多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察
来源：《当代法学》2011年第3期
作者：梁平
发布时间：2014-10-16 15:43:20
关键词:多元化纠纷解决/解纷偏好/公益性/市场化
内容提要:我国二元结构的社会现实条件和当事人的解纷实际需求实质性地塑造着我国解纷机制的样态。从对基层民众所经历的民事纠纷类型、解纷选择的偏好以及对解纷结果状态认知的实证分析来看，多元化纠纷解决机制的完善必须回应地域解纷差异的需求，策略性发展解纷机制，深化解纷机制的公益性运行与市场化运行机制，建立多元解纷体系的保障促进机制。
一、基层纠纷的类型及特点
城乡居民经历纠纷类型的调查结果，基本上反映出我国基层社会的特性，即一方面，传统的某些因素在现代性的制度运作中继续显性或隐形地发挥着作用；而另一方面现代型的诸多制度、观念正通过各种官方、半官方或自发的方式一点点的解构着传统社会。[1]（P158）就农村而言，邻里纠纷、债权债务纠纷、婚姻家庭纠纷等传统乡土社会纠纷仍然占居主导，但新的由于社会变迁引起的纠纷，如招商引资土地出卖引发的纠纷、经济发展产生的雇佣关系纠纷、工业化带来的环境污染纠纷、购买能力的增强引发越来越多的产品质量纠纷等也在迅速的增加。农村社会矛盾纠纷呈现复杂化、规模群体化的特点，由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷，时常是行政纠纷、经济纠纷、治安案件、刑事案件混杂在一起交织发生，纠纷范围呈多领域交织的态势。城市社区居民所经历的纠纷呈现出争点社会化的特征，如城市改造过程中的房屋拆迁安置补偿纠纷，城区中娱乐场所的噪音扰民纠纷，食品安全问题导致的消费纠纷以及排烟、排气污染等环境纠纷。而且，城市居民的纠纷多产生于经济活动过程中，纷争曲直的判断往往要依赖于专业知识，如劳动纠纷。由于劳动纠纷是劳动雇佣关系所引发的纠纷，其中的问题涉及工伤鉴定、劳动报酬的支付、劳动条件、雇佣与解雇等专业化的判断，无法运用常理、常情进行处理。
表格一(城乡居民经历纠纷类型)①
纠纷类型 城市居民(% ) 城郊(% ) 农村居民(% )
民事纠纷类
医疗纠纷 9. 8 10. 8 10. 5
劳动纠纷 16. 6 19. 3 24. 8
婚姻家庭纠纷 10. 6 2. 3 16. 9
人身伤害赔偿纠纷 11. 2 13. 16. 8
财产受损索赔纠纷 7. 6 7. 5 9. 0
财产继承纠纷 4. 8 5. 4 7. 3
债务借贷与合同纠纷 27. 2 30. 8 30. 4
房产(房屋)纠纷 9. 4 8. 7 9. 4
产品质量纠纷 26. 4 18. 0 17. 5
邻里纠纷 14. 9 20. 6 18. 7
无论在城市还是在乡村，虽然纠纷的类型各不相同，但是纠纷总体上呈现出非对抗性的状态，并趋向自我保护和维护自身利益特点，人们在纠纷中的利益诉求和矛盾争议也呈现出复杂化和多元化的形态。中国农村的纠纷性质仍然与城市地区存在诸多差别，说明中国农村对司法的需求与城市地区对司法的需求有性质上的不同，这进而意味着占据社会解纷主流意识形态的国家诉讼制度，其制度、技术和知识规范统一性的要求无法妥当处理基层社会出现的多元化的纠纷，这需要社会提供能合理分流、有效解决各种纠纷的路径和能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。充分利用个人、社会和国家各个方面一切有利于解决纠纷的因素、机制和资源，根据纠纷的类型、行业管理及其自治的特点，建立多种类型化、行业性及专门性的纠纷解决机制。
二、基层民众纠纷解决方式选择的实证考察
（一）非制度化解纷偏好：纠纷发生后的首选解纷方式
从问卷调查结果来看，当发生纠纷后，人们在有多种途径解决纠纷的情况下，首选的解决纠纷的途径是“与对方协商，或找中间人和解”，这一选择倾向在城市和农村与郊区的地区差异并不明显，均达到了60%以上。双方直接协商是一种比较灵活的方法，花费少见效快，而且对当事人双方生活的影响都很小。而选择“直接进行法律诉讼”的受访者，无论在城市还是在农村其所占比例都是比较低的。在城市，仅有5.3%的居民受访者选择了此项，城郊居民为4.3%，农村村民认为2.8%。出乎我们的意料，城市居民并没有过多的将申请社区居民委员会调解作为解纷的首选手段，仅为4.8%，人们对这种解决纠纷方式的认同度仅高于“申请镇政府或街道办事处处理”（1.8%）和“上访”（1.0%）这种较为极端的权利救济方式。相比之下，城郊和农村村民对这一传统的基层人民调解途径认同度较高，在调查中，分别有12.9%和18.2%的受访者选择了这一途径，仅次于“与对方协商，或找中间人和解”这一选择。在城市，人们对于纠纷的解决除了协商和解之外，更倾向于找到派出所的民警解决纠纷，调查数据结果显示其所占比例比选择居委会调解人数高出近一倍。在城郊和农村这种请求派出所民警解纷的比例虽然不如城市明显，但是也保持了较高的百分比。在行政性纠纷解决机制中“申请镇政府或街道办事处处理”保持了较低的选择比例（城市1.8%，农村1.3%）。从整体上看，民众发生纠纷后，对于解决纠纷的方式更青睐于“非诉讼”解决纠纷的方式。
表格二:首先选择的解决纠纷的途径
发生纠纷后,您首先选择的解决纠纷的途径是
与对方协商,或找中间人和解 申请村(居)民委员会调解 申请基层司法所调解 申请派出所民警调解 申请镇政府或街道办事处处理 向行政主管部门投诉,请求行政主管机关调解 直接进行法律诉讼 上访
城市频数 1697 126 193 228 48 183 139 27
有效百分比(% ) 64. 3 4. 8 7. 3 8. 6 1. 8 6. 9 5. 3 1. 0
城郊频数 703 151 87 82 25 67 50 6
有效百分比(% ) 60. 0 12. 9 7. 4 7. 0 2. 1 5. 7 4. 3 0. 6
农村频数 971 287 63 118 20 52 44 20
有效百分比(% ) 61. 7 18. 2 4. 0 7. 5 1. 3 3. 3 2. 8 1. 2
（二）制度化的解纷偏好：纠纷发生后的次选解纷方式
当纠纷发生后，人们第一次选择的解纷机构未能解决其纠纷，或者对解纷的结果不满意，通常会转而向其他的纠纷解决机构寻求帮助。从首选方式到次选方式的变化也表现出了人们对解纷方式的选择偏好。从表格三我们可以看出，首先，在城市，人们的次选纠纷解决方式所占比例最高的是“法律诉讼”，由首选中所占比例5.3%上升到了29.8%；而所占比例最低是“与对方协商，或找中间人和解”，由首选比例的64.3%下降到7.8%。这说明将虽然人们并不倾向于将法律诉讼作为解决纠纷的最佳途径，但是当其他解纷方式不能令其满意的时候，人们依然倾向于到法院解决纠纷。诉讼在城市已经成为社会公认的最具权威的纠纷解决方式，在普通民众眼中，法院是社会公正的最后一道防线。除了上述两机构，其他纠纷解决机构的选择比例都有不同程度的增加，按照次选所占比例由高到低的顺序依次是：“向行政主管部门投诉，请求行政主管机关调解”（17.4%），“申请基层司法所调解”（16.9%），“申请派出所民警调解”（14.0%），“申请居民委员会调解”（6.7%），“申请镇政府或街道办事处处理”（3.8%），“上访”（3.5%）。其中，增幅最大的是，“向行政主管部门投诉，请求行政主管机关调解”，而增幅最小的是“申请居民委员会调解”，其增幅不足两个百分点。居委会调解的低比例表明居委会在城市化解纠纷机制中的地位正在被边缘化，这实际上是与社区由“单位化社区”转变为“社会化社区”有着密切的关系。居住社区的社会化使得社区的自治功能弱化，无法引导纠纷当事人通过共同体内部的控制化解纠纷。事实上，城市居委会的自治功能已经依附于政府赋予的行政管理功能，或者说以自治形式出现的行政管理。[2]（P51-62）作为自治功能重要外在表现的纠纷解决，由于缺乏共同的文化依托，在新型小区内逐步的衰落了下去。
表格三 首选机构未解决纠纷,第二次选择的解决纠纷的途径情况
如果首选机构未解决纠纷,您第二次选择的解决纠纷的途径是
与对方协商,或找中间人和解 申请村(居)民委员会调解 申请基层司法所调解 申请派出所民警调解 申请镇政府或街道办事处处理 向行政主管部门投诉,请求行政主管机关调解 直接进行法律诉讼 上访
城市频数206 175 443 367 100 456 780 94
有效百分比(% )7. 8 6. 7 16. 9 14. 0 3. 8 17. 4 29. 8 3. 5
城郊频数77 173 181 192 62 153 281 5 4
有效百分比(% )6. 6 14. 7 15. 4 16. 4 5. 3 13. 0 24. 0 4. 6
农村频数123 349 210 261 90 171 309 70
有效百分比(% )7. 8 22. 0 13. 3 16. 5 5. 7 10. 8 19. 5 4. 4
其次，在农村，变化最为显著的也是“与对方协商，或找中间人和解”和“进行法律诉讼”两项，前者由首选比例的61.7%降到了次选比例的7.8%，而后者则由首选比例的2.8%升至到了次选比例的19.5%。农村民众对纠纷解决方式的选择取向呈现出了与城市相似的变化。但城市和农村仍存在一些差异，其中，“村民委员会调解”这种解纷方式无论在首选比例（18.2%）还是在次选比例（22.0%）上都保持了较高的比例。这说明在传统农村村委会调解还是一种比较重要的纠纷解决途径。村委会在传统的农村保持较高的解纷权威，其权威的来源有两个方面，一是由于村委会是由村民选举产生的。村民相信这些村干部能够公正的解决其纠纷；二是村委会干部是国家政权在农村的“代理人”角色使得村组干部富于“科层权威”的色彩。[3]（P188）但是在访谈中我们也了解到，虽然在农村，村民对村民委员会的解纷存在一定的偏好，但是，一个内在的弱化趋势也在慢慢的凸显出来。近年来，农村经济结构的变化和乡镇经济的发展以及季节性民工外出务工，增加了农村人员的流动性，冲击了传统“乡土社会”的封闭性与稳定性，新的人际关系的经营打破了先前“乡土社会”中基于地缘和血缘的先天性联接，而且，在村民自治下的乡村利益共同体面前，村组干部丧失了来自行政方面的权威，也谈不上从传统上获得权威，更不可能从个人高尚的道德中获取权威。一方面，乡村干部不断在村庄中履行着提取资源、执行政策的角色。另一方面，在履行职责的过程中，一些村组干部又不断通过灰色手段谋取私人利益，侵占村庄公共财产，农民十分不满。由于宅基地的分配、农村土地的征收和拆迁，村财务的混乱使得村民与村委会之间的关系逐渐的隔膜起来，村委会在村民的心目中不再有权威公正的形象，成了基层腐败的“干部”。这使得人们对村民委员会的质疑之声越来越多。在城市化进程比较迅速的城郊这一趋势表现得更为明显。村委会的调解所占的比例远低于农村，排在基层司法所调解和基层派出所调解之后。在农村，除了上述机构，其他纠纷解决方式次选比例都呈上升的趋势，由高到低依次是：“派出所民警调解”（16.5%），“基层司法所调解”（13.3%），“行政主管部门投诉，请求行政主管机关调解”（10.8%）“镇政府或街道办事处处理”（5.7%），“上访”（4.4%），其中，增幅最大的是“派出所民警调解”，最小的是“上访”。
最后，整体上讲，无论农村、城郊还是城市，从首选到次选数据结果的变化，说明了人们对解纷方式的选择从私力救济向制度性比较强的正规化解纷途径转化的变化路径。是由以合意为基础的自治性解决选择向以决定为基础的强制性解决选择的流动，在这种流动过程中，选择制度化的解纷方式可能花费人们更多的时间和金钱，但是这种制度化的解纷方式，可能为人们带来更为公正的解纷结果。法律诉讼和行政性的调解和调处相对于私力救济的途径而言能给予当事人更多的规范性的程序保障，这些程序保障无疑对于纠纷的公正解决起到促进作用。
此外，从调查数据的百分比上来看，行政性的调解和协调是民众寻求的最主要的解决纠纷方法，在现阶段整个纠纷解决体系中，起着举足轻重的作用。以合意为基础的自治性解决机制和以国家司法权为后盾的诉讼则表现得相当的弱化。这种结果说明了在自我管理参与意识不强，参与主体不足且结构失衡，公共参与精神尚未形成的条件下，普通民众心中行政权力依赖的思维仍然起着主导性的影响。
三、纠纷解决结果状态的实证考察
本文对纠纷解决结果状态的考察，主要从纠纷当事人的角度展开，主要包括两个方面，一是民众对解纷机构或解纷第三人与民众对常见解纷方式的评价；二是从民众对具体纠纷解决方式功能性的评价。
（一）对纠纷解决结果的满意度（注：在纠纷当事人看来，当事人所提出的预期利益或者愿望的全部实现是纠纷解决的最佳结果，部分的实现或者是放弃一般都意味着出于无奈而作出的让步。一个具体的案件的解决不可能同时满足两造当事人的愿望，本调查只是在一般意义上考察人们对具体的解纷方式或解纷机构的评价。）
表格四 (纠纷解决方式满意度)
您对下列纠纷解决方式的满意度
非常不满意 不满意 感觉一般 比较满意 非常满意
和解0. 6% (32) 2. 1% (115) 28. 1% (1542) 49. 9% (2737) 19. 3% (1063)
调解0. 6% (34) 2. 2% (119) 30. 2% (1656) 53. 5% (2934) 13. 5% (745)
诉讼1. 0% (54) 4. 2% (232) 31. 7% (1732) 46. 6% (2554) 16. 5% (904)
仲裁1. 1% (62) 3. 8% (211) 44. 0% (2402) 41. 4% (2260) 9. 7% (528)
上访2. 9% (161) 9. 4% (513) 43. 2% (2361) 32. 3% (1765) 12. 2% (668)
无论在农村还是在城市，我们从收集的报刊资料中，发现各地对建立多元化纠纷解决机制做了很多尝试，为解决国民之间的纠纷，各种形式的调解中心层出不穷。种类繁多的纠纷解决方式，为国民提供了更多的纠纷解决路径。对于纠纷的解决而言，建立各种必要的制度无疑是十分重要的，包括法律的完善和各种纠纷解决机制的运作程序的设计。但是，同时必须看到，纠纷解决机构与形式的数量并不能简单的等同于纠纷解决的实效。纠纷当事人可能在解决某一纠纷的时候同时尝试多种途径，这就需要多元的纠纷解决机制之间互相协调、配合，以更有效地解决纠纷。从调查的数据结果来看，民众对于各种纠纷解决方式的解纷效果基本上持认可态度。其中对解纷结果满意度最高的解纷方式是和解，占69.2%，其次是第三方的调解，占67%，而民众感觉解纷效果最差的是上访（12.3%）以及诉讼（5.2%）（注：不满意等同于非常不满意与不满意之和，而满意等同于比较满意与非常满意之和。）。
社会纠纷的解决是社会主体对纠纷这种客观事物的能动性改造和创造性思维的动态过程，支撑整个过程的除了程序化的解纷具体技术和方法，还有隐藏在解纷技术方法之后的解纷主体。各种纠纷解决方式中的解纷主体就是现实中使这些规范、制度运作的个人，其是整个纠纷解决过程高效运行的关键因素。从表格四可以看出，整体上民众对于各种解纷方式的解纷主体的解纷行为具有较高的信任度，达到了90%以上。满意度最高的解纷机构是具有规范的程序保障的法院（73.1%），满意率最低的是村（居）民委员会。民间私力调解中，作为解纷第三人的“朋友”和“亲戚和家人”满意度较高，分别为56.6%和59.3%。在行政性调解和调处机构中，基层司法所和基层派出所满意度较高，分别达到了55.6%和49%，而对交通事故处理支队的调解似乎怨言颇多，不满意率达到了9.8%。在民间制度化的调解方式中，劳动争议调解委员会满意度最高，为43.2%，其次是劳动仲裁委员会（40.7）。如果与解纷方式联系起来，则作为法律诉讼解纷主体的法院的公信力最高，人们对其解纷行为的满意度最高；在非制度化的私力调解中，作为第三方的“朋友”、“亲戚和家人”、“邻居”等解纷主体，普遍得到了认同；作为行政性调解或调处的解纷机构虽然身份复杂，但也保持了较高满意度；而作为民间自治力量重要载体的各种调解委员会，却被认为还需要在各方面提升，民众对其解纷行为的评价最低。
表格五 (纠纷解决机构或人员的满意度)
您对下列解决纠纷的机构或人员如何看待
非常不满意 不满意 感觉一般 满意 非常满意
法院1. 2% (67) 2. 5% (137) 23. 2 (1277) 47. 6% (2621) 25. 5% (1401)
基层派出所2. 1% (116) 7. 2% (395) 41. 6% (2284) 37. 6% (2066) 11. 4% (628)
基层司法所1. 4% (76) 3. 6% (197) 39. 4% (2166) 43. 4% (2384) 12. 2% (669)
交通事故处理支队2. 1% (114) 7. 7% (425) 43. 3% (2373) 36. 2% (1988) 10. 7% (586)
劳动争议调解委员会1. 4% (77) 5. 9% (323) 49. 5% (2705) 34. 8% (1904) 8. 4% (459)
劳动仲裁委员会1. 8% (96) 5. 5% (301) 52. 1% (2841) 33. 9% (1848) 6. 8% (370)
行业协会(消协等) 1. 6% (89) 7. 5% (413) 52. 0% (2846) 31. 2% (1706) 7. 6% (418)
村(居)民委员会2. 0% (109) 8. 3% (457) 51. 5% (2819) 31. 1% (1708) 7. 1% (392)
调解的家人或亲戚1. 2% (65) 3. 6% (195) 35. 9% (1966) 47. 1% (2581) 12. 2% (671)
调解的朋友1. 1% (60) 3. 6% (196) 38. 8% (2125) 46. 1% (2528) 10. 4% (571)
调解的邻居1. 3% (72) 5. 7% (310) 49. 7% (2723) 36. 3% (1991) 7. 0% (385)
（二）对具体纠纷解决方式功能性的评价
纠纷解决体系是由不同的机构运作下的纠纷解决方式构成的，不同的解纷方式具有不同的解纷特点，在整个体系中发挥的作用也是不同的。表格六和表格七的数据表明，法院以及法院运作的法律诉讼在整个纠纷解决体系中占据主导地位。评价“有用”（注：“有用”的评价等于“非常有用”和“比较有用”之和。）所占的比例达到了69.9%（诉讼）和85.3%（法院）。可以说是整个纠纷解决体系作用发挥的关键支撑因素；调解和和解的“有用”评价比例相近。在所有被调查的纠纷解决方式中行政信访（上访）和仲裁的评价为“有用”的比例较低。其中的原因也许是仲裁受案范围的限制，降低了对其功能的评价，但是仲裁作为制度化、规范化的民间纠纷解决机制，对于民间自治机构解纷的制度构建具有很重要的引导和示范作用。而信访作为一个纠纷的非常规解决方式，较低的比例评价应符合其定位。除法院之外的第三方调解，在社会纠纷的解决中具有举足轻重的作用，其中根据介入调解的第三方的性质，可以分为行政性调解、民间调解和法院调解。从数据结果可以看出，行政性调解机构，在整个诉讼外的调解体系中发挥着主导作用，为纠纷的非诉解决提供了有力的支撑。而民间调解机构功能则没有达到其应有的水平。民间自治团体组织自治力量与共同体文化依托的欠缺，抑制了其功能的发挥。
表格六 纠纷解决方式作用的评价
如何看下列纠纷解决方式的作用
非常有用 比较有用 一般没用 根本没用 不清楚
和解18. 2% (997) 45. 3% (2484) 30. 7% (1686) 3. 1% (169) 1. 2% (68) 1. 5% (83)
调解17. 1% (940) 47. 3% (2600) 29. 6% (1626) 2. 8% (155) 1. 2% (66) 2. 1% (114)
诉讼24. 6% (1348) 45. 3% (2485) 22. 1% (1210) 2. 8% (155) 1. 4% (75) 3. 8% (211)
仲裁10. 6% (578) 38. 3% (2097) 35. 8% (1960) 3. 8% (210) 1. 8% (99) 9. 7% (530)
上访15. 1% (827) 32. 5% (1779) 35. 0% (1916) 7. 6% (418) 3. 2% (177) 6. 7% (365)
表格七 纠纷解决机构解纷功能的发挥
您如何看下列解纷机构的作用
非常有用 比较有用 一般没用 根本没用 不清楚法院43. 5%(2395)41. 8%(2303)11. 4%(627)0. 8%(47）1. 2%(64)1. 3%(70)
基层司法所16. 5%(908)45. 1%(2474)28. 7%(1578)3. 9%(215)1. 5%(85)4. 2%(229)
基层派出所17. 2%(945)42. 7%(2341)30. 6%(1677)5. 0%(275)2. 3%(127)2. 2%(123)
交通事故处理支队20. 2%(1109)41. 7%(2289)29. 3%(1605)4. 1%(227)1. 7%(96)2. 9%(160)
企业劳动争议调解委员会13. 0%(715)37.5%(2057)36.6%(2007)5.2%(283)2.2%(123)5.5%(300)
劳动仲裁委员会10. 9%(601)34. 1%(1871)38. 5%(2114)4. 6%(254)1. 9%(104)10. 0%(548)
行业协会(消协等)10. 2%(558)31. 3%(1711)4%(2211)8. 3%(452)2. 7%(147)7. 2%(394)
村(居)民委员会10. 2%(561)30. 7%(1688)43. 0%(2362)9. 0%(492)3. 0%(164)4. 1%(227)
从整体上来看，基层民众对于法律服务的需求确实是客观存在的，基层民众所发生的纠纷绝大多数属于居民之间的一般民事纠纷，绝大多数都是适宜以调解的方式或非诉讼的方式处理的。从基层民众的纠纷解决习惯和偏好的来看，在习惯和传统仍具有有影响力的乡村地区，当事人倾向于依据民间社会规范而不是国家法律解决纠纷，因此，也通常选择村、乡干部或基层政府进行调解。农民对司法的态度可以这样表述：尊重敬畏司法，但是对其的支持程度偏低。“在农民的心目中，法律是神圣的，但在意向和行为上，他们并非能毫无保留的支持。”[4]司法腐败、执法失范，陌生的现代诉讼程序使基层民众对司法的认知度降低。因而必须完善诉讼，协调诉讼内外解决方式以真正适应农民的需求。同时，需要我们注意的是，调查所涉及的基层派出所、基层司法所以及交通事故处理支队等具有“权力”化色彩的行政调处机构，在多元化纠纷解决机制中的地位和作用。通过这些行政性质调处机构处理纠纷的情况以及普通民众对其处理情况的满意度来看，虽然由于司法的扩张压缩了行政调处机构的运作空间，但人们仍然对这些具有“权力化”色彩的行政调处保持着强烈的需求。这些机构在处理纠纷方面也具有不可替代的作用。在基层人民调解委员会调解不成的情况下，当事人倾向于向乡镇一级政府或行政机关（包括派出所或司法所）求助，以行政调处方式解决。人们青睐于行政性纠纷调处的直接性、专门性和经济、快速。行政性质的纠纷调处机构，依托于公权力，对于基层的民间纠纷和突发性事件公安派出所和司法所调解的及时介入、就地解决能更好的消解不满的对立情绪、化解纠纷，尤其对于社会转型期出现的新型纠纷行政性质的调处的方法和方式更具有灵活性，可以能动的考虑当地的生活习惯予以解决。此外，对于多元化纠纷解决机制重要构成部分的民间性纠纷解决机制，人们对其认知度并不理想。民间性纠纷解决机制是不依托国家公权力的民间社会组织的自治性或自律性机制，其作用功能的发挥依赖于共同体和社会自治的存在，但是，目前由于社会现代化的转型，传统的村落、家族、单位等共同体的衰落引起了传统的民间性纠纷解决机制的衰落。从数据可以看出人民调解在解纷中的作用并没有达到我们所期望的程度。我国多元化纠纷解决体系的构建，应充分考虑不同解纷方式的特点，不同解纷方式对社会纠纷所运用的不同的解释话语对解纷结果的影响。非讼纠纷解决方式的建构不能以现代法制标准衡量其组织、程序、人员及其功能与效益，更不能以正规化或准司法化标准对其解释话语进行全面统一。非讼纠纷解决机制培育的关键不是赋予各组织机构解纷协议以直接执行的法律效力，而是强化民间各种社会共同体的自治功能。非讼纠纷解决机制解纷结果法律效力的赋予无疑能增强其背后的权威机构对社会纠纷解释话语的强制力，但是这种法律力量的支持会越来越强化民间团体解纷运作对法律诉讼（国家权威）的依附性。民间权威话语的衰落就无法发挥道德话语在解纷过程中对传统文化的传承与维系、对公共道德和公共利益的维护、对社区凝聚力和和谐人际关系培养的功能。
四、基层解纷机制的制度完善
（一）重新定位法院在纠纷解决中的功能和地位
在多元化的纠纷解决机制中法院主要的还是发挥组织协调与监督功能，为了私人的、公共的场所中所产生的交涉和秩序，提供规范的和程序的背景。确立以司法确认为保障的人民调解权威形成机制，以便在自治性规范与国家法律体系发生根本性冲突时，能保证国家通过司法审查等途径加以协调。法院应充分认识自身所具有的组织协调和监督功能，通过功能的衔接与整合，对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督，实现引导中的指导和支持中的监督。同时，法院应该对其他纠纷解决机制给予必要的保障。建立、健全法院主导多元化纠纷解决机制的奖惩机制，促进非诉讼纠纷解决机制的发展。通过制度的设计，促成人民法院积极主导、融入多元化纠纷解决机制之中，实现整体联动，功能互补。在司法权统一的前提下，最大限度地实现纠纷解决机制的多元化，满足不同群体的不同需求。在具体的民事纠纷解决过程中，除涉及到法律的强制性规定以外，应尽可能地尊重当事人的自治与合意，赋予人们更多的选择权。在建立多样化的处理民事权益纠纷的机构的基础上，对民事纠纷的处理实行分流。[5]（P310-311）
（二）培育民间纠纷解决机制的自治性，发挥民间纠纷解决机制的社会功能
民间纠纷解决机制除了解纷功能外，更重要的在维系社会和共同体的凝聚力和自治、维护社会秩序等方面的社会功能。多元化纠纷解决机制在功能上不但应包含司法利用取向而且更应包含社会自治取向。在立法上对实践运作较为成熟的诉讼外解决机制予以明确，树立非诉讼解决方式的权威性。
深化仲裁制度改革，强化司法对仲裁的保障力度。针对仲裁民间性、自治性、专业性特点，建立多形态的仲裁机构。可以借鉴国外经验，适当允许商会及其他行业性组织根据行业特点组建仲裁机构，例如证券仲裁、知识产权仲裁、律师协会仲裁等。尽快建立企业、事业单位和行业、专业人民调解组织，完善组织网络体系。近年来，受国企改革和国企民营化浪潮的冲击，过去健全的企业调解组织体系已经不复存在，很多事业单位一直就没有建过调解组织，职工之间、劳资之间的矛盾纠纷无人问津；同时，随着社会进步，住宅建设的商品化和物业管理的出现，小区居民与业主、开发商等矛盾纠纷增加，仅仅依靠社区人民调解组织是不够的。因此，必须加强企业事业单位和行业、专业人民调解组织建设，以完善城市服务功能，真正使人民调解组织延伸到城市的每个角落。
（三）充分发挥行政性纠纷解决机制调处民事纠纷的职能
行政性纠纷解决机关具有解决特种类型纠纷的优势，对特种类型纠纷如劳动纠纷、消费者纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷、建筑纠纷、环境污染纠纷、产品责任、知识产权和国际贸易纠纷等，行政性纠纷解决机关先行解决效果更佳。而且行政性解纷机构对特种类型纠纷的先行解决，可以积累经验，形成政策和规范，积极防止和有效控制今后同类问题的发生。完善的行政性纠纷处理机制要求仲裁裁决人员必须具备专业知识，提高其工作地位与待遇。裁判机构人员应由取得相应司法资格证书的法律职业者和具有一定专业知识或经验人员组成，注重法律知识和实际办案能力的岗位培训。裁决程序的设计目标必须保证最低限度的公正。借鉴人民调解协议效力的确认，强化对行政性纠纷解决协议效力的确认，为体现司法对行政处理民事纠纷的支持以及诉讼与诉讼外机制的有机衔接，法院对行政裁决的司法审查，只审查其法律问题，事实方面尊重具有专门知识的行政机关的认定。但需要注意的是，行政性纠纷解决机制的设立、模式重点、运行方式都应充分考虑社会需要、公众和当事人的纠纷解决习惯、观念及自治能力等因素，根据现实条件及时调整，以维护社会秩序的稳定和发展，促进和培养社会自治为目标。[6]（P272）
（四）解纷机制的公益性运行与市场化运行并行，建立多元解纷体系的保障促进机制
从解纷机构的性质来看，诉讼外多元解纷体系涉及到国家性质和民间性质两种不同的主体，国家性质的解纷机构提供的是公益性法律服务，属于国家为国民提供的非物质性公共产品，由国家或地方政府作为责任主体为其提供公共财政的支持，建立制度和机构，配备必要的人和物质装备。而民间社会机构提供的解纷服务部分属于公益性法律服务，部分属于市场化法律服务。建立多元化解纷体系的促进机制就必须对各类解纷机构分类管理，实施不同的激励和控制机制。
在解纷方式中，行政性调解属于国家性质的解纷机构，提供的纠纷解决服务属于公益性的法律服务。对这类纠纷结构的控制与激励应通过责任管理的方式进行，明确各解纷机构的解纷职责，建立相应的追责机制，对不履行职责或没有正确履行职责的行为进行追责，将行政机关的工作与纠纷的解决结合起来。此外，对于国家财政经费保障的工青妇、事业单位等组织可根据其性质、特点，参照责任制管理的原则，赋予其主管或协助（参与）解决与其工作对象有关的纠纷。
民间性质的解纷机构的解纷行为并不暗含国家职权的行使，其存在和发展取决于地方社会需求和法律服务市场的发展，可以满足特定当事人的需要。但是国家为了充分整合解纷资源、发挥不同的解纷优势，提高其运作和效力的规范性，必须将其纳入统一框架内进行控制管理，通过与民间社会机构的合作来规范其解纷行为。为民众提供纠纷解决的制度选择本质上属于国家社会管理的责任，民间机构对社会纠纷的管理和解决实际上是对国家责任的一种分担。但民间解纷机构的解纷行为不同于行政机构的解纷行为，国家无法通过责任管理的方式对于民间解纷机构的解纷行为进行控制和激励，只能遵循权利义务对等的市场规则管理，通过契约的约定保障促进其解纷功能的发挥。在这种契约中，国家的责任是对民间社会组织解纷行为价值的认可，按照“对价”的市场理念对民间社会组织进行管理，允许民间组织提供解纷服务并获得“对价”。民间社会解纷机构“对价”的取得，按其性质可以从两个方面展开：一是对于公益性的民间解纷机构的“对价”支付模式。公益性的民间解纷机构，如地方自治性调解组织、行业协会或商会的纠纷解决机制、各种非政府公益性组织（NGO）附设的纠纷解决机制以及受政府或其他公共基金等自主的纠纷解决机构等，这些“非营利性”的解纷机构的解纷“对价”可以从社会捐助或政府资助中获得，政府根据其解纷的情况考核其履约情况并据此核拨经费。这相当于国家从社会中购买服务提供给国民。这不但可以在法律框架内最大限度的维系民间社会组织的自治性，而且也使得政府从公共服务的“直接提供者”、“直接生产者”转为“购买者”、“监督者”。[7]二是营利性（市场化）解纷机构的“对价”模式。营利性的民间社会纠纷解决机构是根据相关法律制度注册登记，并按市场规律运行的纠纷解决服务机构。如一些以企业法人以及个人或合伙事务所形式登记注册的咨询、评估、鉴定、见证、调解和仲裁机构，根据法律允许和登记的经营范围提供纠纷解决服务，收取费用，自负盈亏。对于提供社会纠纷解纷服务的营利性解纷机构，国家允许其向当事人收取适当的服务费用。营利性的解纷机构存在的目的是满足特定社会纠纷当事人特殊需要，其规模的发展取决于地方社会的解纷需求。法院通过对其解纷结果的司法审查监督其运作的规范性，通过对解纷结果的执行保障其运作的权威性。
（五）回应地域解纷差异需求，策略性发展解纷机制
从基层司法的模式类型来看，城市的纠纷解决机制更多的偏向以正式司法为基点的模式，在该纠纷解决制度中，由于诉讼依据法律规定对纠纷进行解决，充分实现当事人的实体权利，因此，诉讼结果应当成为纠纷解决结果的理想标准，诉讼应当作为整个纠纷解决体系的核心；其他的纠纷解决方式不同程度地实现法律赋予当事人的权利，属于次要地位。在纠纷解决体系中，诉讼对诉讼外纠纷解决机制有波及效力，诉讼外纠纷解决方式对诉讼则有向心效应。[8]（P211）此种模式强调诉讼程序应当是法律纠纷解决体系的核心，强调多元化纠纷解决体系的运作条件首先应当保障当事人利用诉讼程序，确保民事诉讼程序作用的发挥。
而农村的纠纷解决机制应是以非正式司法或纠纷解决为基点的模式。该种纠纷解决机制是以社会自治为中心，包括私人自治、共同体自治和地方自治。强调诉讼只是众多纠纷解决方式中的一种，诉讼外纠纷解决机制和裁判都是为当事人间进行理性对话以及按照主动性、选择性和自律性解决纠纷提供场所，各种纠纷解决方式并不存在主次之分，诉讼与诉讼外纠纷解决在民事程序体系中地位是平行的，应当对诉讼与诉讼外纠纷解决两者的界限作“模糊化”处理。应在纠纷解决的过程中强调各种纠纷解决程序之间的渗透性，诉讼与诉讼外纠纷解决机制之间的界限是模糊的，两者之间是处于流动状态，诉讼程序自身也包含了诉讼外纠纷解决程序的成分。
注释:
[1]傅郁林.农村基层法律服务研究[M].北京：中国政法大学出版社，2006.
[2]潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究[M].北京：中国法制出版社，2004.
[3]马静华，陈一鸣.柑村纠纷解决实践中的解纷主体——以川东北某村的考察为中心[A].徐昕.纠纷解决与社会和谐[C].北京：法律出版社，2006.
[4]陆益龙.论中国农民对法制系统的支持程度[J].学海，2002，（5）.
[5]江伟.中国民事诉讼法专论[M].北京：中国政法大学出版社，1998.
[6]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2007.
[7]范愉.社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点[J].中国司法，2004，（8）.
[8][日]小岛武司，伊藤真.诉讼外纠纷解决法[M].丁婕译.北京：中国政法大学出版社，2005.