民事调解监督问题调研
来源：《国家检察官学院学报》2014年第5期
作者：刘 辉
发布时间：2014-12-1 16:59:26
摘 要：新修订的《民事诉讼法》在第208条增加了检察机关对调解书监督的规定。新法实施已近两年，调研发现，调解监督数量各地差异较大，一定数量的检察机关尚未开展调解监督工作，同一机关不同时期调解监督数量的变化较为明显。办案数量的不平衡与调解监督理念、对具体监督事由的理解以及监督部门的机构设置存在一定关系。此外，混合式调解模式决定了实践中调解监督的对象不局限于生效调解书。在实际案例中，监督事由除损害国家利益和社会公共利益外，还包括违反自愿原则、调解协议内容违反法律规定以及损害第三人合法权益等。抗诉虽然在调查中被认为是最有效的监督方式，但实际采用最多的监督方式仍是检察建议。
关键词：民事调解； 监督数量； 监督范围； 监督方式； 实证研究；
2012年8月31日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改 ＜ 中华人民共和国民事诉讼法 ＞ 的决定》表决通过，新法在第 208 条增加了检察机关对调解书监督的规定，从而将人们对调解监督的关注重点从正当性转为操作性。[i] 目前，新 《民事诉讼法》实施已近两年，各地检察机关开展调解监督的情况极不平衡，调解监督数量并未出现预期的增长，一些地方甚至远低于试点时期办案量，对于监督范围的理解也还存在认识上的分歧。运用实证研究的方法，通过发放调查问卷、开展实地调研、召开座谈会、访谈承办人，可以近距离观察民事调解检察监督实际运行的三个关键点: 监督数量、监督范围和监督方式。经过分析、对比，发现办案数量变化和分布的特征、实际监督范围与法典规定的差异、现象生成的原因、尚待解决的问题以及监督方式运用上可资借鉴的实务经验，将有助于摆脱调解监督量与质的纠结，推动民事调解检察监督制度的良性运转，最大程度地实现调解监督的立法预设功能。
一、监督数量
办案数量可以较为直观地反映民事调解检察监督（以下简称调解监督）在司法实务中的推进落实情况。从全国范围看，尚无正式公布的调解监督权威统计数字。[ii] 因此，只能通过地区性实地调研，或通过发放调查问卷，向承办人员了解办案数量情况。例如，在全国性职业培训机构，通过向参加民事检察业务培训的各省市学员发放调查问卷，可以对调解监督业务在各地开展情况初步有所了解 （见表一） 。
关于调解监督在实际工作中开展情况，我们共发放了四次调查问卷。第一期调查中仅询问了“您所在院是否办理过调解监督案件”，在回收的 70 份问卷中，回答 “是”和 “否”的学员基本各占一半。在第二期调查中，增加询问了 “办理过调解案件的民事检察部门是否在 2013 年新 《民事诉讼法》实施前开展过调解监督试点工作？”回收的 137 份问卷中，回答“是”和“否”的分别为37 人和 35 人，也基本各占一半。在经历过修法前试点的 37 人中，认为新 《民事诉讼法》 正式实施后，比试点阶段调解监督案件数量 “上升”、 “持平”和 “下降”的分别为 12 人、13 人和 12 人，所占比率基本相当。学员对于所办理具体案件数量的回答，没有太大的差异，最少的 1 件，最多的10 件，基本为个位数。2014 年5月以后的两期调查中，办理过调解监督案件和未办理过调解监督案件的比例并没有如预期上升，反而从前两期的 1∶0. 94 和 1∶0. 9 下降为 1∶1. 9 和 1∶1. 8。这与我们通过电话访谈了解的情况基本一致。
此外，我们还采用了实地调研的方法，弥补缺乏全国性数据的不足。经过电话询问，在多个地区回复尚无调解监督专项统计数据、调解监督案件极少的情况下，我们选取了东部甲省进行了实地调研。原因是甲省民事行政检察办案数量长年居于全国前列，并且甲省的省、市、县三级院均开展了对调解监督的专项统计工作，因此作为调解监督的调研样本在样态上较为完整。
数据显示，甲省在 2013 年新民事诉讼法正式实施前就已经开展了调解监督的试点工作。我们统计了2009 －2013 年五年来甲省调解监督的办案数量（见表二），可以发现，2010 年调解监督出现大幅上升，2011 年后逐年减少，2012 年调解监督数量仅为 2010 年的 11. 5%，下降了 88. 5%，2013年有所回升，全省年均调解监督办案数量为 327. 8 件。同时，我们还统计了 2009 －2013 年甲省 17个分市院调解监督案件具体数量分布情况（见表三），办案数量最少的 L 市 5 年中仅在 2011 年办理过一起调解监督案件，而办案最多 M 市5 年总计办理了625 件，17 个分市院5 年总计的平均办案数量为 96. 4 件，年均 19. 3 件。这些数据反映出，虽然表一的统计情况显示全国一半甚至更多的地方还没有开展调解监督工作，但在一些地区调解监督已较为普遍地开展起来，并且在一些年份办案数量较大。、
综合分析比较上述统计数据，可以归纳出调解监督在办案数量方面表现出的四个特征: 第一，调解监督从全国范围看，发展不平衡，相当数量的检察机关尚未开展调解监督工作，但也有一些地区调解监督的办案数量较多。第二，在同省范围内，各地市的办案数量也极不平衡。第三，部分地区在不同年份调解监督数量的变化较为明显，有的年份办案数较高，有的年份则为零。第四，一些地方试点时期办案数量明显高于法律修订后。这四个特征的共同点是波动性或不稳定性。
通过举办座谈会和访谈承办人，我们了解到形成办案数量特征的原因有如下四个方面: 首先，对监督事由的理解不同。一些地方的民事检察办案人员认为，调解监督事由过于狭窄，实务中从未出现过损害国家利益或社会公益的民事调解案件，所以，尚未办理过调解监督案件，或者说至少不能与判决、裁定监督一样，成为常态性工作。在办理案件较多的地区座谈时，我们则发现，办案部门对调解监督事由掌握相对较为灵活和宽泛。其次，检察机关内设机构不同。不同地区检察机关民事检察部门的内部职能设计不同，通常分为三类情况: 一是所有民事行政检察职能合设；二是民事、行政检察机构二分；三是民事、行政和执行机构三分。特殊情况是以对生效判决、裁定监督和新兴民事行政检察业务为机构划分标准，所谓新兴业务包括调解监督、执行监督、行政监督和督促起诉等，这就意味着调解监督不会因淹没于常规的生效判决、裁定监督而被忽视，相反，由于调解
监督是明确的部门职责而受到重视，并且更便于调解监督专项活动以及专题培训的开展，这在相当程度上促进了调解监督办案数量的增长。再次，调解监督事由在各时期规范内容不同。调解监督在试点时期由于缺乏法律明确规定，监督事由较为宽泛，最高人民检察院的调研报告显示，试点时期调解监督的案件类型有七种，包括通过虚假诉讼调解的、调解违反自愿原则的、调解协议违反法律的、调解协议损害第三人利益的、调解协议确认的债务已清偿完毕的、未经调解就作出调解书和调解书未依法送达即开始执行的以及其他情况如违反一事不再理原则，判决结案后又进行调解的。[iii] 而 2012年《民事诉讼法》修订后，调解监督的事由大为限缩，[iv] 造成一些地方修法后办案数量比试点时期大幅减少。最后，窝案、串案是造成一些地区办案数量急剧变化的主要原因。由于法院对一些当事人人数较多的调解案件，没有采用代表人诉讼的方式，而是单独立案，合并审理、调解，所以出现同一具体事由下数量众多的违法调解案件，如甲省O市检察机关 2013 年 153 件调解监督案件均由同一损害国家利益虚假调解案件引发。
二、监督范围
调解监督范围，即检察机关应监督哪些与诉讼调解有关的事项。调解监督范围不能简化为监督对象——对象是指行动或思考时作为目标的人或事物，是主体行为的靶子；范围是指周围界限，是行为对象确定后四周的界限。[v] 监督对象与监督范围是在逻辑上递进的两个概念。调解监督首先要确定监督的对象，然后在此基础上，依据法律规定的监督事由，划定出监督对象的四至，即所谓的监督范围。故此，监督范围是由监督对象和监督事由所圈定的。
（一） 监督对象
依据 《民事诉讼法》第 208 条第一款和第二款的文字表述，“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”调解监督的对象似乎仅为调解书，然而，结合该条第三款所规定的“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”，调解监督的对象从法律授权上应不限于调解书。
我们对参加全国性民事检察业务职业培训的学员，就调解监督对象进行了问卷调查，可选项为: 生效调解书、生效调解笔录、确认调解协议案件和审判人员的调解行为。调查结果显示（见表四），关于调解监督的对象，两组学员排在前两位的选项均为“生效调解书”和“审判人员的调解行为”。同时，两组学员中也都有人选择了“生效调解笔录”和“确认调解协议案件”为调解监督的对象。调查问卷统计结果证明了在实务操作中，调解监督的对象并非局限于生效调解书。
民事检察实务中，调解监督对象多样性的成因缘于以下三个方面: 首先，混合式调解模式决定了调解监督对象的复杂性。我国民事诉讼中，诉讼调解与审判为混合式构造，审判者与调解者、审判程序与调解程序是合而为一的。因此，从民事监督的角度时常难以进行审判者与调解者、审判程序与调解程序的区分，且区分的必要性不强。因为，2012年《民事诉讼法》修订拓宽了民事检察监督的范围，检察权对审判权从原来的结果监督拓展为结果和过程的全程式监督，如 《民事诉讼法》第 208 第三款规定:“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”因此，调解监督的对象也应当是立体全方位的，既包括对静态调解结果的监督，也包括动态、过程性的调解程序和诉讼调解者（同时也是审判者）的行为监督。其次，就静态的调解结果而言，也并不限于生效调解书。根据《民事诉讼法》第 98 条（原第90条）的规定: “下列案件调解达成协议，人民法院可以不制作调解书: （一）调解和好的离婚案件；（二）调解维持收养关系的案件；（三）能够即时履行的案件；（四）其他不需要制作调解书的案件。对不需要制作调解书的协议，应当记入笔录，由双方当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后，即具有法律效力。”2004年最高人民法院 《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第13条将上述第四项做了扩张性解释，[vi] 即不需要与前三项属于同类情形，只要当事人同意，各方在调解协议上签名或者盖章后，调解笔录或附卷的调解协议即发生与送达后调解书同等的法律效力，这种效力不受当事人事后拒收调解书的影响。这实际上意味着，符合法定形式要求的调解笔录和附卷的调解协议也与生效调解书一样属于调解监督的对象。在问卷调查中，这种假设得到了实务部门的认可，并且也受到学界的认同。[vii] 最后，确认诉讼外调解协议具有司法效力的裁定也属于调解监督的对象。调研情况表明，当事人除可能利用虚假诉讼转移财产、逃避债务外，也会利用非诉纠纷解决方式，如仲裁、非诉调解，然后，再利用《民事诉讼法》修订中新增的确认调解案件程序，将非诉调解转化为诉讼调解。另外，也有法院为分流案件，将诉讼外调解组织附设于法院，通过委托调解化解纠纷后，再通过裁定予以司法确认。故此，从构建调解监督的立体化模式考虑，此类司法确认裁定也是调解监督对象之一。
（二） 监督事由
监督事由是检察机关可以对法院民事调解进行监督的各种法定情形，权力来源是各层级的法律规定。我们对参加全国性民事检察业务职业培训的学员，就调解监督事由进行了问卷调查，可选项为: 损害国家利益、损害社会公共利益、违反自愿原则、调解协议内容违反法律规定和损害第三人合法权益。统计结果显示 （见表五）: 每项调解监督事由都有一定数量的学员选择，而且选项之间的票数差别不大，比例基本相当。进一步观察可以发现，第一组学员中选项最多的是调解 “违反自愿原则”； 第二组学员的最高选项则是 “损害第三人合法权益”。可见，新 《民事诉讼法》第208条第一款、第二款明确规定的损害国家利益、社会公共利益两种情形，在司法实践中并没有占到多数，反倒是隐含在第三款审判人员违法行为中的违反自愿原则和法律没有规定的损害第三人合法权益分别在两个调查组中拔得头筹。
实地调研结果也反映出调解监督事由与法典规定的差异性。在甲省调研中发现，2013年所办理的275件调解案件具体监督事由为: 审判人员在调解活动中违反自愿原则，强迫调解或达成的调解协议内容违反法律规定等情形的占26%；当事人之间恶意串通，企图通过调解方式侵害他人合法权益或逃避履行法律文书确定的义务，人民法院未按照法律规定驳回其请求或采取相应强制措施的占35% ； 有证据证明发生法律效力的调解书违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律，当事人已经向人民法院申请再审，人民法院应予再审而未再审的占14%； 民事调解书损害国家利益、社会公共利益的占25%。
问卷调查和走访座谈都显示关于调解监督事由还存在以下三方面问题:
第一，关于国家利益和社会公共利益。《民事诉讼法》第208条新增的民事检察监督范围具体表述分别为: “发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”和 “发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议”，即所谓的 “两益”原则。2013年 9 月 23 日最高人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过的 《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》） 也没有对 “两益”做出进一步的司法解释。[viii] 调研中，实务部门普遍反映对“两益”的外延难以做出准确界定，以损害 “两益”为监督事由的案件数量不多，现有案件中比较典型的有以下两类:
一是调解造成国家财政资金损失。例如，2012 年底，甲省O市开展监督党政机关执行法院生效裁判专项工作，A 县检察院在审查以某镇政府为被执行人的系列案件中，发现该镇政府因 16 年前兴办乡镇企业遗留的债务，新近被众多当事人起诉至法院，要求偿还欠款，且案件疑点颇多。通过检察机关调查，原告都没有到庭参加诉讼，仅有诉讼代理人参与诉讼，涉案当事人 281 人中 134名当事人身份与实际不符，甚至在户籍调查中发现，有些原告已死亡多年。为避免国家利益受损，A县检察院以调解损害国家利益为监督事由提请抗诉60件，令出再审检察建议83件、纠正违法检察建议41件，为国家挽回经济损失100多万元。
二是调解造成国家税收、土地出让金损失以及扰乱土地管理秩序。例如，2012 年7月，H 省 N市卧龙区检察院在参与清理整顿小产权房活动中，发现当地法院一派出法庭办理的三起民间借贷纠纷案件，存在违法调解、损害国家利益的嫌疑。检察机关调查发现，三名被告违反法律规定在属于集体所有的农村宅基地上建造房屋，原审法院对于该房屋是否合法、权属是否明晰未作调查的情况下，将违法房产直接抵偿给债权人，使“违法建筑”得到司法确认而合法化，严重违反了法院调解合法性的原则，直接造成国家相关税费流失，损害了国家利益。调查还发现，三起案件由同一审判人员办理，同一天立案，立案后仅隔一天，又在同一天做出三份调解书。审判人员根据调解书制作了执行裁定书，并向房管登记部门送达了协助执行通知书，使涉案的三处房产办理了过户登记手续。N 市检察院向该市中级法院提出抗诉后，法院作出了再审决定。随后，检察机关到房管部门进一步了解情况，并深入农村走访调查，又查出四起小产权房存在虚假诉讼违法办理过户登记情况，并依法进行了纠正查处。
第二，关于自愿合法原则。《民事诉讼法》第9条规定:“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解； 调解不成的，应当及时判决。”即所谓调解的自愿合法两原则。在诉讼调解过程中产生的强制可分为两类: 一是法官对当事人的强制；二是当事人相互之间的强制。由于调解监督旨在监督审判权依法公正行使，所以，对自愿原则的监督应侧重于前者。合法原则理论上讲应当既包括内容合法，也包括程序合法。
从司法实务观察，2012 年 《民事诉讼法》修改前，由于法典中并没有关于调解监督的显性授权性规定，一些地方的检察机关尝试性地开展了对诉讼调解违反自愿合法原则的监督试点工作。2013年1月1日修改后 《民事诉讼法》正式实施后，在第208条所规定的调解监督事由中并没有明确列出自愿合法两原则。然而，第201条却保留了原法规定的内容，即: “当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”这实际上造成了当事人依本条规定向法院申请再审未得到救济后，可能出现依据第209条向检察机关申请监督的情形，但检察机关却没有对应的监督事由授权。根据民事检察全方位监督的基础原理，第 208 条第三款检察机关对审判人员违法行为监督的法定授权，以及两原则监督试点经验的支撑，《监督规则》第99条第二项规定了对调解违反两原则的同级监督，即人民检察院发现同级人民法院调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，应当向同级人民法院提出检察建议。该条司法解释在违反合法原则方面与法典第 201 条表述一致，都体现为对调解内容违反法律的监督，对于程序违法和审判人员行为违法则规定于 《监督规则》第99条的其他内容中。分析以两原则为调解监督事由的调研案例，可以发现有两个显著特征:
一是从主观性角度证明审判人员违反自愿原则极为少见，一般从客观性方面进行推理，得出当事人是在非自愿情况下接受调解的结论。如，申诉人未出庭参加调解，调解书由未获申诉人委托的同案当事人代签；或在当事人明确反对的情况下，法院认可特别授权代理人签署的调解协议。
二是对合法原则监督既针对程序也针对内容，对程序合法的监督与自愿原则监督存在交叉。调研中的典型案例如: 诉讼代理人、共同诉讼人未经合法委托或者不具有调解权限，却签订调解协议并接受调解书送达； 一方当事人不具备完全民事行为能力；原告串通他人伪冒被告委托人名义进行调解等。调解协议内容违反法律规定的典型案例如: 违反法律强制性法规处分人身权；调解协议中未经审批转让划拨土地使用权； 未经村民代表会议发包土地； 变相超高约定借款利息等。
第三，关于调解损害第三人合法权益。实践中，案外人以调解损害自身利益申请检察机关监督的案例并不鲜见。例如，某市乳业集团公司已于2008 年11 月被吊销营业执照，尚有近1400 万元的债务，依法应当解散并予以清算。此间，乳业公司与经济技术开发区房屋动迁办公室签订了一份《动迁补偿协议书》，应得动迁补偿费950余万元，该补偿费暂未发放。2010年9月28日，乳业公司负责人梁某为本人及徐某、张某等 10 人出具了 2008年12月至2010年9月的虚假工资欠条，工资总计510万元。2010年10月8日，张某以拖欠工资为由代理上述职工向乳业公司提起诉讼。在庭审中，乳业公司承认上述 10 人确系公司员工及拖欠工资的事实，同意给付工资。双方自愿达成和解。D 市L区法院据此形成 10 份民事调解书。随后，张某申请执行。王某等债权人得知这一情况后，举报到检察机关。检察机关通过对相关人员工作单位、工资发放及社会保险缴纳等情况进行详细的调查核实，发现该案认定事实的主要证据确系伪造。查明事实后，检察机关认为该案 “损害债权人合法权益，属违法调解”，向法院提出抗诉。法院再审后，采纳了检察机关意见，判决撤销了原调解，保护了债权人的合法利益。
在我们调研的第二组学员中，损害第三人合法权益的监督事由超过了其他所有选项。实地调研中也发现，有的地区损害第三人合法权益调解监督案件占到全部调解监督案件的 35%以上。但损害第三人合法权益并非法律授权的调解监督事由，司法实务中产生这种局面的原因可能有三个方面:一是 《民事诉讼法》增加的第三人撤销之诉制度还存在功能认识上的分歧，一些操作问题尚需司法解释的进一步规范。[ix] 二是当事人出于救济成本的考虑，如举证难度，更愿意向检察机关寻求救济，检察机关则可能由于延续了试点时期的做法继续对此类案件进行了监督。三是对于损害第三人权益的理解存在分歧，有的地方检察机关主张，结合检察机关职能定位和相关法律条文系统加以分析，对损害第三人利益的调解进行监督存在理论上的依据和法律授权，因为《民事诉讼法》第 112条、113 条规定人民法院对损害第三人利益的调解应当驳回请求或予以处罚，如果法院没有做出相应处理，检察机关应当予以监督，不宜将对审判人员的违法单纯理解为主观故意。
实践操作中，一些地方的检察机关虽然也对客观上损害了第三人利益的案件进行了调解监督，但监督的角度却是存在程序违法或调查表明审判人员存在违法行为，而不是以损害第三人利益为监督事由。
三、监督方式
调解监督方式受益于2012 年修法对检察监督方式的完善，在抗诉基础上新增了检察建议。检察建议包括再审检察建议和其他类型检察建议。相对于抗诉，检察建议适用范围广泛，而且，同级监督方式的采用便于扭转检察机关以抗诉为主的倒三角工作格局。然而，由于检察建议缺乏必然引发再审的程序效力，受到实务部门的颇多质疑。
通过发放调查问卷，我们对调解监督中民事检察部门实际采用的监督方式进行了初步了解，同时，也对学员就不同监督方式效果的主观感受进行了询问。耐人寻味的是，问及 “调解监督哪种方式最有效”时，虽然两次调查中平均 50. 2%的学员都选择了抗诉最有效果，[x] 但在实际办理案件中，采用再审检察建议的却平均达到 62. 7%，抗诉仅平均为35. 9%（见表六、表七）。这一问卷调查结果与我们在甲省的调研数据基本一致，该省 2013 年共受理调解监督案件 294 件，提出抗诉70件、再审检察建议162 件、纠正违法检察建议41 件。2014 年前三个月受理调解监督案件14 件，没有抗诉案件，再审检察建议4 件，纠正违法检察建议 1 件。而实际上，与对生效判决、裁定监督方式的规定不同，[xi] 《民事诉讼法》和《监督规则》中对调解监督并没有抗诉和再审检察建议适用情形的硬性区分，在符合监督条件时，办案人员可以自主在抗诉和再审检察建议两者中做出选择。这说明除有效性之外，办案人员在多种监督方式的选择中还有其他的考量因素，如可控性、便利性以及效率性等。
调研中发现，关于调解监督方式，实务操作中最主要的困惑是监督事由与监督方式的对应关系，监督方式运用可资借鉴的经验有以下四个方面:
第一，抗诉和再审检察建议没有适用情形的区分，但需以损害两益为适用前提。根据 《民事诉讼法》第208条规定以及 《监督规则》第77条、86条的规定，以损害国家利益和社会公共利益为调解监督事由的，人民检察院依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉；地方各级人民检察院可以向同级人民法院提出再审检察建议，也可以提请上一级人民检察院抗诉。实务操作中，良好的监督效果来自于对受损害利益属于国家利益或社会公共利益进行充分论证，而不是以多数人利益、国有企业利益等为由进行模糊化处理，或简单做出结论。
第二，纠正违法检察建议适用于损害两原则和其他程序违法情形。根据 《监督规则》第99条规定，人民检察院发现同级人民法院民事审判程序中调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，以及存在第99条所列其他程序违法情形的，应当向同级人民法院提出检察建议，称为纠正违法检察建议或一般检察建议。实务中的疑难问题在于，采用一般建议是否要以《民事诉讼法》第209条做为先行程序。[xii] 在此，需要区分不同情况进行处理，第209条的立法原意是对于法院生效裁判，当事人申请检察监督的，应先穷尽法院的救济渠道，避免出现多头申诉，以节约司法资源，提升司法效率和权威。结合第 208 条的规定通盘予以考虑，对于生效调解书违反自愿原则和调解协议内容违反法律规定的，当事人应先向法院提出再审申请，出现第209 条规定情形的，才可以申请检察监督。但调解损害国家利益和社会公共利益的，因属于检察机关依职权监督的范围，所以，不以第209条为先行条件。对于第208条第三款审判人员违法行为的监督虽然也不以第209 条为先行条件，但 《监督规则》第 33 条，规定了人民法院自我纠错优先的原则，与第209条在规范原理上相一致。司法实践已提供了采用纠正违法检察建议可以参照的典型案例:
2012年1月张某向曹某借款 8 万元，约定2012年5月付清，到期后，曹某经多次催收未果。2013年4月，曹某向 A 县人民法院提起诉讼，要求判决张某归还借款8万元，并支付相应利息。2013年5月，A 县人民法院作出（2013）荣法民初字第 1703 号民事调解书:被告张某偿还曹某借款本金 8 万元，定于 2013年6月30日前一次付清；原告曹某自愿放弃其他诉讼请求。后张某未履行调解协议内容，曹某依据该民事调解书向 A 县人民法院申请强制执行。在执行程序中，张某称，代理人廖某伪造了特别授权委托书，该民事调解书不是自己的真实意思表示，导致无法执行。原告曹某以调解违反自愿原则向法院申请再审，法院驳回后，向检察机关申请监督。经 A 县检察机关调查，书记员送达起诉状副本以及应诉通知书、传票等法律文书的时间为 2013年4月28日，签收人廖某，并注明 “朋友关系”，而廖某向法院提交的张某特别授权委托书上，时间为 2013年5月13日，因此，在张某未授权廖某作为诉讼代理人的情形下，书记员将起诉状副本以及应诉通知书、传票等法律文书送达给廖某签收，其送达程序违反了法律规定。致使张某无法行使辨论权。经检察机关调查核实，廖某向法院出具的张某特别授权委托书，系廖某自己书写并签名，其代理行为未得到张某的授权。检察机关经审查认为，A 县人民法院在审理曹某诉张某民间借贷纠纷一案中，送达起诉书副本以及应诉通知书、传票等法律文书程序违法，剥夺了张某的辨论权利。张某未授权廖某代理诉讼，调解违反了自愿原则。向 A 县人民法院提出检察建议。
第三，改进工作检察建议适用于类案监督的情形。根据 《监督规则》第 112 条规定，人民检察院对于人民法院同类问题适用法律不一致的、多起案件适用法律存在同类错误的、多起案件中有相同违法行为的以及有关单位管理制度需要改进的，可以采用改进工作检察建议进行监督。
第四，部门联动和多种监督手段的整合运用。根据 《监督规则》第113 条的规定，民事检察部门在办理调解监督案件的过程中，除采用抗诉和各类检察建议等监督方式外，发现涉嫌犯罪行为的，及时移送本院相关职能部门处理。调研中发现，一些地方检察机关内部已经建立了民行部门与侦监、反贪、反渎、控申、预防内设机构之间的协作机制，案件线索、处理结果的双向移送机制，探索了以刑事制裁手段遏制虚假、恶意调解的路径。[xiii]
参考文献：
[i] 对于一些地方开展的诉讼调解检察监督活动，最高人民法院曾明确表示反对，在 1999 年 1 月 26 日对黑龙江、河南两省高级人民法院相关请示的批复中，法院方面认为，“《中华人民共和国民事诉讼法》第 185 条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”检察机关则普遍认为，检察机关是国家的法律监督机关，调解是具有审判性质的行为而并不仅是当事人对权利的自由处分，调解书又具有与判决书同样的强制力，在强势调解的态势下有必要加强对诉讼调解的检察监督。
[ii] 大多数检察机关统计民事检察案件数量是以监督对象为划分标准，如： 监督生效裁判数量、监督审判人员违法行为数量和执行监督数量，同时也包括对监督方式和监督效果的统计。但遗憾的是，大多数检察机关是将调解监督归类为生效裁判的监督，没有对判决、裁定、调解做进一步区分，所以难以单独进行调解办案数量的统计。
[iii] 孙加瑞： 《民事检察制度新论》［M］，中国检察出版社 2013 年版，第 364 －367 页。
[iv] 调解监督事由从检察机关试点到第二轮司法改革两高文件会签，再到 《民事诉讼法》修订，始终处于调整状态，司改文件会签中调解监督条款的草稿是： “人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解违反自愿原则，或者违反法律、法规规定，损害国家利益、集体利益、社会公共利益或者他人合法利益的，应当提出抗诉。民事调解、行政赔偿调解发生法律效力后，当事人反悔，主张调解违反自愿原则但没有充分证据证明的，人民检察院不予抗诉。”
[v] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室： 《现代汉语词典 （第5版） 》，商务印书馆 2007 年版，第 346、382页。
[vi] 第 13 条规定：“根据民事诉讼法第九十条第一款第 （ 四） 项规定，当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效，经人民法院审查确认后，应当记入笔录或者将协议附卷，并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的，人民法院应当制作调解书送交当事人。当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”
[vii] 李浩：《民事调解书的检察监督》［J］，《法学研究》2014 年第 3 期。
[viii] 《监督规则》第 77 条规定：“人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。”
[ix] 参见王亚新：《第三人撤销之诉的解释适用》 ［N］，《人民法院报》，2012 －09 －26。另外也有学者认为，应当将第三人撤销诉讼定位于程序保障功能，从实现程序保障功能出发设计程序机制，从而解决实务中棘手的原告适格和与再审关系等问题。参见赵信会： 《案外人撤销诉讼的功能定位及程序机制》 ［J］，《国家检察官学院学报》2014 年第 3 期。
[x] 效果是指调解监督案件能够再审，以及再审结果相对于原裁判结果的改变。
[xi] 《监督规则》第 83 －85 条，分别规定了检察机关采用抗诉和再审检察建监督生效判决、裁定的各自不同情形。
[xii]《民事诉讼法》第209 条规定： “有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉： （一）人民法院驳回再审申请的； （二） 人民法院逾期未对再审申请作出裁定的； （三） 再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。
[xiii] 在东部省份已有一定数量追究虚假调解当事人妨害作证罪、帮助伪造证据罪的案例，但在有些地区，因对是否符合犯罪构成还存有争议，通常是以再审当事人撤诉进行处理。因此，对当事人刑事制裁还不具有普遍性，但查办职务犯罪的联动机制已基本形成。