地法院都是在民事诉讼法的大框架下，根据当地实际情况，摸索、尝试着开展案件的处理工作。对于是否将机动车交通事故责任纠纷纳入诉前调解，纳入诉前调解的具体程序规范如何操作，经过诉前调解处理的案件结果该如何赋予法律效力，不同法院有不同做法。因此，要加强机动车交通事故责任纠纷诉前调解的立法，尽快由省级法院至少是市级法院出台本省、本市的机动车交通事故责任纠纷诉前调解实施细则，统一处理方法、原则、标准和尺度，在法律层面上建立案件处理依据，从而增强此类案件处理的权威性和明确性。
（五）加大交通赔偿案件的法律知识宣传，防范恶意代理行为
一方面，在交警中队、交通事故调解工作室等处，可以张贴统一的赔偿金额计算表、机动车交通事故责任纠纷处理流程表，发放交通法律法规知识宣传册等，加强法律知识宣传。通过机动车交通事故责任纠纷处理流程表，所有当事人均能明确机动车交通事故责任纠纷的处理过程，使机动车交通事故责任纠纷的处理透明化。根据交通法律法规宣传册，当事人能明晰自己的权利和义务。有了赔偿金额计算表，当事人能够自行计算赔偿数额。这些措施，均可有效地提高当事人参与机动车交通事故责任纠纷诉前调解的参与能力，提高其调解积极性和调解成功率。另一方面，要规范机动车交通事故责任纠纷代理人的行为。在处理机动车交通事故责任纠纷中，法院要告知当事人公民代理必须无偿的规定，同时通过规范赔偿支付手续来防范职业代理人买断交通事故索赔权的现象发生。同时，法院要强化法制宣传，加大对恶意代理的惩处力度，与公安等相关司法部门积极联动，规范机动车交通事故责任纠纷的代理活动。
当前，机动车交通事故责任纠纷诉前调解的开展尚处于初步阶段，成效尚不明显。但是，从该机制的运作模式和前景来看，是能够产生积极的法律效果与社会效果的。该模式无论是对当事人、法院、公安交警部门还是保险公司来说，都将会产生“便利、有效、低成本”的共赢效果。对于当事人而言，减轻了诉讼负累，获得了“便利”。交通事故损害发生后，由法院主持诉前调解，并对调解工作室调解成功的案件进行司法确认，简化了诉讼程序，减少了当事人负担的诉讼费用，缓和了当事人之间的矛盾，使当事人获得了便利。即使调解未成功，法院可以及时立案，从而保障当事人的合法权益得到实现。对于法院和交警部门而言，提高了工作效率，实现了“有效”。从法院的角度来看，将大量的机动车交通事故责任纠纷分流到调解工作室进行诉前调解，通过一整套运行成熟的模式将矛盾纠纷化解，能够有效地缓解案多人少的压力，节约审判资源，同时又能以和谐的方式化解社会矛盾，实现法律效果与社会效果的统一。从交警部门的角度来看，机动车交通事故责任纠纷诉前调解机制的建立，能够让其实现对当事人信息、诉讼保全信息等方面的资源共享，同时为处理疑难复杂的交通事故及时提供技术指导，让行政调解与诉讼调解实现对接，便于及时高效地开展工作。对于保险公司而言，降低了支出成本，赢得了社会效益。保险公司参与诉前调解，一次调解成功结案，提高了工作效率，减少了人力资源成本，并且由于统一了赔偿标准，有效控制了经营风险，对保险公司稳健经营起到了促进作用。
注释:
{1}动车交通事故责任强制保险，简称“交强险”，是我国首个由国家法律规定实行的强制保险制度。由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。2006年7月1日正式施行，根据配套措施的最终建立，2007年7月1日正式普遍推行。
{2}动车第三者责任保险，属于商业险，区别于机动车交通事故责任强制保险。“交强险”保险费率比商业险高，根据被保险人在交通事故中所承担的事故责任来确定其赔偿责任。
{3}《机动车交通事故责任强制保险条例》第二条规定：在中华人民共和国境内道路上行驶的机动车的所有人或者管理人，应当按照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定投保机动车交通事故责任强制保险。
{4}《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十三条规定：机动车交通事故责任强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。责任限额分为死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额。
{5}《机动车交通事故责任强制保险条款》第二十条规定：因保险事故造成受害人人身伤亡的，未经保险人书面同意，被保险人自行承诺或支付的赔偿金额，保险人在交强险责任限额内有权重新核定。
{6}《机动车交通事故责任强制保险条款》第八条规定：死亡伤残赔偿限额和无责任死亡伤残赔偿限额项下负责赔偿丧葬费、死亡补偿费、受害人家属办理丧葬事宜支出的交通费用、残疾赔偿金、残疾辅助器具费、护理费、康复费、交通费、被扶养人生活费、住宿费、误工费，被保险人依照法院判决或者调解承担的精神损害抚慰金。医疗费用赔偿限额和无责任医疗费用赔偿限额项下负责赔偿医药费、诊疗费、住院费、住院伙食补助费，必要的、合理的后续治疗费、整容费、营养费。未包括伤残鉴定费。
{7}《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制险责任限额范围内予以赔偿。
参考文献：
[1]沈斐敏,张荣贵.道路交通事故预测与预防[M].北京:人民交通出版社,2007.
[2]李成奉.道路交通事故损害赔偿责任[D].济南:山东大学,2008.
[3]姜维健.论交通事故认定的可诉性[D].苏州:苏州大学,2010.
近年来，由于汽车保有量增加，道路交通状况复杂，部分公民交通意识欠缺等因素的影响，交通事故频发，因交通事故造成人身、财产损害而提起的赔偿诉讼也在逐年增加。大量机动车交通事故责任纠纷的产生，一方面让涉案当事人深陷诉讼的繁琐，另一方面给法院增加了案多人少的压力。为了有效地化解该类矛盾纠纷，以最便利的方式为当事人解决问题，缓解法院审判工作的压力，同时节约社会资源，法院开始尝试采用诉前调解的方式来处理机动车交通事故责任纠纷。但是，由于该种矛盾纠纷化解方式尚处于初步阶段，从当前司法实践的情况来看，成效尚未明显体现。以常州地区来看，2010年全市法院共受理机动车交通事故责任纠纷7024起，其中1367起案件分流进入诉前调解，占收案总数的19.5%，调解成功934件，占分流进入诉前调解数的68.3%；2011年全市法院共受理机动车交通事故责任纠纷7655起，其中2868起案件分流进入诉前调解，占总收案数的37.5%，调解成功2479起，占分流进入诉前调解数的86.4%。分析以上数据可以发现，分流进入诉前调解的机动车交通事故责任纠纷数占总收案数的比例较小，但是一旦分流进入诉前调解，能够调解成功的案件比例却相对较高。既然如此，为什么法院不将大量的机动车交通事故责任纠纷分流到诉前调解中去化解呢？诉前调解并非强制性法律程序，而是在案件各方当事人自愿的前提下开展的一项法律工作。法院将案件分流进行诉前调解受到多方面因素的影响。当前，大量的机动车交通事故责任纠纷未能分流，已成为制约该类纠纷诉前调解全面展开的瓶颈。
一、当前机动车交通事故责任纠纷诉前调解难以开展的主要原因
（一）保险公司方面的原因
1.保险公司害怕诉前调解不成反而增加诉讼成本
当前，随着汽车保有量的逐年增加，机动车交通事故责任纠纷的潜在发案率也在升高。同时，机动车交通事故责任强制保险{1}已普遍实施，一旦发生交通事故并产生诉讼，保险公司必涉及其中。面对日益增多的机动车交通事故责任纠纷诉讼，保险公司疲于应付，力不从心。接受法院诉前调解，如能一次调解结案，其便利、高效、低成本自然是保险公司所追求的。但是，由于机动车交通事故责任纠纷的特殊性，其涉及保险公司、被保险人以及受害人三方当事人利益，权利义务关系较为复杂，往往需要调解多次甚至可能调解不成功转入业务庭立案审理。在此情况下，保险公司需要多次派人参加诉前调解。因此，当事人为避免程序繁琐，宁愿放弃选择诉前调解的便利、高效、低成本，而要求法院直接立案审理、做出判决。从目前的情况来看，规模较大的保险公司基本排斥诉前调解，只有为数不多的规模较小的保险公司在有条件、有范围地接受和参与。
2.参与诉前调解的保险公司及代理人的权限有限
从保险公司的运营机制上来讲，直接从事交通事故保险业务的公司都是分支机构，其是否参与诉前调解及对案件处理方案的接受程度受到上级公司的考核和限制，难以突破企业自身的项目和标准接受调解方案。同时，由于保险公司涉及的机动车交通事故责任纠纷繁多，保险公司只能委派代理人参加诉前调解，因而也存在代理人的权限问题。一方面，保险公司害怕给予代理人过多权限会导致代理人擅自决定给公司利益造成损失；另一方面，代理人也害怕擅自接受了调解方案最终公司审批不通过，自己承担责任。因此，通常情况下，代理人的职能更多的是将参与诉前调解形成的调解方案向公司领导汇报，等待公司审批，而无法直接形成调解意见。这在一定程度上增加了诉前调解成功的难度。
3.不同保险公司参与诉前调解的内部规范不统一
不同保险公司由于企业规模、管理制度、运营模式的差异，对机动车交通事故责任纠纷的应诉、调解、理赔均有不同的内部规定，导致诉前调解实际操作存在困难。比如说，有的保险公司从自身利益出发，有如果同意调解则扣除赔偿总额10%的不成文内部规定。而如果采取判决形式，该10%的比例则不会被扣除。因而，对于数额较小、争议不大的机动车交通事故责任纠纷，当事人愿意接受调解，而对数额较大的案件，则难以接受调解。再比如说，大部分机动车交通事故责任纠纷，除了涉及机动车交通事故责任强制保险外，还有商业保险{2}。保险公司对于商业保险的理赔，往往要求有相应的判决，调解达成协议的则不予全部理赔。这使得一些当事人为了避免商业保险理赔困难，而拒绝接受诉前调解。正是基于不同的保险公司参与机动车交通事故责任纠纷的内部规定不同，而从事保险业务的公司在一个地区又多达数十家，法院要保持各家保险公司参与诉前调解的幅度基本一致，存在相应的困难。即使法院同部分保险公司在诉前调解机制的构建上达成一定协调意见，也往往由于保险公司内部机构和人员变动，导致无法持续实施。
（二）被保险人与受害人方面的原因
1.被保险人对诉前调解存在误解
2007年7月1日，机动车交通事故责任强制保险普遍实行，凡是机动车的所有人或者管理人，都必须按照《道路交通安全法》的规定，投保该险{3}。一旦发生交通事故造成人身伤亡、财产损失，由保险公司在责任限额内予以赔偿。同时，在该强制险之外，机动车的所有人或者管理人还可以向保险公司投保商业保险。由于机动车交通事故责任强制保险采取的是赔偿责任限额制{4}，商业保险则可以作为该强制险的补充，承担其余的赔偿责任。因而，对于办理了机动车交通事故责任强制保险甚至于投保了商业险的被保险人来说，在交通事故发生时，更愿意由保险公司首先来承担损害赔偿责任。从心理上，被保险人会认为，参与诉前调解，自己所投的保险就没有发挥应有作用，在赔偿数额上也不会严格按照保险责任来分担，似乎对自己不利，因而拒绝诉前调解，宁愿选择诉讼。同时，被保险人由于投保了机动车交通事故责任强制保险，其赔偿意愿在一定程度上受到保险条款的制约{5}，也让被保险人认为自己在机动车交通事故责任纠纷的诉前调解中不是主角，从而影响其参与调解的积极性。
2.伤残鉴定使得成本增加导致调解困难
机动车交通事故责任纠纷如果不涉及严重的人身损害，标的额不大，当事人容易接受调解。但是，一旦造成受害人较为严重的伤势，受害人通常都会进行伤残等级鉴定。从受害人的角度考虑，进行伤残等级鉴定，如果确定构成伤残，便可以拿到较大数额的赔偿，即使构不成，也只需要承担数额不大的鉴定费。风险与利益衡量之下，导致大量机动车交通事故责任纠纷的受害人进行伤残等级鉴定。根据常州地的法院受理机动车交通事故责任纠纷情况的统计数据，2010年全市法院共受理机动车交通事故责任纠纷7024起，其中有2437起进行了诉前伤残等级鉴定，占收案数的34.7%；2011年1-5月共受理3144起，其中1507件进行了诉前伤残等级鉴定，占收案数的47.93%。从中反映出，进行诉前伤残等级鉴定案件占机动车交通事故责任纠纷较大比重，同时有明显上升趋势。诉前伤残鉴定导致诉讼成本的增加，而该笔费用又未包含在交通事故强制责任保险的赔偿项目中{6}，从而在一定程度上增加了诉前调解达成的难度。
3.部分代理人对受害人产生的消极作用
由于机动车交通事故责任纠纷较为专业，涉及的赔偿项目和金额计算比较复杂，受害人一般没有能力自己进行核算，因而会聘请代理人代为处理案件的赔偿事宜。通常，受害人会采取公民代理或者律师代理的方式。对于公民代理，存在诸如职业代理人欺诈买断交通事故索赔权等不规范的现象。有的职业代理人恶意中伤法院诉讼活动，捏造夸大索赔困难，让受害人无奈选择让利套现转让索赔权；有的为低价买断索赔权，利用受害人对赔偿项目的不了解，压低其赔偿预期，牟取最大差价；有的则撮合当事人双方形成利益共同体对抗保险公司。由于代理费用同代理人能够争取到的赔偿金额挂钩，导致部分代理人为了能够得到更多的代理费用，故意抬高赔偿金额的计算标的。而受害人由于对交通事故的责任认定，损害赔偿的责任分配，赔偿的范围和标准都不甚了解，在律师的影响下，盲目对赔偿期望值过高。在调解数额与其期望值差距较大的情况下，受害人通常拒绝诉前调解而要求判决。
（三）法院方面的原因
当前，各地法院对于诉前调解，尤其是占据较大比重的机动车交通事故责任纠纷诉前调解的开展，尚处于探索之中。对于机动车交通事故责任纠纷诉前调解的相关法律、具体实施，缺乏明确的和统一的规定。以常州地区为例，仅有省法院以文件形式发布了《关于深入推进诉调对接工作的实施意见》和《关于加强机动车交通事故责任纠纷调解和构建机动车交通事故责任纠纷联动处理机制的意见》中提到，机动车交通事故责任纠纷必须纳入诉前调解，并强调各部门要加强机动车交通事故责任纠纷诉前调解的联动。但是其具体操作，尚无实施细则。在缺乏统一、明确、权威规定的情况下，各地法院只能根据当地的实际情况，有条件、有步骤、有限度地进行一些机动车交通事故责任纠纷诉前调解工作的尝试，包括设立交通巡回法庭、成立专门的交通事故调解工作室、与交警队建立联调机制、与保险公司签订相关协调意见等。这些举措，有效地缓解了当前机动车交通事故责任纠纷急剧增加给法院带来的办案压力，在一定程度上化解了矛盾纠纷。但是，由于各地法院操作方法的多样性，执行标准的不统一，往往不能形成有效合力。尤其是在同一地区，同一家保险公司参与不同基层法院处理机动车交通事故责任纠纷的诉前调解，适用的流程规范具有差异，使得保险公司无所适从。
二、对解决机动车交通事故责任纠纷诉前调解难开展问题的建议
（一）尝试建立小额标的案件优先调解、集中代理机制
机动车交通事故责任纠纷难以进入诉前调解，很大程度上是由于保险公司担心一次调解不成增加成本，同时代理人被赋予的权限又是有限的，因而未能全面开展。但是，从实践来看，标的额较小的机动车交通事故责任纠纷，由于事故造成的损害较小，权利义务关系较为清晰，争议焦点不大，当事人之间容易达成妥协，调解成功率较高。同时，标的额较小的案件占据了机动车交通事故责任纠纷的相当数量。如果尝试将进入法院的机动车交通事故责任纠纷予以筛选，根据当地经济发展情况，将标的额在一定数额以下的案件优先进行诉前调解，基本上能够实现一次调结，从而吸引保险公司积极参与诉前调解。与之相对应，可以尝试建立小额机动车交通事故责任纠纷的代理诉讼机制，由专业代理人集中代理小额案件参与诉前调解。保险公司有限度地参与诉前调解以及赋予代理人的权限有限，主要是基于成本和利益角度的衡量，担心为了小额标的案件耗费大量成本以及代理人损害公司利益。如果建立小额机动车交通事故责任纠纷的集中代理诉讼机制，将数量多、标的额小的案件由多家保险公司共同委托给某个机构来集中处理，一方面可以节约成本，另一方面由于标的额小，基本上不存在多余利益空间的问题，从而可以解决保险公司以上两个方面的顾虑，提高其参与的积极性。
（二）在合理限度内协调统一不同保险公司参与调解的尺度
不同保险公司参与机动车交通事故责任纠纷诉前调解的内部规范不同，导致其与法院衔接机制也不同。由于企业是盈利性质的，具有趋利性，法院无法要求各家保险公司参与诉前调解的尺度保持完全一致。同时，从保险公司的运营机制来看，目前市级以下的保险公司都无法自主决定同法院衔接。但是，法院可以通过与各家保险公司的协商，在一定幅度内协调统一机动车交通事故责任纠纷诉前调解的尺度。法院虽然无法直接同各家保险公司的上级单位直接沟通、协调达成诉前调解衔接机制，但是可以联合本地区的保监会、保险业协会、各家保险公司协商，将协调的方案由各家保险公司报上级单位审批，在各方均能接受的幅度内形成保险公司参与诉前调解的方案，从而形成本地区内较为统一的机动车交通事故责任纠纷诉前调解的赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准。同时，也避免了保险公司由于内部人员、制度的变动而导致的与法院衔接机制的改变。
（三）建立联动调解机制，明确各调解参与方的职责和义务
法院要联合交警部门、保险业、司法局等单位建立机动车交通事故责任纠纷的诉前调解联动机制，明确各参与方的职责和义务，加强各单位之间的衔接。当机动车交通事故责任纠纷发生时，首先要由交警部门做好诉前调解的准备工作，包括对事故现场进行勘验、通知保险公司对事故车辆进行定损、通知当事人提供证据材料，并将以上材料汇总，供诉前调解使用。司法局可以针对机动车交通事故责任纠纷的特殊性，成立交通事故人民调解工作室，聘请专业人员，派驻法院专门从事机动车交通事故责任纠纷的诉前调解。同时，法院要为调解工作室配备专门的法官和书记员，加强对机动车交通事故责任纠纷诉前调解的指导、审理、审查，从而提高调解效率。在调解的过程中，当事人提出进行诉前伤残鉴定的，可以由法院司法鉴定处委托鉴定，避免当事人单方委托诉前伤残鉴定公信力受到质疑的可能。保险公司在接到事故通知后，应立即着手核定赔偿保险责任金额{7}，并出具审核意见书，交调解工作室征求当事人的意见。最后，在调解工作室的主持下，依据收集的证据进行调解。调解成功的，交由法院交通巡回法庭出具调解书。
（四）加强机动车交通事故责任纠纷诉前调解立法，制定实施细则
当前，机动车交通事故责任纠纷的诉前调解尚没有统一的法律法规予以规范，各地法院都是在民事诉讼法的大框架下，根据当地实际情况，摸索、尝试着开展案件的处理工作。对于是否将机动车交通事故责任纠纷纳入诉前调解，纳入诉前调解的具体程序规范如何操作，经过诉前调解处理的案件结果该如何赋予法律效力，不同法院有不同做法。因此，要加强机动车交通事故责任纠纷诉前调解的立法，尽快由省级法院至少是市级法院出台本省、本市的机动车交通事故责任纠纷诉前调解实施细则，统一处理方法、原则、标准和尺度，在法律层面上建立案件处理依据，从而增强此类案件处理的权威性和明确性。
（五）加大交通赔偿案件的法律知识宣传，防范恶意代理行为
一方面，在交警中队、交通事故调解工作室等处，可以张贴统一的赔偿金额计算表、机动车交通事故责任纠纷处理流程表，发放交通法律法规知识宣传册等，加强法律知识宣传。通过机动车交通事故责任纠纷处理流程表，所有当事人均能明确机动车交通事故责任纠纷的处理过程，使机动车交通事故责任纠纷的处理透明化。根据交通法律法规宣传册，当事人能明晰自己的权利和义务。有了赔偿金额计算表，当事人能够自行计算赔偿数额。这些措施，均可有效地提高当事人参与机动车交通事故责任纠纷诉前调解的参与能力，提高其调解积极性和调解成功率。另一方面，要规范机动车交通事故责任纠纷代理人的行为。在处理机动车交通事故责任纠纷中，法院要告知当事人公民代理必须无偿的规定，同时通过规范赔偿支付手续来防范职业代理人买断交通事故索赔权的现象发生。同时，法院要强化法制宣传，加大对恶意代理的惩处力度，与公安等相关司法部门积极联动，规范机动车交通事故责任纠纷的代理活动。
当前，机动车交通事故责任纠纷诉前调解的开展尚处于初步阶段，成效尚不明显。但是，从该机制的运作模式和前景来看，是能够产生积极的法律效果与社会效果的。该模式无论是对当事人、法院、公安交警部门还是保险公司来说，都将会产生“便利、有效、低成本”的共赢效果。对于当事人而言，减轻了诉讼负累，获得了“便利”。交通事故损害发生后，由法院主持诉前调解，并对调解工作室调解成功的案件进行司法确认，简化了诉讼程序，减少了当事人负担的诉讼费用，缓和了当事人之间的矛盾，使当事人获得了便利。即使调解未成功，法院可以及时立案，从而保障当事人的合法权益得到实现。对于法院和交警部门而言，提高了工作效率，实现了“有效”。从法院的角度来看，将大量的机动车交通事故责任纠纷分流到调解工作室进行诉前调解，通过一整套运行成熟的模式将矛盾纠纷化解，能够有效地缓解案多人少的压力，节约审判资源，同时又能以和谐的方式化解社会矛盾，实现法律效果与社会效果的统一。从交警部门的角度来看，机动车交通事故责任纠纷诉前调解机制的建立，能够让其实现对当事人信息、诉讼保全信息等方面的资源共享，同时为处理疑难复杂的交通事故及时提供技术指导，让行政调解与诉讼调解实现对接，便于及时高效地开展工作。对于保险公司而言，降低了支出成本，赢得了社会效益。保险公司参与诉前调解，一次调解成功结案，提高了工作效率，减少了人力资源成本，并且由于统一了赔偿标准，有效控制了经营风险，对保险公司稳健经营起到了促进作用。
注释:
{1}动车交通事故责任强制保险，简称“交强险”，是我国首个由国家法律规定实行的强制保险制度。由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。2006年7月1日正式施行，根据配套措施的最终建立，2007年7月1日正式普遍推行。
{2}动车第三者责任保险，属于商业险，区别于机动车交通事故责任强制保险。“交强险”保险费率比商业险高，根据被保险人在交通事故中所承担的事故责任来确定其赔偿责任。
{3}《机动车交通事故责任强制保险条例》第二条规定：在中华人民共和国境内道路上行驶的机动车的所有人或者管理人，应当按照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定投保机动车交通事故责任强制保险。
{4}《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十三条规定：机动车交通事故责任强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。责任限额分为死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额。
{5}《机动车交通事故责任强制保险条款》第二十条规定：因保险事故造成受害人人身伤亡的，未经保险人书面同意，被保险人自行承诺或支付的赔偿金额，保险人在交强险责任限额内有权重新核定。
{6}《机动车交通事故责任强制保险条款》第八条规定：死亡伤残赔偿限额和无责任死亡伤残赔偿限额项下负责赔偿丧葬费、死亡补偿费、受害人家属办理丧葬事宜支出的交通费用、残疾赔偿金、残疾辅助器具费、护理费、康复费、交通费、被扶养人生活费、住宿费、误工费，被保险人依照法院判决或者调解承担的精神损害抚慰金。医疗费用赔偿限额和无责任医疗费用赔偿限额项下负责赔偿医药费、诊疗费、住院费、住院伙食补助费，必要的、合理的后续治疗费、整容费、营养费。未包括伤残鉴定费。
{7}《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制险责任限额范围内予以赔偿。
参考文献：
[1]沈斐敏,张荣贵.道路交通事故预测与预防[M].北京:人民交通出版社,2007.
[2]李成奉.道路交通事故损害赔偿责任[D].济南:山东大学,2008.
[3]姜维健.论交通事故认定的可诉性[D].苏州:苏州大学,2010.