诉前调解制度的构建路径
来源：《人民法院报》2014年3月5日
作者：张娇东
发布时间：2014-3-14 21:53:37
随着司法改革的深入，调解制度在司法工作中的作用愈加明显。单纯的当事人主义在司法环境贫乏的中国还未能发挥最优纠纷解决机制的作用，纯粹的职权主义又有违反司法公正的嫌疑。2009年，最高人民法院提出加强诉前调解与诉讼调解的衔接，健全诉讼与非诉讼的衔接机制。最高司法机关对诉前调解的倡导，是法制的进步，更是实践的选择。诉前调解制度作为构建多元纠纷解决机制的有效途径，有其现实必要性。
一、诉前调解制度构建的必要性
1.法院参与社会管理创新的需要
当前，我国社会自我消解纠纷的能力较低，因社会自身无法为成员提供有效的纠纷解决渠道，导致社会矛盾逐渐积聚。面对矛盾化解及社会维稳的巨大压力，国家提出“多元纠纷解决机制”旨在加强社会纠纷妥善化解的“综合治理”战略，而诉前调解作为重要一环，担负着社会管理与整合的能动功能。
2.缓解司法资源与司法需求冲突的需要
我国在立法和制度设计上对现实纠纷解决需求缺少敏锐的前瞻性，而对司法能力估量过高，过多地把纠纷处理权向法院集中，较少考虑合理配置和节约司法资源，多元纠纷解决机制的构建和运作远远落后于很多国家，使法院面对日益积聚的纠纷和社会矛盾，积极进行多元纠纷解决机制的探索，诉前调解制度无疑是有效方式之一。
3.促进审判流程精细化管理的需要
“案多人少”的司法现状与“公正高效”的司法需求之间的冲突愈加凸显，如何在有限的诉讼资源下，让纠纷快速公正地解决成为法院的新课题。通过建立诉前调解制度，与司法审判有序衔接，形成高速运作而公正有效的审判流程，整合各个环节的审判资源，实现案件诉前繁简分流，让诉讼通道不再因案件的涌入而堵塞。
二、诉前调解制度的程序构建
诉前调解是指法院通过案件管理，使部分案件在立案审查时分流到法院附设的调解机构寻求调解解决，调解不成才进入诉讼程序的一种纠纷解决机制。诉前调解作为自愿协商基础上的纠纷解决机制，具有自治、便捷、柔性、高效等优势。
1.诉前调解的阶段
调解活动可分为尚未起诉前的调解即诉外调解、起诉后立案前的调解即诉前调解以及立案后业务庭的调解即诉讼调解。诉前调解有独特的阶段性特征，是当事人起诉之后立案之前的调解，即实践中尝试的立案前调解模式，其独立于诉讼程序，又与诉讼程序紧密相连。诉前调解的启动遵守当事人意思自治原则，由立案法官建议前来立案的当事人选择法院附设的调解机构先行调解，调解不成时，再由立案庭立案受理进入诉讼程序，以实现案件诉前的繁简分流。
2.诉前调解的范围
最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》以及《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等为规范调解的案件范围打下基础，2010年最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”原则的若干意见》把调解、和解与协调案件的范围扩大至行政、刑事自诉、轻微刑事、刑事附带民事、国家赔偿、执行案件等。根据法律规定并立足实践，下列案件可重点进行诉前调解：家庭邻里纠纷、相邻关系纠纷、劳动劳务纠纷、房屋买卖预售纠纷、交通事故赔偿纠纷、民间借贷纠纷、小额财产权益纠纷、有调解意向的行政案件、轻微刑事案件等。同时，高度重视以下案件的诉前调解：事关民生和群体利益、需政府相关部门配合的案件；可能影响社会稳定的群体性诉讼案件；案情复杂、难以形成证据优势的案件；法规没有规定或规定不明、适用法律有困难的案件；判决后难以执行的案件；社会普遍关注的敏感性案件等。
3.诉前调解的时限
诉前调解在于快速解决当事人纠纷，久调不决则失去了制度设计的初衷，应对诉前调解的时限作出限制性规定。首先，立案法官对案件预登记，出示《诉前调解建议书》，若当事人接受诉前调解，立案法官当日将案件转交调解法官。调解法官5日内组织当事人调解，调解时限一般不超过20天，如调解成功需要司法确认，调解法官当即将笔录交立案法官，由立案法官为当事人制作调解书，并送达当事人。调解不成功的依法立案，并将立案预登记视为当事人起诉，产生时效中断效力，实现诉前调解与诉讼程序的有效对接。
4.诉前调解的效力
调解协议的可反悔性减损了其稳定性和当事人之间的诚信，所以应强化诉前调解的效力，限制当事人对调解协议的反悔权。当事人一旦达成调解协议并为调解法官所确认产生民事合同效力，并设置简便可行的程序确认调解协议的司法效力。目的在于充分利用诉前调解，应对依法治理和解决纠纷的需要，提高诉前调解的公信力和预判力，从而引导当事人积极选择诉前调解化解纠纷，促进社会和谐稳定。
三、诉前调解制度的机制创新
1.构建便民诉讼网络，拓展调解载体
便民诉讼网络是整合城乡司法资源，降低司法成本，满足群众司法需求的立体诉讼网络载体。以农村为服务对象的“网络”中，人民法庭为基准“点”，以案件管辖范围为“面”，纵向延伸巡回审判站、诉讼联络点和诉讼联络员，实现庭、站、点、员的相互对接。以城区为服务对象的“网络”中，民事审判庭为发射“点”，以城区镇（街）为“圆面”，以区工会、妇联、工商、交通等部门为“扇面”，横向建立巡回审判站、诉讼联系点、诉讼联络员的常态化协调工作机制，构建“庭站点员”四位一体的便民诉讼网络。便民诉讼网络实现调解与诉讼程序的有效对接，经调解成功的案件，可通过巡回审判站或便民联系点进行司法确认，为化解矛盾纠纷提供便捷途径，缓解司法供给与司法需求的矛盾。
2.立案预登记，实现案件繁简分流
立案预登记是指法院立案庭对到法院起诉的案件进行预处理的程序，是解决当前审判资源有限性与社会矛盾无限性冲突的一种诉前程序。立案预登记的主体是立案审查员，立案审查员对向前来起诉的当事人释明诉前调解的特点、优势及诉讼风险，建议其到“综合调解室”进行调处，经当事人同意，由立案庭庭长或副庭长审批，给予预登记。预登记后，诉讼时效中断，案件转“综合调解室”纳入诉前调解。
3.设立“综合调解室”，夯实诉前调解
立案庭设立“综合调解室”，承担四大职能：一是导诉。导诉官为当事人提供法律咨询、诉讼引导等便民服务。二是心理疏导。配备具有心理咨询师资格的法官，运用心理学知识，对当事人进行情绪疏导。三是诉前调解。对预登记案件进行诉前调解，组织调解员对案件调解并达成调解协议，当事人可请求立案庭对调解协议予以司法确认。调解未果的，及时将案件材料转交立案庭立案。四是组织协调。综合调解室是审判资源与社会调解组织的“枢纽”，对内与业务庭衔接，可邀请业务庭法官给予法律指导；对外与人民调解组织合作，当事人自愿选择人民调解组织的，综合调解室及时联系，保障当事人对诉前司法资源的需求。
4.涉诉信访调处，促进纠纷源头治理
法院处理涉诉信访案件的重心在化解积案，如当事人有进京访、越级访、缠访等非正常程序的不理性行为，耗费司法资源。涉诉信访案件的化解应在合理制度规范内，不能给当事人无限上访、无限申诉、无限再审、终审不终的心理预期。建立涉诉信访处理科，配备专业工作人员，专门处理涉诉信访工作、群众工作以及阳光审务监督工作，实现涉诉信访化解的多元化。但涉诉信访的解决应严格按法律规定，需以维护司法裁判的权威性和终局性为目标，应遵守司法是社会公平正义的最后一道防线的原则。
（作者单位：重庆市江津区人民法院）