新《民事诉讼法》语境下的民事调解检察监督机制
来源：
作者：汪夜丰
发布时间：2014-2-28 20:33:35
关键词: 民事调解，调解监督，检察监督，监督机制
内容提要: 作为一种解决民事纠纷的机制，民事调解制度在迅速及时解决纠纷、方便群众、化解矛盾等方面发挥了重大作用。但是，现行民事调解制度调审合一、高度集中，调解程序缺乏规制，对权利保护不足。2013年施行的新《民事诉讼法》首次明确了检察机关对调解的监督职权，从当前的民事调解检察监督制度存在的问题出发，合理调整监督方式，系统探究民事调解检察监督机制，具有现实意义。
新《民事诉讼法》确立了检察机关的调解监督职权。民事调解是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务关系自愿进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动[1]。这种方式可以回避一些事实问题上的争议，具有程序上的灵活便捷性。这种结案手段一直深受法院青睐。但长期的司法实践也证明，民事调解存在许多弊端，特别是公开审理之前的调解和庭中调解往往事实不清、是非不明，不少是“和稀泥”的结果。[2]
一、现行民事调解制度存在的问题
（一）法院忽视对调解协议合法性的审查，使违法行为逃避制裁
民事调解适用范围宽泛，司法实践中法院基本贯彻能调则调的原则，易忽视对案件事实应有的合法审查。调解中法院一般只会对案件事实进行大致了解，对调解协议的合法性、案件事实认定及证据调查不是特别重视，某些违反法律禁止性和限制性规定及侵害国家、社会公共利益和第三人利益的案件也能调解结案，如当事人伪造证据、恶意串通、捏造事实，虚假调解，骗取法院裁定，侵犯他人利益。
（二）调解程序不规范，调审合一、高度集中，调解过程不透明
首先，在现行调审合一模式下，调审结合，法官同时具有调解权和裁决权，为其利用调解中的特殊身份和主导地位提供了便利，为司法腐败的滋生提供了土壤，如有的具有回避情形的法官不主动回避，或在调解中偏袒一方，徇私舞弊。其次，没有明确的调解范围。对于哪些案件应当调解，哪些案件不应调解，立法缺乏明确规定。在实践中，很多案件都是调解优先，能调就调。再次，调解随意性大，久调不决。在现行的法院调解制度框架下，法院调解可以发生在作出判决之前的各个诉讼阶段，不受次数限制，易导致久调不决，诉讼效率低下。最后，调解不公开，调解过程缺乏监督。目前法院调解形式多样，主要由法官个人操作，调解过程不透明，容易滋生司法腐败。
（三）调解自愿原则未能得到严格遵守
《民事诉讼法》规定了调解自愿原则。一些法院在处理案件时也是以调解为主，能调就调。特别是我国大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩，为了规避风险，法官在审理案件时，特别是在一些法律依据比较模糊、事实不太清楚以及当事人双方证据势均力敌的情形下，往往无视调解自愿原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，说服甚至威胁或利诱当事人接受调解。[3]对调解自愿原则的严重违背使调解的固有优势难以体现，还会导致当事人对法官公正产生质疑，使法律的公平正义在当事人心中大打折扣。
（四）民事调解对权利保护不足
民事调解注重礼让，具有程序简便、灵活高效的优点，但也容易忽视对当事人及相关主体的权利保护。现行民事调解制度中，对当事人不利的表现主要有：（1）当事人调解不能上诉。《民事诉讼法》规定，对于已经发生法律效力的调解书，当事人可以申请再审，且应当举证，举证事由仅限于调解违反自愿原则或者调解的内容违反法律。实际上，对于法官调解过程中违反自愿原则的行为或者调解内容违法，当事人均难举证，启动再审之难度可见一斑。（2）第三人权利保障乏力。实践中，常有当事人利用诉讼调解的方式骗取法院裁决，逃避履行债务，转移财产，规避法律责任。如在以转移夫妻共同财产为目的的虚假离婚案件中，当事人借法院离婚判决分割夫妻共同财产，逃避履行债务。
二、加强民事调解检察监督的必要性
民事调解本质上是人民法院的一种民事审判活动，调解书是人民法院对调解过程的结果确认。调解书与人民法院生效的判决、裁定具有同等的法律效力，对民事判决、裁定可提出抗诉，对确有错误的民事调解进行监督也于法不悖。[4]
（一）对违反合法自愿原则的调解进行监督是维护当事人合法利益的保障
从诉讼调解的内在结构上看，自愿是其存在的正当性基石。法官介入调解，对双方当事人开展工作，甚至说服当事人在利益面前让步，其底线是不能违反合法自愿原则。但在民事调解过程中，不少法官为了达到调解目的，不惜采取以利诱调、以拖促调、变相强迫调解的方式，甚至以不立案、判决败诉威胁调解，违背了民事调解合法自愿原则，侵犯了当事人的权利处分权。而且当事人对于法官调解过程中的言语威胁及不接受调解就判败诉的暗示均难以举证，法院启动再审的几率很小。因此，对违反合法自愿原则的调解进行监督是维护当事人合法利益的保障。
（二）加强调解监督是保障第三人利益、维护司法公正的客观需要
程序法和实体法具有既定的执行规范要求，但在司法实践中，调解制度的执行不论是在程序上还是在实体上都有较大的活动空间和韧性，损害第三人利益的调解案件在一定程度上就难以避免，甚至有可能超过损害国家利益和社会公共利益案件的数量。检察机关作为法律监督机关，在维护国家利益和社会公共利益的同时，也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此，对损害第三人利益的案件进行监督是维护司法公正的客观需要，也是检察监督权的应有之义。[5]
（三）加强调解检察监督是弥补法院自身监督不力的有力举措
《民事诉讼法》规定，当事人对于已经发生法律效力的调解书，不得以同一事实和理由向人民法院起诉，故只能依据第180条的规定向法院申请再审。但是，再审程序的启动决定权在于法院，法院对自身的审判监督是一种内部监督，在监督力度和监督方式上难免有弱化倾向。相对于当事人的申请，检察权作为与审判权同等地位的公权，在行使时能更好地排除审判机关内部因素的干扰，更有利于再审程序的启动，保障司法公正。检察机关通过依法履行监督权，对法院的调解从外部进行监督。这也是权力制约原理的客观体现：通过国家权力之间的相互制约，达到权力的基本均衡，防止其中的一项权力过于强大而被滥用。[6]
三、民事调解检察监督的机制重构
（一）民事调解检察监督的案件受理范围
检察机关开展民事调解检察监督工作，首先就要明确调解监督的合理范围。在司法实践中，我们认为，对以下类型的调解案件，检察机关可以受理并予以监督：一是违背调解自愿原则的调解案件，即在调解中法官违背自愿原则，强制或变相强制当事人调解的案件。二是双方当事人为规避法律义务或谋取非法利益，恶意串通损害国家利益和社会公共利益的案件。三是法院未尽审核之责，损害第三人合法权益的调解案件，即当事人恶意串通，歪曲事实，虚假调解，损害他人合法权益，法官怠于履行对案件的真实性审查职责而作出裁决的案件。四是法官严重违反法定程序，可能影响调解结果的案件。如法官遗漏应该参加诉讼的当事人径行判决、应当回避未主动回避等案件。五是法官徇私舞弊，枉法调解的案件。法官在调解中徇私舞弊、贪赃枉法、偏袒一方，直接威胁司法公正的实现，损害了法律的权威和尊严，当然属于检察机的监督范围。
（二）民事调解案件检察监督的启动程序
民事调解检察监督程序的启动应以当事人提出申诉为原则，检察机关依职权提出为例外。因此，民事调解案件检察监督程序的启动方式主要有两种：一是基于当事人的申诉而立案。当事人申诉既包括民事调解案件的当事人申诉，也包括因民事调解而致利益受损的第三人申诉。对于违反自愿原则的强制调解、一般性程序违法、在调解中明显偏袒某一方当事人及当事人恶意串通损害第三人合法权益的案件，基于民事处分原则，以当事人或第三人向检察机关申诉为前提。申诉人须提供证据加以证明，检察机关应结合案件卷宗进行书面审查。
二是检察机关依职权而立案。检察机关依职权立案的案件主要有两种：一种是当事人恶意串通达成调解协议，损害国家利益和社会公共利益的民事调解案件，检察机关可以根据案件情况决定立案并行使调查取证权。另一种是法官在调解中贪污、受贿、徇私舞弊、故意歪曲事实、捏造证据，可能影响调解结果或者严重违反法定程序且有可能影响案件正确处理，检察机关应当在立案后进行必要的调查。
（三）民事调解案件检察监督的方式和措施
在监督方式上，应充分尊重当事人自愿原则，兼顾法治秩序，灵活采用多种监督方式，包括抗诉、检察建议、纠正违法通知书、督促起诉等方式。必要时，检察机关可启动调查权，对争议和疑点环节进行调查取证。对于法官在调解过程中有违法情形的，检察机关可向其发出检察建议或纠正违法通知书；如果构成犯罪，则移送有关部门追究刑事责任，形成以查促改的工作局面。
1.对违反合法自愿原则调解案件的检察监督
对违反合法自愿原则但未损害国家利益和社会公共利益的错误民事调解案件，要分清错误程度，区别审查。对于法官违反自愿原则，强制或变相强制调解的错误调解案件，如果虽有错误但未达到严重程度，对当事人或第三人权益未造成严重影响，检察机关可以以检察建议的形式督促法院正确履行职责。而对于违反合法自愿原则且严重危害国家利益或者社会公共利益的调解案件，检察机关应当依职权启动监督程序，查明违法行为的发生时间、案发过程、行为性质和损害后果，以抗诉或检察建议的形式予以针对性监督；相关责任人构成犯罪的，应及时移送公诉或职务犯罪侦查部门追究其刑事责任。
2.对损害国家和社会公共利益调解案件的检察监督
对于损害国家和社会公共利益的民事调解案件，检察机关可以以刚性的抗诉方式作为监督的主要途径，且可以依职权主动启动监督程序。[5]如果民事调解当事人超出财产合法处分范围侵害国家利益和社会公共利益，负有法律监督职责的检察机关不能仅以当事人是否对发生法律效力的民事调解书提出申诉为监督前提，而应积极主动监督，因为这种情况下的双方当事人都是既得利益者，不可能申诉。
3.对损害第三人利益调解案件的检察监督
新《民事诉讼法》对于检察机关能否对损害第三人利益的案件进行监督没有明确规定。但是在司法实践中，损害第三人利益的案件却大量存在。对这类案件的监督，应以当事人先行到法院申诉为前置条件，以六个月的时限为申诉期限，以检察建议为监督的主要方式。[5]依当事人申诉原则是对当事人诉权的尊重。如果当事人放弃了自己应得的权益，检察机关自无介入的必要。
4.对虚假调解案件的检察监督
在民事调解案件中，一些案件当事人恶意串通，虚构民事法律关系，隐瞒或捏造案件事实，利用诉讼程序骗取法院调解，不仅侵害了他人的合法权益，也侵害了司法机关正常的诉讼活动和法律的权威。但是，我国现行法律没有针对性的处罚条款。由于虚假调解隐蔽性强，检察机关对虚假调解的查处须从对案件的全面细致审查入手，充分利用调查取证权。民事检察部门在办案过程中，对内要加强与侦查部门、检察技术部门的协调，对外要加强与公安、工商、税务等部门的合作，排查虚假诉讼的线索。对于当事人通过虚假调解骗取法院判决，进而损害国家、社会公共利益和他人合法权益的案件，检察机关应当依法启动监督程序，向法院提出抗诉，通过法院再审程序撤销调解书。对于虚假调解案件中损害第三人利益的当事人，可以通过检察建议的形式，根据新《民事诉讼法》第112和第113条的规定，要求法院依情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在虚假调解案件中，如果法官有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为，导致国家和社会公共利益受损以及他人合法权益遭受侵害，检察机关在依法提出抗诉时，还应依法对审判人员的违法犯罪行为予以查处，通过抗诉与违法犯罪查处双管齐下，有效打击民事虚假调解的滋生和蔓延。
注释:
[1]聂铄.民事调解案件行使监督的思考[J].当代法学,2001(5).
[2]蔡涛.民事调解的检察监督[J].国家检察官学院学报,2009(2).
[3]王娜.为什么对民事诉讼调解应加强监督[N].检察日报,2011-11-24(3).
[4]成效东,陶治平.民事调解案件应当列入检察监督的范围[J].人民检察,2000(4).
[5]邵建东.从三方面加强对民事调解的法律监督[N].检察日报,2012-10-09(3).
[6]汤唯,孙季萍.法律监督论纲[M].北京:北京大学出版社,2001:108.