刘加良:论人民调解制度的实效化
来源：《法商研究》2013年第4期
作者：刘加良
发布时间：2013-9-25 11:16:02
【摘要】人民调解解决纠纷、促进基层治理的制度功能发挥全赖于其制度实效的获取状况。人民调解制度法律渊源上位化的漫长历程可因《中华人民共和国人民调解法》的制定而暂告一段落，但其内容细则化的工作必须尽快展开。人民调解员遴选条件的“就低不就高”可促使人民调解制度获得可观的实际效果。为全面提高人民调解员解决纠纷的能力，人民调解员的常规业务培训应该在适度引入市场机制的同时注意克服流于形式的弊病。将人民调解的工作经费列入一般性财政补助的范围并辅之以可有效防止资金滥用的良好机制，方可实现人民调解经费保障国家责任的长效化。为避免人民调解司法化的倾向，司法确认程序应该作为通过人民调解化解民事纠纷过程中非常态性的程序，力争不予适用或减少适用。
【关键词】人民调解；制度实效；基层纠纷；基层治理
【写作年份】2013年
【正文】
基层的稳定对于中国社会的整体稳定具有决定性意义。可以说，社会矛盾能否得到有效化解与基层的稳定状况存在正比例关系。虽然当前的人民调解已不如20世纪80年代之前那般大放异彩，但其化解民间纠纷的制度功效依然能与民事诉讼平分秋色。当前正如火如荼推行的诉调对接机制和大调解机制正是国家在社会转型关键期重新理性认识人民调解的价值而适时作出政策调整的产物。法律的生命在于有效施行，法律的权威也在于有效施行。《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）自2011年1月1日施行后，从具体层面探寻人民调解制度实效化的具体对策，不仅有利于诉调对接机制和大调解机制的构建和完善，而且还有利于更为妥当地化解社会矛盾和提高基层治理水平，进而确保基层社会组织发挥其作为社会稳定器的作用。笔者坚持制度运行中“量力而行、尽力而为”的立场，拟从基本前提、中心环节、重要条件和根本保证四个方面开展人民解调制度实践的具体性研究，以期对人民调解制度的有效推行有所助益。
一、人民调解制度实效化的基本前提：法律渊源的位阶上位化
作为促进基层治理、维系基层秩序的策略性安排，我国现行的人民调解制度留存着不少传统烙印并可借助历史回溯找到可资改进的资源。我国人民调解的制度化始于1954年3月22日政务院发布的《人民调解委员会暂行组织通则》（共11条）。该文件明确了人民调解委员会的群众性定位、受案范围、设立目标、工作原则（其中明确强调人民调解不是诉讼的必经程序）、工作纪律和工作方法，首次在全国范围内以法规的形式对人民调解制度作出了规定。1979年通过并经1983年和2006年两次修订的《中华人民共和国人民法院组织法》第22条从界定基层人民法院审判外职能的层面对人民调解制度进行了规定。1982年3月8日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第14条首次在程序基本法层面对人民调解委员会的群众性定位、受案范围以及人民调解与民事诉讼的关系予以规定，使人民调解制度被笼统地划归为程序法序列的规范依据变得不再匮乏，进而使得人民调解制度得以进入程序法学研究者的视野。1982年12月4日公布施行的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第111条将人民调解制度作为基层自治的组成部分予以规定，并通过厘清人民调解委员会与居民委员会和村民委员会之间的隶属关系将其定性为基层群众性自治组织。
在2011年之前，1985年的《中华人民共和国继承法》、1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》、1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、1994年的《中华人民共和国劳动法》、1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》以及1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》等十多部法律都对人民调解制度有所涉及，但整体上有关人民调解制度的规定呈现出条文明显偏少、内容极为简略、规制过于粗陋的特征，人民调解制度在法律渊源方面不得不长期严重依赖以国务院1989年颁行的《人民调解委员会组织条例》（共17条）和司法部2002年颁行的《人民调解工作若干规定》（共45条）为代表的行政法规、部门规章以及更低级别的规范性文件，导致有关人民调解制度的基本立法在中华人民共和国成立后的61年里一直处于缺位状态。2011年3月，中国特色社会主义法律体系宣告形成，其“诉讼与非诉讼程序法”部分的法律包括《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国仲裁法》、《人民调解法》、《中华人民共和国引渡法》、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《中华人民共和国公证法》。可以说，2011年1月1日施行的《人民调解法》赶搭的是中国特色社会主义法律体系宣告形成前的末班车，堪称中国特色社会主义法律体系宣告形成前出台“法律”的收官之作。
值得指出的是，《人民调解法》的制定并不只是或者并不主要是为了在中国特色社会主义法律体系宣告形成前拥有调解制度基本法的立法梦想，更多的是为了回应对制度实施效果清醒认识后所出现的重视矛盾化解的政策导向。从1986年到2002年，人民调解解决纠纷的数量持续下降，从20世纪80年代末的年均700 多万件降至2002年的314.1万件，人民调解解决纠纷的数量与同期人民法院受理的一审民事案件数量从1986年的5.571:1下降至2002年的0.7106:1。[1]从解决纠纷总量这一指标来看，人民调解在经历20世纪80年代的辉煌之后便滑入衰落的境地，在世纪之交更是深陷难以自救的谷底，其面临的严峻态势令人忧虑。在基层秩序维系缺乏官方机制、“诉讼不等同于正义”的观念渐入人心的背景下，人民调解因具有能将纠纷“解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态”的优势再次被视为社会治理特别基层社会治理的法宝而受到青睐。执政党和政府倚重人民调解来重构基层秩序的立场也日益鲜明。仅以2002年为例，在2002年9月5日最高人民法院出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》之后，2002年9月24日中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，2002年9月26日司法部又发布了《人民调解工作若干规定》。重新振兴人民调解制度不再只是司法行政系统和人民法院系统的单方职责，越来越多的权力部门如财政部、公安部、民政部也参与到人民调解的制度化推进过程中。
治理政策的变迁说明，推动《人民调解法》制定的主要力量不是源于自下而上的实践需求，而是源于自上而下的政治期待。从2009年4月司法部将《人民调解法（草案送审稿）》报请国务院审议到2010年5月国务院将《人民调解法（草案）》提请全国人大常委会审议，再到历经2010年6月和8月两次审议后获得表决通过，《人民调解法》“在立法中受到的关注和遭遇的正面反对不多，立法过程之短、通过之顺利并不多见”。[2]立法过程的短暂和进展顺利，没能使《人民调解法（草案）》起草者在谋求人民调解准司法化、精英化背后的扩权冲动得到很好的抑制，没能为自觉弥补传统做法的缺陷（如过于偏好调解者的中立色彩）和主动学习现代调解的长处（如调解不公开进行原则）提供足够的时间保证和交涉机会。《人民调解法》对很多细节关注不够的内容设计（如民间纠纷的具体范围）为位阶较低的细则的出台预留了很大的空间。
“在社会急剧转型的当代中国， 利益愈加多元， 纠纷也愈加复杂。”[3]为适应社会治理的需要，《人民调解法》第34条扩充了人民调解委员会的设立主体和人民调解组织的类型，使《人民调解法》具备了“授权法”和“兼容并蓄”的特点，暂时填补了其他类型民间调解基本法立法方面的空缺，有利于激发制度实践者创新人民调解模式的积极性并形成人民调解多元并行的格局。可以预见，人民调解组织以外的其他类型民间调解组织会积极充分利用这一规定，制定相应的实施细则。这些特点各异、效力不一的细则如果能够避免相互折损和恶性竞争，那么将会使其他类型的民间调解组织与基层自治组织设立的人民调解组织一道，以合力的方式向当事人和社会公众展示人民调解的制度优势和魅力。
经过对人民调解制度史的梳理可知，从1954年《人民调解委员会暂行组织通则》到2011年的《人民调解法》，人民调解制度法律渊源的上位化历程可谓“历时漫长，前缓后急，粗略依旧”。为最大限度获取人民调解的制度实效，其法律渊源上位化的历程可因专门法典的制定而暂告一段落，但以科学、理性为导向的内容细则化工作则应刻不容缓地继续开展。
二、人民调解制度实效化的中心环节：人民调解员的遴选就低化
根据《人民调解法》第13条的规定，人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。与1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》第5条和1989年的《人民调解委员会组织条例》第3条的规定不同，《人民调解法》第13条与2002年的《人民调解工作若干规定》第2章的相关规定保持了一致，从而使人民调解员在外延上包括但不限于人民调解委员会委员。关于人民调解员的遴选条件，《人民调解法》第14条作了具体规定：以“公道正派”为其道德条件，以“热心人民调解工作”为其职责条件，以“具有一定文化水平、政策水平和法律知识”为业务条件，以“成年公民”为行为能力条件，从而使得人民调解员的遴选条件发生了一些变化。由下面的人民调解员遴选条件变迁一览表可知：（1）人民调解员的道德条件和职责条件一直未发生实质性变化，尽管在措辞上存在微小的差异。（2）业务条件经历了从无到有、从低到高再到略有回落的过程，并且一直具有模糊、相对的特征。（3）行为能力条件虽未被《人民调解委员会暂行组织通则》和《人民调解工作若干规定》所规定，但考虑到人民调解事务相对于日常生活一般性事务的复杂性，理应对人民调解员的心智成熟程度提出更高的要求，即其在遴选实践中应被作为重要的条件来对待。（4）决策者视人民调解为基层治理重要手段的政治定位使人民调解不可能不镶嵌或吸附在基层自治制度中，《人民调解法》因此立场鲜明的坚持并重申《宪法》对人民调解的群众性定位，人民调解员的遴选条件进而也因此也就没有必要再包括“联系群众”这一政治条件。
人民调解员遴选条件变迁一览表
形式性法律渊源
人民调解员的遴选条件
《人民调解委员会暂行组织组织通则》第5条
政治面貌清楚，为人公正，联系群众，热心调解工作者
《人民调解委员会组织条例》第4条
为人公正，联系群众，热心人民调解工作，有一定法律知识和政策水平，成年公民
《人民调解工作若干规定》第14条
为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平（其中乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度）
《人民调解法》第14条
公道正派，热心人民调解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知识，成年公民
对人民调解进行司法化、专业化改造，如要求“充分发挥退休法官、检察官、警官、律师、公证员等法律工作者以及相关领域专家、学者的专业优势”，往往会导致过于注重人民调解员的文化程度、法律理论水平和法律应用水平，这必然会带来“学历崇拜”这一功利的社会观念冲击和干扰人民调解工作。基于此，“人民调解员极为不容乐观的文化程度构成人民调解衰落的原因之一”[4]和尝试区域性或全国性的人民调解员任职资格考试，最终将其与国家统一司法考试并轨的观点一度深入人心并且至今仍有一定的市场。也正是出于这样的考虑，《人民调解工作若干规定》才会单独将乡镇、街道人民调解委员会委员的文化程度拉高到“高中以上”。孰不知，人民调解员解决纠纷的能力更多的取决于其威望和调解技能，与其学历水平之间并不呈现正相关。原因在于，具有取信于人的威望主要依赖于长期待人处事过程中的良善言行，具有娴熟的调解技能主要依赖于相关生活经验的积累和相关实践的历练，以学校教育为基点的学历水平对威望和调解技能可产生的提高作用很小。此外，当前我国城乡差异以及东部与中西部之间的差异整体上很大且短期内无法得以有效缩小，对文化水平高低的认知和评价因此也具有相对性。《人民调解法》若将人民调解员的学历条件统一成“高中以上”或继续拉高，将会极大地限制人民调解员的来源，把能够胜任人民调解工作但文化程度偏低的人员不当地排除在外，侵蚀人民调解的普遍参与性，人民调解悬浮于基层之上而非扎根于基层之中的局面就会形成，法律职业对人民调解的挤压与同化就会加剧，人民调解在纠纷解决机制内部的独立地位就会受到削弱，“适合人民调解解决的民间纠纷在减少”[5]的学理推测就会被验证成真。采“就低不就高”的策略，《人民调解法》将人民调解员的学历条件适时下拉，虽会使草根指向的基层人民调解组织与高端指向的行业性、专业性、跨区域性人民调解组织的二元格局继续并存，但可通过确保人民调解网络的广阔覆盖性和普遍参与性来使人民调解制度获得可观的实际效果。
人民调解化解的民间纠纷具有“事小、量多、面广、复杂、易反复多变（或突变）”[6]的特点。随着社会转型的全面加速、利益格局的日益复杂和社会结构的断裂，人民调解所针对的纠纷类型“逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷领域扩展”。[7]虽然人民调解化解的社会热点、难点纠纷迄今在年度统计意义上尚不具备单独设项的价值，但这样的官方判断足以说明，人民调解除应在传统纠纷领域继续站稳脚跟外，还应做好向新型纠纷领域快速拓进的准备。任何一种纠纷解决机制的存续资格都取决于其对纠纷的适应性，面对化解传统纠纷和新型纠纷的双重压力，在立法设定的“就低不就高”的人民调解员遴选条件面前，注重挖潜和提高人民调解员解决纠纷的能力就成为最可靠的路径。为了提高人民调解员解决纠纷的能力，我国开展了人民调解员业务培训。然而，以往对人民调解员的业务培训整体上存在以下几方面的缺陷：（1）偏重对政策和法律法规的笼统解释而疏于对调解技能的培训和成功经验的分享，（2）缺乏通俗易懂、深入浅出以及有用性与精彩性兼具的培训形式，（3）培训时间短促、培训次数偏少、培训效果难以检测。这种形式化色彩极强的培训形式使得对人民调解员的业务培训成为一项“官方不愿组织，培训者不想认真，人民调解员不愿参加”的尴尬工作。为彻底扭转业务培训流于形式的现状以切实提高人民调解员解决纠纷的能力，将培训业务有针对性地包给市场化、社会化的培训机构和采取现场分享、材料报道等因地制宜的方式最大化地发挥模范人民调解员的榜样作用，是当前作为业务培训官方责任主体的县级司法行政部门应果断采取的可行之策。
三、人民调解制度实效化的重要条件：经费保障国家责任的长效化
根据2007年《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的规定，人民调解工作经费包括司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费三部分。《人民调解委员会暂行组织通则》对人民调解是否收费未予以规定，但在实践中人民调解一直坚持不收费的做法。1989年《人民调解委员会组织条例》第11条和《人民调解工作若干规定》第8条均明确规定人民调解不收费。为吸引纠纷当事人愿意并主动利用人民调解以对基层纠纷早发现、早化解，避免因“不交费不受理，不交费不调处”的做法而导致的基层纠纷被搁置、扩大和复杂化，消除收费机制下相关机构和人员无法抑制的权力寻租动机，《人民调解法》第4条亦规定“人民调解不收费”。这是对视人民调解制度公共服务性质定位的重申。虽然这种规定不会对市场化的民间调解组织构成限制或致命打击，但却否定了采取市场机制来保障人民调解工作经费这一改革方案。
人民调解的风光不再与经费保障不足密切相关。人民调解组织锐减、人民调解员流失严重、人民调解功能日渐萎缩是人民调解工作经费保障不力的必然后果。在市场经济意识日益深入人心、公益理念尚极不普及的时代，单纯的精神嘉许和微不足道的物质补贴无法对人民调解员形成实质性的激励。时有时无、时多时少甚至长期短缺的经费使得人民调解以组织化的方式化解民间纠纷越来越难。在《人民调解法》制定之前，“谁设立谁负责”一直是确定人民调解工作经费保障责任主体的原则。“近年来，由于县乡机构改革、税费改革和取消农业税等措施的实行，村（居）委会一级已经没有了经费收入，所需费用由县级财政直供。”[8]县级财政的整体不理想以及费用下移过程中的成本支出使得作为人民调解委员会主要设立主体的村民委员会和居民委员会所获得的经费普遍性存在不足，人民调解工作经费的保障由此遇到很大的客观困难，这样的客观困难只能通过采取系统性和长期性的政策措施来克服。既然市场化的收费机制已被立法所放弃，那么来自国家的财政支持即应成为解决这一客观困难的途径。因此，《人民调解法》第6条前半部分采“国家鼓励和支持人民调解工作”的表述明确了国家对人民调解工作经费保障的责任，但这种国家责任的确定并不意味着设立单位之经费保障责任的免除。[9]换而言之，《人民调解法》第6条和第12条的配合设计形成了国家和设立单位共同承担人民调解工作经费保障责任的二元格局，这种格局的初步形成虽然并不意味着对“谁设立谁负责”原则的彻底放弃，但足以构成对这一原则的重大修正，“谁受益谁负责”的原则雏形已呼之欲出。就目前而言，从《人民调解法》条文用语和相关的官方解释中我们无法判断出何主体应对人民调解工作经费的保障承担主要责任。考虑到我国当前国家财力的良好状况、设立单位普遍的有心无力或力不从心以及振兴人民调解的紧迫性，笔者认为，国家应尽可能多地对人民调解工作经费的保障承担主要责任。
国家责任的承担有中央单独承担、地方单独承担和中央与地方共同承担三种模式。《人民调解法》第6条后半部分规定——“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障”——除对人民调解工作经费保障的内容与限度提出原则性的要求外，还创造性地将人民调解工作经费保障的责任主体分为县（市、区）、市（地、州）、省（自治区、直辖市）三级地方政府。依据规范解释的思维，我们可以直观地认定，人民调解工作经费保障的国家责任走的是地方化而非中央化的实现途径。人民调解工作经费保障的国家责任在当前乃至将来都需要借助财政转移支才能得到实现。其原因在于，1994年开始的以中央收取“西瓜税”和地方收取“芝麻税”为外观的分税制改革造成的税收向上聚集效应在各级地方政府间层层传递，中央财政不得不使用转移支付的手段来弥补税收向上聚集效应给地方财政所带来的不断扩大的缺口。“由于转移支付的分配存在区域间的不平衡，使得地区间的财力差距不但没有越来越小，反而呈现出逐渐拉大的趋势。东部地区靠工业化、西部地区靠中央补助使得人均财力都有明显而迅速的增长，唯有中部地区基层政府、尤其是县乡政府的人均财力增长缓慢，也与东部与西部的差距越来越大。”[10]人口稠密、以农业为主、基层纠纷此起彼伏的中部地区对包括人民调解在内的公共服务有着强烈需求，这些地区的地方财政肯定会顾及轻重缓急而量入为出，人民调解工作经费的保障很难得到应有的关照，拖延、截留、挪用、挤占此项经费的情形注定多发。不同地区在经费保障层面的差异会直接导致人民调解实践的开展不平衡：或如火如荼，或表现平平，或勉强维持，或销声匿迹。在三级地方政府中，县级政府对人民调解工作负有最直接的经费保障责任。不容乐观的县级财政状况会反向地促使人民调解工作经费保障的国家责任承担逐步走向中央化。中央化的责任承担方式带来的必然是对中央专项资金转移支付的强烈渴求，用途被严格限于提供公共服务的中央专项资金将成为地方政府保障人民调解工作经费的救命稻草。中央专项资金虽然需经“层层往上申请到评估、批复再到层层往下拨付”的复杂程序，但是分配的随意性很大，“跑部钱进”成为地方财政特别青睐的资金获取手段和地方政府的硬性考核指标。“这种风气和做法使得专项资金的分配流向那些能找会跑、能哭会叫的地区，而最需要的地区往往得不到足够的专项补助。另外更加严重的是，这种做法会加重设租寻租、找熟人拉关系的不正之风，对政府内部的行为模式会造成严重的危害。”[11]常识性的财政原理告诉我们，专项资金的规模越大，地方财政的预算空间和变通空间就会越小，地方政府促进公共服务的意愿和改善基层治理的积极性就越小。如此一来，人民调解工作经费保障的实际效果也将大打折扣。只有将人民调解工作经费列入旨在“保运转”（包括保证司法行政机关对人民调解的有效指导）、分配更为合理的一般性财政补助的范围，并辅之以可有效防止资金滥用的良好机制，才能使得人民调解的工作经费借助中央财政的转移支付得到有力的保障。
四、人民调解制度实效化的根本保证：司法确认程序的非常态
“在‘发展是硬道理，稳定是硬任务’的宏观治理策略之下，纠纷解决的即时化与矛盾化解的就地化格外重要。”[12]即时履行、自动履行是人民调解的传统特色和主要优势。从制度成本的角度，不管当事人出于何种原因对人民调解协议反悔，都会挫伤人民调解员的工作热情，造成人民调解资源的无端耗费。在诚信严重缺失的社会环境中，“一粒老鼠屎会糟蹋一锅汤”的担心极易导致人民调解协议非自动履行的消极影响被不当的高估。长久以来，这种感性明显多于理性的担忧颇有市场，以至于人民调解协议的效力问题被认为是人民调解制度推行的最大制度难题之一。为解决这一难题，最高人民法院于2002年发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《人民调解协议若干规定》）第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”据此，人民调解委员会的介入使人民调解协议与一般民事合同联系起来。基于人民调解协议与一般民事合同不能简单等同的认识，《人民调解协议若干规定》对人民调解协议的效力定位使用了“具有民事合同性质”这一似是而非、模糊不清的表述。《人民调解法》第31条第1款采用与《合同法》第8条第1款相同的表述，将人民调解协议的效力界定为“具有法律约束力”。但何为法律约束力以及法律约束力与合同效力之间是否存在本质差别，迄今仍存在解释上的分歧。为提高人民调解协议的效力层次和人民调解的法律地位，司法行政机关和部分学者倾向于将法律约束力解释为高于合同效力。[13]为保证人民调解的民间性得以回归并有效遏制人民调整的司法化倾向，部分学者认为“具有民事合同性质”的表述和“具有法律约束力”的表述“在内涵上并未发生实质性的改变”，[14]即没必要刻意强调人民调解协议的效力与合同效力的不同。其实，不管采取哪种立场来解释何为“法律约束力”，人民调解协议都不能直接成为强制执行的根据，人民调解协议效力刚性不足的特点都毋庸置疑。
为巩固地方人民法院人民调解协议司法确认程序试点的经验成果，《人民调解法》第33条规定了人民调解协议司法确认程序。最高人民法院于2011年3月发布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》对此也作了进一步的规定。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》则更是在“特别程序”章中设专节（第194、195条）就人民调解协议司法确认程序的基本规则进行了明确的规定。这些规定“是力图使目前的司法实务中法院主导推行多元化纠纷解决以及诉调对接的种种改革尝试走向规范化、制度化和体系化的重要步骤”，[15]为具有确定给付内容的人民调解协议转化为执行根据提供了程序机制。笔者认为，人民调解的制度实效应更多地依赖于人民调解协议的自动履行，而不应过多地寄望于司法确认程序及其之后的强制执行程序。其原因一方面在于，司法确认程序的适用比率与社会诚信度之间存在反比例关系。司法确认程序的适用比率越高，说明社会诚信度越低，有利于促进人民调解协议自动履行的条件就越是不具备，此时若一味依赖司法确认程序的话，则人民调解的制度优势将丧失贻尽并最终被诉讼机制所取代。另一方面在于，“必须依靠强制执行的调解协议，往往隐含着非自愿、恶意、滥用、不诚信、有失公平、错误等风险，难以达到调解追求的和谐、自主和双赢的目标。”[16]因此，司法确认程序只能被当成人民调解的“备胎”，可以利用但只能在特殊情况下利用。换言之，司法确认程序应该作为通过人民调解化解民事纠纷过程中的非常态性程序，力争不予适用或减少适用。
“人民调解协议司法确认之本质乃人民法院赋予人民调解协议以强制执行力，性质上属于非讼程序。”[17]司法确认程序具有诉讼支持人民调解的一面，也具有诉讼监督人民调解的一面。但考虑到人民调解与诉讼的本质区别，对司法审查能度与限度的谦抑性拿捏应该做到慎之又慎。当前，尤其要注意避免人民调解司法化的倾向。为此，确认程序的启动应严格遵循被动性原则。《人民调解法》第33条以使用虚词“可以”把“双方当事人认为有必要”和“共同申请”作为司法确认程序的启动要件，使申请司法确认成为当事人的法定权利而非法定义务，同时也否定了人民法院依职权启动该程序的资格。如此进行程序设计，不仅是为了一如既往地体现人民调解的自愿原则和倡导人民调解协议的自动履行，还在入口上为司法审查的介入设置了等待线。在等待线面前，法院应当充分克制，决不能以支持人民调解的“善意”之名行贬损、压制人民调解之实。此外，还应该对审查标准作宽松的把握。有效的人民调解协议应以“当事人具有完全民事行为能力、意思表示真实、内容不违法”为要件。人民调解程序的正式性、严格性、规范性都明显差于诉讼程序，人民法院不能以诉讼程序的标准对人民调解协议进行挑刺式审查，而应对人民调解协议进行呵护式审查，有原则、有底线地尽量确认人民调解协议全部有效或部分有效。因为人民调解协议被确认无效后，当事人虽然仍有可能会选择人民调解程序来化解彼此间的纠纷，但这种可能的背后往往是他们对于程序利用热情的消退，随之而来的会是制度留给社会公众的不良印象，进而引发人民调解制度吸引力的全面减退，这时想要收到好的制度实效无疑是痴人说梦。
【作者简介】
刘加良，山东大学法学院讲师、法学博士。
【注释】
基金项目：国家社会科学基金资助项目（12CFX049）
[1] 朱新林：《人民调解：衰落与复兴——基于1986-2009 年人民调解解纷数量的分析》，《河南财经政法大学学报》2012年第4期。
[2] 范愉：《<中华人民共和国人民调解法>评析》，《法学家》2011年第2期。
[3] 艾佳慧：《“大调解”的运作模式与适用边界》，《法商研究》2011年第1期。
[4] 周望：《转型中的人民调解：三个悖论》，《社会科学》2011年第10期。
[5] 郭松：《人民调解解纷数量为何下降？》，《清华法学》2010年第3期。
[6] 江伟、杨荣新主编：《人民调解学概论》，法律出版社1990年版，第102页。
[7] 扈纪华、陈俊生主编：《中国人民共和国人民调解法解读》，中国法制出版社2010年版，第2页。
[8] 王胜明、郝赤勇主编：《中华人民共和国人民调解法释义》，法律出版社2010年版，第24页。
[9] 根据《人民调解法》第12条的规定，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织参照设立人民调解委员会的，亦应按照该规定承担经费保障责任。
[10] 周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。
[11] 周飞舟：《转移支付何以解救县乡财政》，《南风窗》2006年第5期（下）。
[12] 刘加良：《医疗纠纷人民调解的实践模式及其启示》，《政治与法律》2012年第6期。
[13] 例如，肖建国教授认为，合同效力只是人民调解协议的底线效力，法律约束力包括高于合同效力的其他法律效力。参见胡钥：《肖建国：人民调解协议具有法律效力》，《人民日报》2010年9月15日。
[14] 赵钢：《人民调解协议的效力辨析及其程序保障》，《法学》2011年第12期。
[15] 王亚新：《<民事诉讼法>修改与调解协议的司法审查》，《清华法学》2011年第3期。
[16] 范愉：《<中华人民共和国人民调解法>评析》，《法学家》2011年第2期。
[17] 占善刚：《人民调解协议司法确认之定性分析》，《法律科学》2012年第3期。