转型社会中的人民调解制度：挑战及其应对
来源：《法治研究》 2014年第7期
作者：冯卫国
发布时间：2014-10-28 16:08:27
【摘要】 在转型社会背景下，传统的人民调解制度面临功能弱化等问题与挑战，但这并不意味着该制度与现代法治不相容而走向式微。应当在正视现行制度的缺陷前提下，对之进行合理重构，以回应时代呼唤和社会需求。一方面，要加大政府对人民调解工作的支持力度，改善调解人员的待遇保障，促进调解队伍的专业化与社会化；另一方面，要理性认识人民调解的功能和作用，注重保持其自治性质，强调依法调解原则，推进人民调解与司法调解、行政调解的衔接与配合。
【全文】
一、人民调解制度的历史演变
在当代中国，调解制度呈现出多元化发展的格局，主要包括政府主导的行政调解、法院主导的司法调解和依托于基层群众组织的人民调解。人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，以法律、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人互谅互让、平等协商，从而自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。
中国传统法律文化以“和为贵”、“无讼”、“中庸”为特征，因此，自古以来调解就在社会纠纷解决中发挥着重要作用。在中国古代，调解大致可分为官府调解、官批民调和民间调解三种模式。据《周礼》等文献记载，自西周时期就设有“调人”、“胥吏”等官职专司调解。[1]但实际上，中国传统的调解主要是纯粹的民间调解，官府的介入很少，有宗族调解、邻里调解、亲友调解、乡里调解和行会调解等。[2]直至新中国成立之前，中国基层社会主要依托家族、行会等组织，借助于族绅、长老等的权威进行民间纠纷的调解。民间调解作为解决民间纷争的重要手段，对于维系中国传统社会的超稳定结构发挥了巨大作用。
新中国成立后，在借鉴传统调解文化并对之进行社会主义改造基础上，于1954年建立了人民调解制度。新中国的人民调解制度，既具有群众性、自治性、民间性等特性，又同基层政权保持着密切联系，是基层社会治理系统中的一个重要环节。作为一项具有中国特色的纠纷解决制度，人民调解具有扎根基层、贴近群众、便民利民以及不伤感情、不收费用等特点和优势，被称为维护社会稳定的“第一道防线”，享有纠纷解决的“东方经验”的美誉。半个多世纪以来，我国的人民调解工作总体上处于不断发展壮大之中。据统计，截至2012年2月，全国共建人民调解委员会81.1万个，其中村（居）人民调解委员会67.8万个，企事业单位人民调解委员会6.5万个，乡镇（街道）人民调解委员会4.2万个，行业性、专业性人民调解组织2.6万个，人民调解员达到433.6万人，形成了覆盖全国城乡厂矿的人民调解组织网。[3]近年来，我国人民调解组织的形式也不断丰富，一些企事业单位根据需要也设立了人民调解委员会，还出现了一些区域性、行业性的人民调解委员会，包括在流动人口聚居区、消费者协会、集贸市场、经济开发区、物业管理小区、房地产开发区以及行政接边地区等建立的人民调解组织。人民调解对于预防化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济和社会发展，起到了十分重要的作用。资料显示，1981年至2006年间，我国人民调解总数为16783万件，而同期人民法院一审民事案件的收案数量为8004万件，只相当于前者的一半[4]。可想而知，如果不是人民调解制度在发挥作用，这些民事纠纷都涌入法院，法院将面临不能承受之重。
人民调解制度的历史贡献和现实作用是毋庸置疑的。然而，随着时代的变迁、社会的转型，以及由此引发的日趋纷繁复杂的社会纠纷，我国人民调解制度的发展也面临一些障碍和问题，其功能和作用甚至一度呈现弱化势头。但新的时代也为人民调解制度的进一步发展开辟了广阔空间。可以说，我国的人民调解制度已经走到了一个历史关口，挑战与机遇并存，人民调解制度自身的改革与创新刻不容缓。唯此，人民调解制度才能顺应时代发展的潮流，延续其旺盛的生命力，保持其不可替代的社会地位和作用。
进入新世纪以来，人民调解工作面临的问题得到了高层的关注和重视，一系列旨在保障和促进人民调解工作的文件先后出台，2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了最高人民法院、司法部联合制定的《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》以及《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》；同年，最高人民法院发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的合同性质，强化了协议的法律效力。司法部还与财政部联合下发了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，将人民调解指导管理经费、人民调解委员会工作经费、人民调解员的补贴经费纳入地方财政保障体制。尤其值得注意的是，2010年8月28日，全国人大常委会审议通过了《人民调解法》，该法在总结我国民间调解经验的基础上，以国家立法的形式规定了人民调解的性质、任务和原则，调解组织形式和调解员选任，调解的程序、效力等内容，从而使人民调解制度步入了法治化、规范化的轨道。
二、转型社会中人民调解制度面临的挑战与机遇
（一）转型社会背景下民间纠纷的特点与趋向
随着上世纪70年代末、80年代初改革开放的启动，中国社会步入了急剧而漫长的变革与转型之旅，从计划经济走向市场经济，从人治社会走向法治社会，从封闭社会走向开放社会。这一转型期仍在进行之中。如果用两个词概括一下现时中国社会最显著的特征，无疑是“开放”与“转型”。
在转型社会背景下，社会中的利益格局、利益主体不断朝多元化方向发展，而社会道德价值也出现了多元化趋势。改革开放前主流道德一统天下的局面正受到严峻挑战。人们价值选择日趋多样化；同时，权利、自主、选择、竞争等，逐步成为开放社会中的基本价值要素。开放激发了经济的活力与社会的繁荣，推动了民主与法治的进步，但同时也增加了社会中各种冲突与纠纷发生的几率。另一方面，由于转型期社会利益关系更为复杂，各种社会矛盾增多在所难免。现阶段我国的民间纠纷出现了一些新的特点与趋向：
1.纠纷主体的多元化。传统纠纷的主体主要是家庭、邻里或者单位内部的成员，往往是一对一的纠纷，而现在的纠纷除此之外，还包括大量的个人与法人、法人与法人、个人与政府部门、法人与政府等之间的纠纷。如城市扩建过程中因征地、拆迁补偿费用问题，村委会与建筑、城建部门之间引发的纠纷等。
2.纠纷内容的扩大化。以往的纠纷以婚姻、家庭、邻里、借贷等一般性纠纷为主，法律关系比较简单，涉及的专业性不是很强，处理难度相对较小。但随着经济社会的发展，一些新型纠纷如村务管理、农民负担、土地承包及流转、征地拆迁和补偿、城市建设、施工扰民、土地流转、劳动人事、消费者权益、医疗纠纷、物业管理、环境污染等方面的纠纷越来越多，法律关系日趋复杂，专业性更强，处理难度更大。
3.纠纷表现的复杂化。在表达利益诉求时，理性与非理性行为、合法行为和非法行为、个体行为与集体行为等诉求方式交织在一起。有的采用自杀、自焚等过激行为表达诉求，有的因情绪激烈伤害报复他人，导致民转刑案件的发生。司法实践中，相当一部分伤害案、纵火案、投毒案、杀人案等刑事案件是由民事纠纷引发的。此外，群体性、突发性、牵涉面广的矛盾纠纷大量出现。
（二）人民调解制度面临的问题与挑战
进入20世纪90年代以后，我国人民调解的作用一度被弱化，一方面，调解组织调解纠纷的数量在下降；另一方面，调解所解决的纠纷减少与法院诉讼案件的增长形成鲜明对照，调解与诉讼的比例持续下降。据有关数据显示：调解纠纷的数目呈下降趋势，从1990年的741余万件降至1998年的527余万件，而同期法院受理案件数目却增长了约10倍，1998年平均每个调解员调解的纠纷不足l 件。2003年受理调解案件740余万件，2007年受理调解案件622余万件，2008年受理调解案件612余万件；同时，调解与诉讼的比例在80年代约为10：1（最高时达17：1）；至2001年已降到1：1。[5]有学者指出，自此以后，中国进入了“强诉讼、弱调解”的诉讼时代。[6]
我国人民调解制度在新时期面临的问题，原因是多方面的，既有宏观的原因，也有微观的原因；既有外在的原因，也有内在的原因。
1.宏观原因与外在原因：社会转型导致调解功能弱化。首先，随着市场经济的发展，社会结构也悄然发生变化，传统的以血缘、居住地或单位为基础形成的熟人社会，正逐步演变为一个陌生人社会；社会成员也逐步摆脱了单位的高度控制，实现了从“单位人”向“社会人”的身份转化。在熟人社会中，紧密的人际关系决定了“舆论、人情和面子的治理乃是最佳的治理模式，也是省俭(经济)的治理模式”[7]，这也决定了调解方式更受人们的欢迎。但在一个陌生人社会当中，传统调解赖以支撑的地方性资源，如人际关系、社区舆论、乡规民约、地方习俗等，对当事人的约束力大大减弱，调解人员无法获得成功调解所不可缺少的足够的组织权威和社会资源，从而导致调解的权威性降低，成功率下降。另外一个重要因素是，传统调解所依据的伦理、道德等基准，在价值多元化的过程中，已经难以获得纠纷各方的认同，随着公众权利观念的普遍增强，情、理在调解中的作用逐渐弱化，许多人不再勉强接受“和稀泥”的折衷调解方案。此外，在一定范围内存在的情、理与法律、政策的冲突现象，使得调解的操作难度加大，影响到调解的成功率。
其次，伴随着工业化、城市化过程的加速，行政权因拆迁、征地等原因同公民个人利益的冲突加剧，由于这类纠纷与政府行为有关，而自治性的人民调解组织对此无能为力。
再次，在我国推行法治的进程中，公民的法治意识和权利意识不断增强，传统的“耻讼”、“厌讼”观念有所改变，越来越多的人倾向于选择诉讼方式来解决纠纷。这本无可厚非，但也有一些人存在对法治的误解，过分推崇诉讼的作用，将法治简单理解为有纠纷就进法院，事无巨细都对簿公堂，甚至有人倡导为一元钱打官司，致使大量本可调解处理的案件涌向法院。2.微观原因与内在原因：传统人民调解制度的自身缺陷。传统人民调解制度本身存在的一些缺陷与不足，也是导致其纠纷解决能力下降、社会功能弱化的重要原因。主要表现在：
一是组织定位存在误区。传统的人民调解制度行政色彩过于浓厚，人员角色错位，影响了调解的公信力。根据有关法律规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。然而，在人民调解实践中，行政化手段占据着重要的位置，政府指导实际上变成政府主导，许多地方将调委会视为政府的一个派出机构，工作理念与方法偏离了社会化、自治性的要求。同时，从事人民调解工作的人员几乎都是身兼数职、角色错位、立场不清，很多调解员具有的官方身份难以取得调解工作所必须的中立地位，也直接影响了调解的社会公信力。正如有学者所言，“随着中国调解的制度化，调解已经越来越相似于审判了”[8]。
二是调解组织不够健全。尽管我国目前有遍布全国、数量可观的人民调解委员会和人民调解员，基本形成了镇(街)——村(居)调委会——村民小组的三级调解网络，但各地仍在不同程度上存在人民调解组织不够健全的问题，不少调解组织依附于居委会、村委会等基层组织，缺乏专门的经费保障，调解员大多为兼职甚至挂名，基本的待遇难以落实，影响到工作的积极性和效果。
三是调解人员整体素质有待提高。传统的人民调解基本上是非专业化的模式，调解员更多的是凭经验、靠情理展开调解，调解成功与否，在很大程度上取决于调解员的个人威信、人格魅力以及所代表的基层组织的权威。但在基层组织权威弱化，公民权利意识不断加强的情形下，调解的效果难免受到影响。目前，各地基层人民调解队伍普遍存在年龄结构老化、文化程度不高、法律知识有限、调解能力较弱等问题。许多调解人员虽有工作热情和工作经验，但没有经过正规、系统的业务培训，既缺乏相关的法学、心理学等基础知识，也缺乏必要的调解技巧，导致调解过程过于粗放，质量难以保证。例如，有的调解员习惯于依靠思想教育和道德感化来解决纠纷，而不是依靠法律、制度和政策；有的调解员不注重引导纠纷各方进行沟通与协商，而是利用权威、人情、面子等进行压服；有的调解员不问是非，“两头哄、两边瞒、压住问题就算完”，简单采取“和稀泥”的做法来平息事态，使当事人的合法权益受到不同程度的损害。有的调解员受业绩考核等因素的影响，一味追求达成调解的结果，而忽视了调解的自愿性和平等性。
四是政府支持力度不够。人民调解相对于诉讼等纠纷解决机制而言，固然具有成本低、经济性强等优点，但是，人民调解工作也需要必要的经费支持和物质保障。尽管我国执政党和政府对人民调解工作高度重视，但具体到地方层面，各地由于财政状况不一样、重视程度不一样等原因，实际上对人民调解工作的支持力度也不平衡。有的地方由于相关部门重视不够，支持明显不足，导致人民调解工作运行困难。除了经费等方面的支持外，一些地方对人民调解工作的指导和监督也未落到实处，使人民调解工作处于松散、低效的局面。
（三）人民调解制度的发展机遇和未来走向
人民调解在社会纠纷解决体系中一度面临的功能弱化局面，是否意味着这一制度与现代法治不能相容，而开始走向式微？答案是否定的。从深层次看，人民调解制度契合现代社会人本、和谐、民主、效益等多元价值理念，是弥补诉讼制度缺陷、回应社会现实需求的有效路径。可以预见，人民调解制度的生命力不会衰竭，而将在重构和完善的基础上，获得更大的发展空间。
1.转型社会中纠纷激增的现实，期待强化人民调解的功能。在西方，法治化程度比较高的国家，一度受到“诉讼爆炸”和“司法危机”现象的困扰，诉讼案件急剧增长，法院审理久拖不决，高额的诉讼费用与漫长的诉讼过程使司法的公正和效率皆受威胁。于是，人们开始对传统的法治理念和司法制度进行反思和检讨，进而发现，诉讼制度虽然在法治社会发挥着支撑性作用，但并非是完美无缺的制度，而是存在一些固有的弊病，例如，过度的形式化和技术性妨碍了实体公正的实现，高度的专门性阻碍了当事人的参与，法官的消极中立纵容了当事人之间力量的不均衡，“非黑即白”的判决方式难以达到双方都能满意的妥善解决。在此背景下，20世纪70年代，西方兴起了所谓的ADR (Alternative Dispute Resolution)运动，即倡导纠纷解决的替代化模式、多元化模式，而不是过分依赖于传统的诉讼方式。例如，在美国，为缓解“诉讼爆炸”的压力，从20世纪60年代开始，联邦政府资助设立了全国性的“近邻司法中心”，同时，在州政府、教会、慈善团体和其他地域组织的资助下，各地纷纷设立了社区调解中心。1998年由前总统克林顿签署颁布了专门的《解决纠纷法》。2001年美国统一州法全国委员会批准了《统一调解法》，并推荐给各州立法机关据此制定相应法律，从而大大推动了ADR运动的发展。目前，美国至少有90%的民事诉讼是以和解或撤诉的形式终结的，ADR 模式在诉讼的任何阶段都可采用。在欧盟，欧洲议会及欧盟理事会于2008年通过了《关于民商事调解若干问题的2008/52/EC 指令》，明确指出：“本指令之目的在于便利当事人利用替代性纠纷解决机制，并通过鼓励使用调解以及确保调解与司法程序之间的平衡关系促成纠纷的妥善解决。”该《指令》明确要求各国必须将《指令》内化为本国法律或规章，且使调解可以构成具有绝对强制效力的指令性依据。[9]在英国，20世纪90年代中期开始的民事司法改革，其基本思路和目标之一，就是尽可能减少诉讼，引导、鼓励当事人使用ADR 方式解决纠纷，把诉讼作为最后的救济手段。[10]在德国，2012年1月颁布了《促进调解及其它诉讼外冲突解决程序法》，该法的出台，旨在改变德国法律文化中悠久与浓厚的辩争色彩，以更大程度地发挥调解对于解决社会冲突的积极作用。[11]
在我国，伴随着改革开放以来社会矛盾纠纷的激增，审判工作不堪重负，同时，审判存在的“花钱费时”和“一刀两断式的裁判方式未必能真正解决纠纷的问题”具有其功能上的局限。[12]在此情形下，调解的功能和优势重新受到关注。通过简易和灵活的方式化解纠纷，是人民调解的重要优势。人们期望通过强化人民调解制度的功能，来弥补诉讼和审判制度的缺陷。因此，可以说，我国人民调解制度面临的困境，并不是这一制度本身的正当性基础发生动摇，而是在制度设计上存在缺陷，使之难以适应社会的变迁，其作用力的发挥受到阻碍。换言之，不是现代社会不再需要调解，而是现代社会对调解提出了更高的要求。
2.构建和谐社会、创新社会治理的执政理念，要求人民调解制度的进一步发展与完善。进入新世纪以来，面对社会转型期矛盾纠纷激增、社会稳定压力加大，而地方政府和司法部门不堪重负的局面，执政党提出了构建和谐社会的理念。在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步提出推进国家治理体系和治理能力现代化的思路和目标，特别指出要“鼓励社会力量参与，以改进社会治理方式、创新有效预防和化解社会矛盾体制”，要“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”。这意味着人民调解制度迎来了前所未有的发展机遇。可以断言，以强调协商、对话、合作的模式解决纠纷，通过发掘社会资源致力于社会关系修复为特征的人民调解，同和谐社会与创新社会治理的理念有着内在的契合性。在新的时代背景下，要把人民调解制度所蕴含的巨大能量充分发挥出来，必须在正视其原有制度的缺陷与问题的前提下，顺势而为，对之进行合理重构，方能激发其潜能和活力，以回应时代呼唤和社会需求。
三、人民调解制度完善与发展的路径选择
（一）理性认识人民调解的功能和作用
关于人民调解在当今社会中的角色和作用，有学者从调解与诉讼在纠纷解决中的地位及其相互关系出发，把法治演变过程分为“前诉讼时代”、“诉讼时代”和“后诉讼时代”。[13]在“前诉讼时代”，民事诉讼机制的作用很小，人们偏重于采取调解方式化解民事争议。在“诉讼时代”，民事诉讼机制上升为解决民事争议的主要方法和手段，调解制度逐步走向萎缩和边缘化。在“后诉讼时代”，人们意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的局限性，例如解决纠纷的成本高、周期长、过于刚性化等，从而转向追求纠纷解决方法的多样化。
我国法治之路起步比较晚，司法的职能和作用仍有待于加强和完善，尚不能断言我国已经进入后诉讼时代，但是，完全有必要借鉴西方国家法治进程中的经验与教训，以使我国的法治建设少走弯路。应当审时度势，重新认识和定位调解的功能和作用，使调解与诉讼相互配合、相得益彰，努力构建多元化的纠纷解决机制。
人民调解制度对于维护社会稳定、增进社会和谐发挥着不可替代的重要作用。必须高度重视人民调解工作，为其顺利发展提供必要的条件和保障。另一方面，随着法治进程的加快和公民法治意识、权利意识的不断提高，对人民调解制度的功能定位应注意融入法治元素，强调化解矛盾纠纷与保护公民权利并重。在传统的民间调解中，存在重平息纠纷胜于保护个人权利的特点。追求社会的稳定有序当然是社会管理的重要目标，但稳定和秩序不应当成为一个社会的终极目标。我们追求的和谐社会是以人为本的社会。“以人为本”，意味着以人为根本目的和最高价值，尊重人的尊严，关注人的权利，促进人的幸福。化解纠纷、维护稳定的最终目标应当是为了促进经济的繁荣、社会的发展和人民的幸福。因此，在人民调解工作中，应当努力将“维稳”和“维权”有机统一起来，正如习近平总书记在中央政法工作会议上指出的，“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，把群众合理合法的利益诉求解决好”。要抛弃那种运动式的调解以及“为调而调”、“强迫调解”等问题，避免因此造成的对纠纷当事人权利的忽视甚至损害。
在充分发挥人民调解在纠纷解决中的巨大作用的同时，也要理性认识其功能和作用。人民调解也并不是完美无缺的，而存在一定程度的局限性，主要体现在以下几个方面：
一是调解的非规则性与非程序性。“就调解的过程来说，它本身没有一定的程式，一切都以当事人的和解协议为归指。调解内容的正当性不是来源于法律规则，而是双方的认同，这就势必造成结果对规则的偏离。”[14]
二是如调解不当，容易牺牲公正。西方学者对此问题有深入的论述。如贝勒斯就指出，程序正义的原则在协商式程序（包括调解）中不适用，因此，协商解决纠纷的方法起码基于两条理由是缺乏公平的：“其一，一方当事人可能比另一方当事人拥有更大的讨价还价的能力（bargaining power）。其二，由于形式正义不适用，因此，与特定某人就相同问题进行协商的不同的个人，可能就无法得到比较正义。”[15]
三是调解不利于规则与规则意识的形成。调解的重要特点是当事人让步。至于为什么这么做，不需要理由，调解文书也不公开。如果大量的案件只是调解，那么人们便无法从具体的案例中学习规则，约束自己。正如有学者指出，“调解相对于判决，因为避免了事实认定与法律评价等环节，从而也具有模糊权利义务规则，容易使权利打折的特点，这可能弱化社会的权利义务意识和规则意识，妨碍人们行为可预期性的建立。如果纠纷处置手段应用不当，对于正在建构中的中国法治，对于市场规则和市场秩序的建立，将产生不利的影响”。[16]
可以说，调解制度虽然有诸多优点，但实践运作中如果把握不好，其优点可能恰恰也是其缺陷所在。所以，不能过分夸大调解的作用，对于某些调解难以奏效或者不适宜通过调解处理的纠纷，应该引导当事人通过包括诉讼在内的其他路径寻求解决。现代社会虽然倡导调解的纠纷解决模式，但不能因此而忽视甚至否定诉讼和司法判决的价值。在日益开放的当代社会中，面对利益主体多元化、纠纷种类多样化、价值观念差异化的局面，必须致力于构建多元化的纠纷解决机制，而不能过分倾向甚至依赖于某种单一的纠纷解决模式。在人民调解工作实践中，必须处理好诉讼与人民调解的关系。人民调解与诉讼应当是互动与互补的关系。人民调解以司法权威作为后盾，法院如果依法秉公裁判，会使民众对于纠纷解决产生合理预期，有助于人民调解发挥作用；另一方面，人民调解可以缓解法院面临的案多人少的压力，使法院集中精力解决复杂疑难案件，提高判决的质量和司法的效益。
（二）努力拓宽人民调解的领域和范围
在新形势下，我国民间纠纷呈现日益复杂化的特点，且出现了一些新型纠纷，解决难度较大，给社会增加了新的不安定因素。为此，应当创新工作模式，拓宽调解领域和范围，积极参与新型矛盾纠纷的调解。2002年9月，司法部《人民调解工作若干规定》明确规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”这就突破了以往人民调解委员会只调解公民之间涉及人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷的固有模式，使人民调解工作向更广阔的领域延伸。近年来，在一些新类型纠纷如道路交通事故损害赔偿纠纷、劳资纠纷、医患纠纷、环保纠纷等的处理中，都开始有人民调解组织的介入，并发挥了积极作用。
在拓展人民调解的领域和范围方面，不仅需要实践中的大胆探索，也需要立法上的规范和引导。例如，人民调解能否参与刑事案件的调解？如果可行，是限于刑事自诉案件及刑事案件的附带民事诉讼部分，还是可以扩大到部分轻罪案件？[17]可以借鉴我国台湾地区的做法，把刑事诉讼法中规定的自诉类案件，纳入人民调解的工作范围。此外，随着恢复性司法理念的兴起，近年来刑事和解在我国许多地方得到了积极的探索。2012年最新修订的刑事诉讼法，明确规定了公诉案件的当事人和解程序，为刑事和解的推行提供了法律保障。刑事和解的具体模式各地不尽一致，也有的地方采取了司法机关委托人民调解组织参与调解的做法。新刑诉法对此问题没有明确，需要通过立法或者司法解释的形式予以进一步明确。实现人民调解同刑事和解的对接，对于促进刑事和解的有效运作是有积极意义的。
（三）加大政府对人民调解工作的支持力度各级财政应拨出专项资金作为调解专项经费并纳入财政预算，以保证人民调解工作的正常开展。同时要积极争取政府各相关部门以及社会各方力量，从办公场所、通讯、交通设施等方面扶助支持人民调解组织建设，努力构建全方位的人民调解保障机制。
除了对传统的人民调解组织予以支持外，政府还应当在推进人民调解力量的社会化方面有所作为。不仅要继续依靠工会、妇联等人民团体以及居委会、村委会等传统的基层自治组织，还应注意吸收具有专业背景的社会志愿者、相关非政府组织等的介入。
社会志愿者，亦称义工，是指在不谋求任何物质报酬的情况下，能够主动承担社会责任并且奉献个人的时间及精力的人。伴随着我国的经济发展与社会进步，近年来志愿者运动蓬勃发展，队伍不断壮大，服务领域也不断扩展。将具有相关专业背景的志愿者引入人民调解领域，可以弥补现有调解队伍在知识结构等方面的不足，为人民调解工作注入新鲜血液。2013年，深圳市在全国首创人民调解与义工志愿者的合作机制，从义工中遴选人民调解员。其具体做法是：由深圳市义工联面向市民动员招募，在全市现有义工中遴选热心人民调解工作，且具有法律、医学、心理学以及社会学等专业知识和具有相当等级资质的义工或志愿者，由市司法局会同市义工联组织培训、考试和考核，将符合条件的聘为兼职人民调解员，颁发人民调解员工作（上岗）证。执证上岗的义工兼职调解员，就地就近协助开展人民调解工作，主要参与社区矛盾纠纷的调解、法制宣传及法律咨询、心理辅导调适等服务。义工调解员纳入兼职调解员管理，接受义工所在地街道人民调解委员会指导，在区司法局备案。[18]
非政府组织（NGO），是指在家庭、政府、市场之外的，为了满足个人需要的，由自由结社形成的各种形式的社会组织。在现代社会治理体系中，非政府组织起着重要作用，而且可以有效弥补国家权力的不足。在人民调解工作中，非政府组织的参与有很大空间。可以采取政府购买服务的办法，吸引非政府组织参与民间纠纷的调处工作，以建立一套矛盾化解与风险分担的社会化机制，从而分担政府的责任，缓解政府的压力。近年来，我国执政党和政府开始关注公共领域的政府购买服务问题。2013年9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式。近年来在深圳兴起的人民调解的“福田模式”，其主要特色就是通过政府购买法律服务，由中标律师事务所派遣专业人员担任调解员，从而体现了调解服务的市场化、契约化、专业化和社会化，在***传统模式在机构设置、人员配置及经费保障等方面面临困境的同时，释放了人民调解制度的活力，有效提高了矛盾纠纷化解的效能。
（四）解决人民调解员的基本待遇保障问题
《人民调解法》第4条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。”在我国当前的社会条件下，人民调解应当定位为一种公共产品，政府为促进社会的稳定和谐而提供免费调解这一公共产品，具有一定的必要性和合理性；但在另一方面，政府应当为这一公共产品付费，即通过公共财政预算支持人民调解组织的发展。在目前体制下，基层人民调解组织大都没有专项资金来源，人民调解委员会的工作经费和调解员的经费补贴得不到保障，在经济相对落后的地区问题尤为突出。事实上，调解员调解案件需要耗费大量的精力，支付误工费、交通费、通信费等，经费的困境使得有些调解员不能深入细致调查，不能有效解决纠纷。在市场经济条件下，让人民调解员去做“义务劳动”性质的调解工作，不是长久之计，也不符合按劳分配的原则和市场规律。从人民调解制度的可持续发展角度考虑，应当建立和完善人员调解员的基本待遇保障制度。在具体做法上，可根据当地情况，采取招聘社区干部、招募政府雇员或者向非政府组织购买法律服务等方式，广泛招纳人才，把懂法律、有道德、能力强、素质高的人士选聘到人民调解队伍中来，解决他们生计、安全、养老等后顾之忧，进而改变调解队伍结构，增强调解工作的活力。
对于人民调解员的待遇保障，应不限于物质待遇方面，为其提供必要的培训机会，以提升业务素质和工作能力，也是其中的重要方面。随着社会的发展，对调解员的素质要求越来越高，除了要具备良好的品行和一定的知识、经验之外，优秀的调解员还必须掌握一些专门的技能，例如，良好的沟通技能、营造协商气氛的技能、仔细倾听的技能、引导当事人换位思考的技能、提供多种纠纷解决方案的技能、评估谈判成果的技能等。这就需要开展专门的培训项目，帮助调解员掌握和提高各种必要的技能。对那些初涉调解工作的人员而言，这种培训更是必不可少。有些国家非常重视对调解员的培训问题，甚至在相关立法中专门作了规定，值得我们借鉴。如《德国调解法》规定，只有完成德国联邦司法部所规定的调解员培训内容，才可以使用“认证调解员”称号，并持证参与调解工作。认证调解员应本着自我负责的精神，通过适当培训和定期进修确保自身掌握理论知识与实践经验，以便能以适当的方式引导当事人进行调解。而适当培训的主要内容应包括：（1）调解的基础知识、有关调解进程和框架条件的知识；（2）谈判与沟通技巧；（3）冲突解决与管理能力；（4）调解法知识以及法律在调解中扮演的角色；（5）实践训练、角色模拟和监督管理。如果认证调解员没有参与法定的专业培训课程，则会被剥夺称号。[19]
（五）提升人民调解的专业化程度
随着市场经济的发展和社会分工的日益细化，一些技术性、专业性的纠纷呈现增长趋势，如在医疗卫生、交通事故、环境保护等行业和领域发生的纠纷，往往涉及复杂的专业知识，调处难度大。对这类纠纷，许多国家的经验是交给专业人士通过非诉讼手段予以解决，因而调解人员的专业化成为普遍的发展趋势。例如：英国ADR 机制中的ADR 提供者即调解人员是得到纠纷当事人双方认可的专业组织或人士，如专家协会（Academy of Experts）、ADR 集团（ADR Group）和争议公平解决中心（Center for Equity Dispute Resolution）；在奥地利，通过了专门法案，对民事案件调解员的职业资格规定了具体标准；在加拿大魁北克省，对家庭案件调解人员的资格设置了严格的条件，要得到调解员的资格证书，那他必须是一名律师、公证员、心理学家、职业顾问、社会工作者等从业人员，此外，还必须经过家庭调解的正规训练以及至少具有3年的职业经验；在美国佛罗里达州，将处理法院转交的家事纠纷的调解人限制在那些具备下列资格的人士之内：在社会工作、精神健康、行为科学或社会科学领域获得硕士学位者，精神病医师，律师以及持有合格证书的公众会计师。[20]在德国，根据《调解法》规定，调解员可以是律师、司法人员或注册会计师，也可以是社会心理专家成员。[21]另一方面，调解是一种与调解者个人经验、能力、知识乃至人格魅力密切相关的实践活动，调解人员的素质直接决定着调解工作的质量和成败。因此，必须通过各种途径，吸纳优秀人才加入调解工作队伍，同时，制定合理的准入标准，以保障调解员的基本素质和业务水准。
对于经济欠发达的西部地区、农村地区等，智力资源、人才资源相对匮乏，很难吸收专业的法律工作者、社会工作者等参与调解工作。对此，一方面要加强对这些地区基层人民调解员的培训工作，以提高其法律意识、知识素养与业务能力，适应调解工作的需要；另一方面，可以制定一些优惠政策，吸引专业人士到这些地区从事人民调解工作，例如，鼓励相关专业的高校毕业生以选调生、大学生村官、志愿者等形式到这些地区进行人民调解工作，通过设立专项基金等形式，对到这些地区从事人民调解的志愿者实行适当的补助制度；通过政府购买服务的方式，鼓励律师事务所及非政府组织等机构的专业人员介入这些地区的人民调解工作。在我国，随着高校扩招带来大学生就业难问题日益凸显，而法科专业大学生的就业形势更趋严重；另外，律师行业的竞争也日趋激烈，而律师事务所等法律服务资源基本集中在大中城市。如果国家出台优惠政策鼓励“送法下乡”，构建激励机制促进法律服务资源的均衡配置，必将大大推动西部地区、农村地区人民调解工作的发展。
这里还需要探讨的一个问题是，在鼓励律师等法律专业人士进入人民调解领域的背后，是否会因调解成功率的提高和诉讼的减少，冲击律师的诉讼业务，进而影响律师的总体业务量和律师的整体利益？从目前国外的研究情况来看，这种现象并没有出现。如在英国，1999年4月开始实施沃尔夫勋爵主导的民事司法改革方案，在改革之后的两年里，诉讼下降了37％，但法律从业者的总体业务并没有减少，只不过是更多的当事人要求律师早点介入以避免诉讼。随着改革的深入，诉讼的质量有了明显的改善，琐碎的、无足轻重的诉讼案件越来越少的同时，越来越多的被告在诉讼中愿意聘请律师，诉讼尤其是人身伤害诉讼的质量有所提高。[22]从我国深圳“福田模式”迄今的实践来看，律师业可以说是这一改革的受益者，律师介入人民调解，是增加了律师群体的总体业务量，而不是相反的结果。对于律师参与调解的大量基层民间纠纷而言，当事人多数处于社会的工薪底层，并没有优越的经济条件，他们之所以选择采取调解的方式处理纠纷，除了调解具有的高效、便捷、灵活等优点之外，一个很重要的因素就是人民调解不收费，由政府买单。这些人如果进入司法程序，相当一部分人可能会因费用问题而无法接受律师的有偿服务。因此，当事人和律师都是一定意义上的获益者。对于律师等专业人士而言，其更重要的收获可能在于他们因社会责任的担当而获得的成就感。
无疑，专业化是我国人民调解工作发展的一个趋向。但是，这并不意味着传统的社区调解模式失去了存在的价值。对于那些传统类型的民间纠纷，如一般的邻里纠纷、家庭纠纷等，涉及的法律关系并不复杂，社区内的普通调解员完全可以胜任调解工作，这些调解员包括村委会、居委会干部、村民小组长、退休教师、退休干部等，他们与纠纷当事人身处同一社区，对当事人的有关情况、纠纷的原因等比较了解，自己在社区中有一定的威望和影响力，在调解工作的开展中往往得心应手，能取得较好的效果。尤其是在西部地区、在农村地区，“乡土社会”的色彩依然浓厚，传统的社区调解模式仍然占据着重要地位。因此，我国人民调解工作的发展应采取“精英调解”与“大众调解”相结合、“社区调解”与“专业调解”相结合的路子。一方面，要鼓励专业人士从事人民调解工作，这有利于调解员队伍的稳定与调解水平的提高，促进人民调解组织的专业化和社会化；另一方面，应当保留并健全村（居）委会及下属小组两级的人民调解组织，通过加强培训等途径，提高他们的调解技能，更好地发挥其作用。
（六）注意保持人民调解的自治性质
调解天然具有自治的特性。“与仲裁和审判不同的是，调解程序中的第三方只拥有对纠纷解决进程的控制权，对纠纷解决结果的控制权仍然保留在当事人手中。所以调解从本质上说是第三人辅助当事人以自治的方式解决纠纷。调解员为当事人提供了一个自主解决纠纷的平台，并通过对纠纷的主动介入改变谈判的力度，帮助当事人消除协商过程中的各种障碍。简言之，调解员通过对程序的合理掌控促进纠纷的合意解决。”[23]在我国，人民调解被定位为人民群众自我教育、自我管理的一种民主自治活动，同时也是实现人民群众当家作主的一种形式。这一定位是符合调解所具有的自治特性的。
在现代社会中，国家、社会、个人应是相对分离又良性互动的关系，而相对独立的社会组织是联系政府和公众的桥梁和纽带，是维护社会稳定的安全阀和缓冲器。进入新世纪以来，我国政府审时度势，提出了由全能政府走向有限政府的思路，以适应现代化进程的要求。所谓“有限政府”，是指政府的权力是有限的，政府的管理范围是有限的。凡是市场机制能解决的问题，一律用市场机制解决；凡是企业、中介组织、公民自己能解决的问题，一律由企业、中介组织、公民自己解决；凡是社会能自律的问题，一律由社会自律。而培育类似于人民调解这样相对独立的社会组织，寻求纠纷解决的社会自治机制，是构建“有限政府”的题中应有之义。
目前，我国市民社会发育尚不够成熟，各种自治组织（包括基层社区自治、行业自治、业主自治等）还在发展过程中，其自治和自我管理能力相对较低。在此情形之下，由政府出面，积极推动人民调解的发展是必要的。但是，有必要将政府权力的渗透维持在合理的限度内，以保持人民调解的自治性、灵活性。2002年司法部发布的《人民调解若干规定》，确定在乡镇、街道办事处一级设立人民调解委员会，这有利于加强行政机关对人民调解工作的指导。但是，不能把乡镇、街道办事处的人民调解直接办成司法所调解，否则就背离了人民调解的自治性。
近年来，我国提出了构建“大调解”机制的思路，并在实践中大力推动。所谓“大调解”，是指在“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”方针的指导下，由党委政府领导牵头，政法、公安、民政、法院、共青团、妇联等多单位联合协作，共同调解人民内部矛盾的机制和手段。其调解范围由原来的民间纠纷扩展至各种经济、行政纠纷以及群体性纠纷；动用的手段从简单到复合，不局限于说服教育等传统手段，还动用法律、经济、行政、政策等多种手段。实践表明，“大调解”机制由于政府的强力推动而有利于整合各方面资源，有效提高了调解结果的权威性，为稳定基层社会秩序起到了重要作用。但是，“大调解”在运作过程中也暴露出一些问题。如有些学者指出的那样，目前的“大调解”工作对党委、政府的依赖程度很高，其运作机制是自上而下的行政主导性的，推进方式主要靠社会动员，这样不仅成本很高，而且纠纷解决的能力和效果取决于上级的重视程度。另外，“大调解”的解纷功能主要是事后性的，即主要面对已经发生，且大多数是已经激化的矛盾，处理的多是以上访，甚至是群体性上访表现出来的纠纷，大调解的功能更多是事后型的“救火”而不是预防，不能充分体现“防微杜渐”的作用。[24]因此，在“大调解”机制的运行中，如何发挥有关政府机构对人民调解的指导作用，保持人民调解的自治性质，是一个值得关注的问题。“福田模式”所采取的政府购买调解服务的做法，使得政府对调解组织的管理从一种命令式管理走向契约式管理，通过协议的形式明确了双方的权利和义务，既能督促调解组织依照协议认真履行职责，又避免了对调解工作的过度干预，可谓是一种有效规制调解工作同时保护其自治性的合理路径。
（七）强调当事人自愿原则
在我国《人民调解法》中，第3条明确规定了人民调解工作应当遵循的基本原则：（1）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；（2）不违背法律、法规和国家政策；（3）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。
人民调解工作必须在法治的轨道上运行，坚持依法、公平、自愿的原则。如果人民调解工作背离了法治精神，调解就可能成为“和稀泥”，甚至损害公民权利，损害法治权威。正如有学者指出：“调解不应是权威压制型或者违背法律精神的‘和稀泥’式的，而应当是当事人意思自治型的，尊重当事人意思自治应当是现代调解制度的核心理念。”[25]
在人民调解工作中，应当特别关注对当事人的权利保护问题。“只有在权利明确的基础上才能建立真正的和谐关系。”[26]否则，家庭暴力案件的调解中，如果不以是非为标准，在“宁拆十座庙、不拆一桩婚”的观念影响下，调解者为促成双方达成和解协议而使用一定的压服手段，弱小的一方迫于种种压力虽然一时达成协议，其结果却是，加害一方因此而变本加厉；弱者一方在忍无可忍后，双方矛盾更加激化，甚至闹出人命。这一类调解事实上构成对受害人的第二次伤害。
人民调解作为一种柔性的纠纷解决方式，较之刚性的诉讼模式更具有灵活性，调解员享有更大的自由裁量空间，在借助国家正式法律的同时，非正式的民间风俗、习惯、传统也可在一定程度上融入利益调节和平衡之中，只要其不直接、明显同法律规则相冲突。调解员在调解过程中，应当把情理法有机结合起来，通过摆事实、讲道理、析法律，以理动人、以情感人、以法服人，促成纠纷双方达成调解协议；在调解中既要尽可能弄清事实，分清是非，又要使纠纷双方明白事件背后的利弊关系，争取得到不伤和气的双赢结局。需要指出，人民调解工作虽然也要尽力做到“事实清楚”、“分清是非”，但在此问题上，对调解与判决的要求应当是不一样的。调解以当事人之间的合意为基础，与诉讼相比较，调解更彻底地体现了当事人主义，当事人自愿选择调解方式结案，并自由处分自己的合法权利，只要当事人的合意内容不违反法律规定，又不损害第三人的合法权益，调解协议就应当成立。在某些情况下，具体事实的认定和是非的明辨比较困难，但只要当事人经过分析利害、权衡得失之后能达成合意，则不必强调一定要实现“事实清楚”、“分清是非”，不然反而不利于促成纠纷的解决。
（八）注重人民调解与司法调解、行政调解的衔接与配合
纠纷解决机制是一个有机整体，不同的纠纷解决模式在不同层面上解决问题，只有加强彼此间的衔接与配合，才能避免相互冲突及重复耗费资源等问题，才能发挥纠纷解决机制的最佳效益，经济、合理、高效地解决纠纷。司法调解、人民调解和行政调解只有各司其责、有机衔接、互补互助，才能构建起多层次、全方位、立体式的良好的纠纷解决机制，有效化解矛盾纠纷。
在三大类型调解资源中，人民调解以其自愿性、自治性、群众性、民主性、简易性、灵活性、实用性等特性，担当着特殊的角色和使命。司法调解应借助人民调解来执行，否则，调审不分“造成了程序和实体的双重软化”。[27]甚至有人担忧，法院正面临成为“调解院”的可能。一些学者的研究表明，司法政策对调解的过分尊崇，会导致下级法院制定调解率激励法官，从而导致法官有可能运用公共权力，强迫当事人调解。清华大学张卫平教授也认为，民事诉讼法要求法官应在事实清楚的情况下调解。但在各阶层利益冲突激烈、矛盾频发的现实中，法官为了追求维稳，就可能在调解过程中，忽视解决纠纷的正当性，模糊事实，模糊权利义务。两大模糊，实体和程序正义都得不到保证。[28]
司法调解借助人民调解予以执行的途径，是鼓励人民调解的优先适用。在国外，一些国家将民间调解作为特定类型案件（一般为家事案件、邻里关系案件、小额债务纠纷案件以及小额损害赔偿案件）的民事诉讼前置程序，如挪威的《纠纷调解法》、日本的《家事审判法》、我国台湾地区的“民事诉讼法”等都有此类规定。对此，我国未来的相关立法可以借鉴。即使在目前相关立法缺位的情况下，也可以通过工作机制的完善，使人民调解实际上在诉前发挥作用。例如，我国一些地方在实践中探索了诉前调解的做法。其具体做法是：原告就婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务、小额损害赔偿等纠纷向法院起诉的，法院立案庭征得当事人同意，暂缓立案，请其到人民调解窗口申请调解。人民调解窗口按规定向双方当事人发放人民调解通知书，征求意见。如果双方当事人都同意调解，人民调解窗口受理调解。调解成功的，即出具人民调解协议书；调解不成的，由法院审查立案。为引导纠纷当事人选择人民调解作为纠纷解决的首选方式，可通过在法院立案大厅放置人民调解告知书等方式，介绍和宣传人民调解；法官也可根据案情，告知当事人诉讼的风险和成本，适当进行引导。对于进入诉讼程序的民事案件，在征得双方当事人同意后，可中止诉讼，由人民法院委托人民调解委员会进行调解，若调解成功，制作人民调解协议书，法院作撤案处理。如调解不成，法院则恢复诉讼。
【注释】 作者简介：冯卫国，西北政法大学教授、博士生导师。
[1]于语和、宗甜甜：《新颁〈人民调解法〉简论》，载《法治研究》2011年第9期。
[2]余钊飞：《人民调解的历史形成研究》，西北大学出版社2011年版，第1～2页。
[3]《全国共建人民调解委员会81.1万个》，载法制网，2012年2月20日访问。
[4]朱景文：《中国诉讼分流的数据分析》，载《中国社会科学》2008年3期。
[5]陈刚：《民事诉讼法制的现代化》，中国法制出版社2002年版，第157页。
[6]狄小华：《中国传统调解制度的现代转型》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第6期。
[7]徐忠明：《如何思考中国传统法制的现代意义》，载《中西法律传统(第4卷)》，中国政法大学出版社2004年版，第266页。
[8]强世功：《调解、文化与治理——中国调解制度研究的三个范式》，载《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版。
[9]陈洪杰、齐树洁：《欧盟关于民商事调解的2008/52/EC 指令述评》，载《法学评论》2009年第2期。
[10]齐树洁：《接近正义：英国民事司法改革述评》，载中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=9356。
[11]张泽涛、肖振国：《德国调解法述评及其启示》，载《法学评论》2013年第1期。
[12][日]棚濑孝雄：《纠纷的解决和审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第46页。
[13]张卫平：《人民调解：完善与发展的路径》，载《法学》2002年第12期。
[14]周永坤：《警惕调解的滥用和强制趋势》，载《河北学刊》2006年第6期。
[15][美]迈克尔·D.贝勒斯：《程序正义》，邓海平译，高等教育出版社2005年版，第216页。
[16]龙宗智：《关于“大调解”和“能动司法”的思考》，载《政法论坛》2010年第4期。
[17]对此，各国和地区规定不一致。有的国家或地区允许民间调解机构介入轻罪刑事案件的调解。如我国台湾地区赋予乡镇市调解组织可以调解包括“告诉乃论”在内的一定范围内的刑事案件。
[18]《深圳首创人民调解与义工志愿者合作机制，首批55名义工调解员将培训上岗》，载法制网http://www.legaldaily.com.cn/Political_work/content/2013-07/15/content_4661783.htm?node=35809。
[19]蔡惠霞：《德国调解制度新发展评析》，载《人民法院报》2013年7月12日。
[20]李德恩：《现代调解员角色：转换与规制》，载中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=54835。
[21]同注[19]。
[22]同注[10]。
[23]同注[20]。
[24]吴英姿：《“大调解”的功能及限度——纠纷解决的制度供给与社会自治》，载《中外法学》2008年第2期。
[25]刘武俊：《调解制度有助依法治国》，载《国际先驱导报》2004年1月12日。
[26]周永坤：《论强制性调解对法治和公平的冲击》，载《法律科学》2007年第3期。
[27]李浩：《论法院调解中程序法与实体法约束的双重软化——兼析民事诉讼中偏重调解与严肃执法的矛盾》，载《法学评论》1996年第4期。
[28]转引自黄秀丽、任楚翘：《调解越来越主流：法治忧思》，载《南方周末》2011年4月28日。