审视与评析：人民调解的十年复兴（下）
来源：《时代法学》2012年第1期
作者：王禄生
发布时间：2013-12-8 15:13:14
关键词:人民调解，十年复兴，同构，断藕，新制度主义
内容提要:在新制度主义看来，人民调解的复兴是各级司法行政机关在强烈扩张冲动影响下所进行的自下而上的改革。改革的核心是为了获取人民调解组织在当下中国制度环境中的正当性。在此过程中人民调解不断改变组织结构以适应制度环境对正当性的定义，因此人民调解组织的结构就日益同构化。同时，由于不同位阶的制度环境型塑了多样的正当性需求，人民调解组织的行为和结构就势必会发生断藕。新制度主义为我们评析人民调解的发展提供了全新的视角。
（四）正式制度的符号化（symbolization）
虽然在改革过程中，对于正式制度的偏好已经成为人民调解改革的重要特征。然而，这种正式制度却较少真正地在实践中发挥作用，尤其是十年过程中逐步建立起来的准司法程序并未被人民调解员在实践中有效推行。在1990年之前，人民调解对于程序的运用十分有效。根据Wall和Blum等人在对中国城市调解委员会的调解实践进行实证调查中显示的那样，在调解员处理每个案件中对程序性规则的使用仅为0.35次，换言之，平均每3个案件的调处中才会运用到一次程序性规则[57]。该阶段，人民调解的具体运作仍然遵循改革开放前的思路：通过对纠纷的一方或者双方施加强有力的政治、经济、社会和道德的压力以促使调解的成功，这种施压是通过“说服”和“教育”的方式来展开的[58]。然而，在十年制度化后的今天，人民调解仍然在采用传统的策略，比如强调通过“背靠背”的形式对双方当事人“各个击破”：比如“准绳裁量法”、“穷根寻据法”、“排异求同法”、“心理疏导法”和“趁热打铁法”等等[59]。人民调解员对法律知识的了解程度往往与调解的结果不太相关，而对本地习俗的了解往往成为必备素质。如何充分利用“村头”、“地头”、“街头”、“炕头”调解等群众喜闻乐见的方式，因地制宜、不失时机地开展人民调解工作就成为人民调解本土正当性的重要方面，它不仅出现在各种关于人民调解的讲话之中，而且也鲜活地存在于真实的实践之中。作为结果，准司法程序的改革在实践中仅仅沦为符号。
三、十年复兴特征成因的新制度主义分析
新制度主义是一种用以分析组织与制度环境（Institutional Environment）之间的关系的理论框架。具体而言，它研究的是社会组织如何不断调整自身行为以适应生存环境的变化，从而保证生存与发展。人民调解组织是一种正式的社会组织（formal organization），各级司法行政机关是人民调解组织利益的代言人，人民调解的需求和司法行政机关的的利益诉求被结合在一起表现为各种改革的推行。因此以新制度主义的视角能够很好解释人民调解十年复兴过程中所表现出来的诸多特征。
（一）人民调解组织的扩张是为了降低资源不确定性的必然选择
新制度主义认为在社会发展过程中，任何组织的首要目标都是生存（survival）[60]；降低不确定性（uncertainty），尤其是资源的获取和产出的不确定性，是社会组织生存的重要方式[61]。换言之，作为一种社会组织，人民调解的首要目标是要维持自身的存在，因此降低调解开展过程中案件来源和经费来源的不确定性就成为生存的关键。从宏观角度来说，如果将全国人民调解视为一个整体的话，那么人民调解在近十年来组织方面的全面扩张中，无论是横向还是纵向的扩张，其最初的目的就是扩大对社会的介入程度，从而提升获取纠纷的可能—通过组织扩张来降低组织赖以生存的“案源”的不确定性。一方面纵向组织的扩张使得人民调解组织形成了至上而下的对社会纠纷的介入模式，极大地扩展了案件的来源。另一方面，通过新的调解组织的建立，人民调解又将原本不属于自身管辖的案件，比如医疗纠纷和环境纠纷等，纳入到自身的资源序列中。总体而言，通过组织的扩张，人民调解不断地提升对原有“案源”的汲取能力，同时还开发了对新的“案源”的获取途径，从而为更加简便、充足和稳定获取赖以生存的资源提供了组织基础。
除了降低案件获取的不确定之外，人民调解还着力降低获取经费的不确定性。通过组织的扩张，提高对社会纠纷的调解以实现“有所作为”是人民调解降低经费获取不确定的重要依据。毕竟，“有为才有位”，只有充分在纠纷调解中扮演了重要角色才能使得为获取足够的经费提供合理的理由。这一点可以从人民调解经费保障体制的变迁中有所表现：随着人民调解在纠纷解决中的作用不断凸显，各级地方政府对于人民调解的经费支持日益充足。由于人民调解缺乏自主创收的能力，因此经费来源完全依靠拨款，而拨款的多少又与“作为”紧密相连，因此组织的扩张不仅为扩大案源提供的前提，同时也为获取经费提供的正当性前提。事实上，人民调解的发展过程中，为了降低经费来源的不确定性，人民调解还通过对调解进行收费来获取活动资金，然而，此种尝试最终被叫停[62]。虽然最终并未大范围地施行，但是人民调解“收费”的尝试无疑是为了获取生存资源—经费的一种努力。
（二）同构主义是人民调解回应社会共识而进行制度化建设的必然结果
新制度主义还认为在制度环境中，优势组织的制度往往会被其他组织模仿，从而逐渐形成在一个制度环境中，成功组织的结构具有同质性。组织的同构化的发生分为两种情况：（1）制度化的社会共识（institutional myths）对某一新的领域进行了定义，新的正式的组织在这一新的领域产生；（2）制度化的社会共识产生于已经存在的领域，该领域内的所有组织开始逐步回应这一共识[63]。无论何种情况，我们可以看出同构化的过程大致分为三个阶段：共识的产生—组织回应—同构。人民调解的复兴遵循着这三个步骤。人民调解的制度化建设—“司法化”与“行政化”也是为了充分回应这一阶段的社会共识。在现代社会中，组织结构的正当性已经深深嵌入和依赖大范围的社会共识（制度环境）[64]。人民调解的改革首先是对法治建设后形成的制度环境的回应。这些“共识”是执政党、社会公众、学术界、司法机关和行政机关等主体对人民调解组织的共同期待。不可否认，通过多年的司法改革，社会对纠纷解决机构产生了制度化的要求—专业的组织、高素质的人员、规范的管理和合理的程序等等。此时，在法治建设的整体社会共识就进入了纠纷解决机构的生存环境中。于是，人民法院率先进行了改革。逐渐地，原有传统型的法院消亡，新的现代型的法院产生—同构化的第一步。人民法院通过制度化建立了西方法治意义的法院组织结构和制度，从而在一段时期内获得了超乎寻常的正当性。相反地，人民调解却因为制度化方面的缺陷而在上个世纪90年代被“废了武功”—组织、人员、调解数量不断萎缩并且受到了长达几十年的批评，并且直到今天司法机关仍然认为人民调解员的素质过低，调解的结果无法保障[65]。与人民法院在一段时间内超乎寻常的正当性相比，科层化的行政机关始终在国家的政权体系中具有“一家独大”的地位。因此，在同一制度环境中，人民调解组织首先会对“成功”的法院组织和行政机关进行模仿，最终“司法化”和“行政化”的特征就形成了。“司法化”实际上是人民调解组织与法院的同构，“行政化”则是人民调解对行政机关的同构。具体而言，人民调解通过组织建设，尤其是专业性调解组织的建立，回应了社会对专业解纷机构的需求；通过人民调解员的培训与考试，专职人民调解员的选任等改革回应了社会对高素质人民调解员的期待；通过规范化的改革回应了社会对人民调解组织的管理和业务开展的要求。总的来说，这是一种制度化（institutionalization）的努力。通过建立科层化的管理体制和模拟司法化的运作模式事实上反映了人民调解尝试建立正式的理性的准司法程序和准行政机构的改革方向。当部分人民调解组织通过“司法化”和“行政化”的改革而获得了前所未有的正当性，并且被官方树立为“典型”而着力推广时，人民调解系统内部的其他调解组织也开始了制度的模仿，于是最终“同构化”的人民调解系统就诞生了。
（三）制度环境的丰富内涵导致了人民调解多元的地方实践
在新制度主义的视角中，“制度环境”是个内涵十分丰富的概念，它由不同层次的环境构成，对不同“制度环境”的适应决定了人民调解复兴过程中多元的地方实践。不可否认，人民调解生存在不同的“制度环境”之中。从人民调解组织来说，它们不仅生存在“法制建设”的环境中，同时也生存在“加强纠纷的调解”的制度环境中；它们不仅存在于各级人民调解的组织体系内（县市调委会—乡镇调委会—村居调委会—调解小组），同时也存在于纠纷解决机构的序列之中（人民调解—行政调解—司法调解）；它们不仅需要面对全国性同构化的制度环境，还要应对本地的政治实践。正式因为制度环境表现出如此多的面相，从而导致了人民调解组织在追求生存与发展过程中表现出很大的差异性。这一点与同构主义并不矛盾。同构主义的观点认为如果认为两者具有同构性是指A≈13而非A＝B。举例而言，如果认为“需要加强诉调对接”是一个制度环境的话，人民调解组织就可能形成多种适应此类制度环境的实践。现有诉调对接的机制主要有：（1）没有设立专门的机构，由人民法院引导当事人到司法所或街乡人民调解委员会化解矛盾纠纷。（2）在街道办事处设立人民调解庭，或者（3）在法院内部设立人民调解工作室，配备专职调解人员、办公机构及相应的经费，由人民法院将案件引导到上述机构调处。多种制度实践都是为了适应“诉调对接”的制度环境，但人民调解组织在适应“诉调对接”的制度环境时还要同时面对地方的经济、政治和文化的影响。毕竟后面两种模式需要更多专职调解人员的参与，需要投入更多的经费以购置办公设备，并按月向专职人员发放工资，因此在经济欠发达地区推广也就比较困难[66]。相似的例子还有目前“大调解”的体系建立，建立“大调解”，有效解决社会纠纷是当前的制度环境，然后如何建立“大调解”却需要面对不同地方的“制度环境”，因此现阶段就存在着以四川省为代表的以人民法院主导的“大调解”模式，同样也存在着江苏省为代表的，以人民调解为重点的“大调解”工作模式。因此，应对不同的制度环境会使得人民调解的复兴在统一之中还呈现着“眼花缭乱”的多种面相。
（四）制度环境的理念冲突造成了人民调解的制度符号与运行实践的断藕
组织生存的不同层次的制度环境并非总是彼此独立或者相互支持，在有些时候不同的制度环境甚至会发生理念上的冲突。此时，在冲突中的组织就只能选择以“断藕”的形式来应对各种制度环境的需求。具体而言，断藕表现为正式建立的制度“符号化”，而机构的实践与“符号”断裂。对于人民调解而言，就是人民调解的实际运作与在法治过程中所着力建构起来的“符号化”的组织机构发生了分离。一方面，人民调解建立了司法化和行政化的调解制度，但与此同时，真正发挥重要作用的缺失传统的调节方法和非正式的调解制度。通过对“符号化”制度的规避运用，人民调解组织不仅维持了法治化的外衣，同时也在实际上获取了本土的正当性。正如麦宜生所言，全球化的法律制度被本土的力量所中和，使得它们本土人士变得熟悉并且产生意义，但同时对于主张全球化的观众而言，这种中和并没有改变这些制度的基本外观[67]。这种“断藕”的主要原因还在于人民调解对不同制度环境的回应／吸收方式不同—建立正式制度是对对外部影响的正式吸收（formal cooptation），而本土化运作则是对外部影响的非正式吸收（informal cooptation）[68]。“对外部影响的正式吸收对经常产生仅仅具有符号化功能的制度，而非正式吸收则往往会对组织决策形成实质性的控制。”[69]正式吸收是指公开地吸收某种元素。当组织的正当性受到质疑时，组织需要提升大众对其的满意程度，因此正式的吸收就会产生。人民调解的制度化变革过程中体现出对正式制度的偏好，是对国际、国内对法治期盼的正式回应，然而在与人民调解实际产生作用的本土经验相比，正式的吸收就显得只有符号意义了。所谓的非正式吸收面对的并不是一个国家或者公民的群体（people as a whole），而是为了应对个人或者某一地域、或者利益集团。于是，为了针对特定集团或者地域的制度环境，人民调解就会在建立正式符号的同时仍然大量运用最初的调节方法，而正式的司法化的“庭室调解”的作用反而不如传统调解方法来得有效。
四、结语：人民调解的正当性与未来
前文以新制度主义的理论框架分析了人民调解在十年复兴过程中表现出来的强烈的扩权冲动、同构主义、地方试验主义和正式制度符号化等诸多特征。虽然表象千头万绪，但各级司法行政机关主导的十年复兴的核心却是一致的—那就是重塑建立人民调解的正当性（legitimacy）。通过正当性的获取，降低在资金和案件获取方面的不确定性，以维持组织的存续。正如Meyer和Rowan教授指出的那样，组织结构（organizational structure）取决于该组织对正当性的追求。可以说，这种“社会共识”是在法治建设的过程中通过对域外经验吸收和消化而逐渐在社会中积淀起来的—它就是Meyer教授所谓的“神话”（myth）或是“意识形态”（ideology），也是人民调解组织获取正当性的重要依据。换言之，如果人民调解组织不主动去适应这样的“神话”，那么它们将无法获得支持其生存的正当性，并会招致公众的忽视、当事人怀疑和法院的责难，其生存所必须的外部资源就会无法保证，因为从新制度主义的视角来看，外部的支持主要通过使社会满意（agreement ）来实现，而不是主要通过组织自身的表现（perform-ance）[70]。实际上，人民调解的制度化改革是对之前社会环境中其他组织（比如法院和仲裁等）制度化改革的模仿，并且与西方法治社会中对解纷机构的要求具有许多相似之处，这种对规范制度的追求突出反映了在法治建设过程中所日益显示出的全球范围内的会聚性（convergence）[71]。人民调解通过对西方法治标准的诉诸着力构建出自身的全球正当性（global legitimacy）[72]，这种正当性与当下中国社会对法治建设的要求高度统一。然而，在一个组织领域里的制度遵从（institutional conformity）并不意味着它将渗入组织的各个方面。虽然，在诉诸全球正当性之时，人民调解建构了制度化的组织。然而，在建立本土正当性的时候，制度化的组织却不可避免地与本土的实践发生一定程度的冲突，当这两种正当性在司法实践中发生冲突时，被移植的正式组织结构就会发生断藕（decoupling）过程，以适应两种正当性对它的不同要求[73]。
总的来说，对于不同正当性的追求决定了人民调解十年复兴的基本走势。在笔者看来，人民调解的发展基本是成功的。然而，我们也必须充分重视人民调解复兴过程中的某些突出问题。第一，急速的扩张所导致的其他纠纷结构机构的抵制。固然，“有所作为”是人民调解组织获取本土正当性的首要因素。然而，这种“有所作为”的追求还可能会导致人民调解介入不太适应由人民调解调处的案件领域，比如社会难点纠纷。这与美国社区调解的发展过程如出一辙[74]。在这个过程中，人民调解与司法系统之间的冲突势必产生。事实上，人民调解的十年复兴中确实有因为侵入其他主体的“领地”而受到“抵制”。比如，在2009年人民调解法起草之初，能够为人民调解组织增加案源的“委托调解”制度也因为隐含着权力扩张的意图遭到了来自各界的反对，最终夭折[75]。第二，过度的司法化和行政化。人民调解的司法化和行政化的改革虽然是为了获得全球正当性的关键环节，然而过度的司法化和行政化却可能使其丧失本土正当性的基础。这有可能是一个悖论，那就是人民调解越是司法化和行政化，就可能离本土正当性越远。毕竟，一个纠纷解决机构是否有存在的必要取决于它能否向中国社会提供“适销对路”的法律服务。这一问题在现阶段各纠纷解决机构解纷策略高度重合的前提下显得更为重要。对制度化的建设可能仅仅建立了符合公众口味的“组织符号”，而真正能够使得人民调解更好发展的关键在于培养一大批了解和愿意使用人民调解以解决纠纷的当事人（voluntary user）。虽然在“大调解”的格局中，通过行政机关和司法机关的分流（referral）能够在一定程度上增加人民调解的使用程度。但一旦政策转变，人民调解的存续就可能产生问题。因此，走依靠自身力量从而提高生存能力（survival capacity）才是人民调解的最终出路。
注释:
[57]James A. Wall＆Michael Blum, Community Mediation in the People’s Republic of China, The Journal of Conflict Resolution, 1991，（1）．
[58]Jerome A. Cohen, Chinese Mediation on the Eye of Modernization, California Law Review, 1966, （3）．
[59]司法部想全国宣传的优秀调解员汤群芳所使用的调解策略中基本均为传统的策略和方式。参见：“和谐天使”汤群芳的人民调解工作十三法[EB/OL]. http://www. chinapeace. org. cn/zhzl/2007-07/12/content 23151. htm.
[60]Walter W. Powell and Paul J. Dimaggio, In The New Institutionalism in Organizational Analysis, University of Chicago Press, 1991， pp. 184-186.
[61]Thompson, James D, Organizations in Action: Social Science Bases of Administrative Theory, Transaction Publishers, 2007, pp. 10-14.
[62]参见：《司法部关于人民调解委员会调解纠纷不应向当事人收费问题的复函》（1983）和《司法部关于人民调解委员会调解民间纠纷不收费等问题的批复》（1989）。
[63][64] Meyer, John W.，and Brian Rowan, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Soci-ology, 1977，（2）．
[65]浙江省高级人民法院联合课题组．关于人民调解协议司法确认的调研[J]．人民司法，2010,（23）.
[66]王公义，吴玲，许兵，等．完善以人民调解为基础的“大调解”工作体系调研报告[R].司法部研究室研究成果，2011.
[67]Ethan Michelson, Global Institutions, Indigenous Meaning: Lessons from Chinese Law for the New Institutionalism, Buffalo Legal Studies Re-search Paper Series.
[68]所谓的“吸收”是指将新的元素引人组织的管理和决策的过程作为避免对组织稳定和存在的威胁。
[69]Selznick Philip, TVA and the Grass Roots, Harper＆Row,1966,pp.13-16.
[70]Meyer, John W.，and Brian Rowan, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Sociology,1977,（2）.
[71][73]刘思达．法律移植与正当性冲突—现代性语境下的中国基层司法[J]．社会学研究，2005,（3）.
[72]刘思达在论述中国基层法院时曾提出两个概念：普适正当性（global legitimacy）和本土正当性（local legitimacy），并指出中国通过制定符合国际标准的法律来获取普适的正当性，同时又通过对这种普适正当性的违反，诉诸本土规则的方式来获取本土正当性。参见：Sida Liu, Beyond global convergence: conflicts of legitimacy in a Chinese lower court, Law ＆ Soc. Inquiry 75 2006.
[74]Timothy Hedeen, Institutionalizing Community Mediation: Can Dispute Resolution “of, by，and for the People” Long Endure, Pennsylvania State Law Review,2003，（1）．
[75]范愉．《中华人民共和国人民调解法》评析[J]．法学家，2011,（2）.