推动非诉纠纷解决机制的创新
来源：《人民法院报》2014年2月27日
作者：翁晓斌
发布时间：2014-3-14 21:54:53
纠纷解决的“佳境”，应是在公正前提下，同时实现高效和经济，且纠纷的解决方式和结果能够为纠纷主体所信任和接受。完美做到这一点固然不可能，但这应该成为我国纠纷解决制度的理想目标。惟其如此，才能实现社会的和谐与稳定。杭州市余杭区人民法院推动的道路交通事故一体化调处机制，正是围绕这一目标的有益尝试，也可以看做一种创新版的“枫桥经验”，不妨称为“余杭经验”。
余杭法院道路交通事故一体化调处机制运行的主要成效可以总结为两个方面：一方面，与诉讼相比，一体化调处机制解决纠纷的效率更高，更便利，更经济，纠纷解决的方式更受当事人和老百姓的欢迎，解决结果更为当事人各方所信任和接受；另一方面，大量原本会涌入法院的交通事故纠纷在法院之外得到解决，大大缓解了法院“案多人少”的矛盾。之所以能够取得以上两方面成效，原因在于这一纠纷解决机制具有如下的亮点：
其一，整合资源，集中处理，流水作业。余杭区道路交通事故调处中心整合了公安交警、司法行政、法院、保险公司等各部门的力量，将事故责任认定、车辆检验、伤残鉴定、法律咨询、保险核损、调解、司法确认等功能集中于调处中心一个口子之下，设置专业窗口按照事故处理流程实施流水作业。这样有利于部门之间的协调，优化资源配置，避免重复环节，最大限度缩短各个环节之间的时间差。如此一来，大大提高了事故处理和纠纷解决的效率，大幅度降低了事故处理和纠纷解决的成本。同时，这种一体化调处机制的功能定位和运行方式充分体现了服务为本的理念，并搭建出了一个多方合作的架构，为事故处理和纠纷解决营造了良好的氛围，十分有利于缓和、化解事故各方主体之间的冲突和对立。尤其值得一提的是，事故的各方利害关系人，尤其是保险公司，在调处中心里的角色，并不仅仅是一方当事人，同时也是推动纠纷解决的主体。
其二，鉴定前置。诉讼中当事人单方启动鉴定模式在实践中很容易引发争议，对方和保险公司经常对鉴定意见不予认可，要求重新鉴定，不仅导致诉讼周期的延长，也会加剧当事人双方的对立，增加纠纷解决的难度。余杭道路交通事故调处中心针对这一实际情况，创造性地采取了一种中心主导、多方合意启动鉴定的方式，即由调处中心主持各方完成鉴定手续，并由中心移送选定的鉴定机构鉴定。如此启动鉴定，既节省时间，又很少发生争议，有效避免了当事人单方启动鉴定模式的弊端，为纠纷及时和顺利解决创造了有利条件。
其三，司法提前介入，提供有力支持。为强化道路交通事故调处中心解决纠纷的效果，余杭法院充分发挥调解协议司法确认制度的作用，对于经过调处中心调解达成协议的，经当事人申请，当即受理并及时出具司法确认裁定书，强化了调解协议的效力，也有利于受害人及时得到赔偿。此外，余杭法院交通法庭针对某些难度较大、社会影响较大的案件，派出法官协助调解机构调解，为调解提供专业指导和支持，这一做法也取得了很好的效果。
其四，调处机制和诉讼机制有机结合，实现两者无缝对接。对于少数无法在调处中心得到解决进入诉讼程序的纠纷，余杭法院未雨绸缪，利用调处机制消除诉讼中的障碍，提高诉讼效率。如为解决侵权人下落不明造成公告送达的周期过长和受害人得不到及时赔偿的问题，余杭法院协调交警部门设计了联合送达制度，即在交警处理事故时让双方当事人填写地址确认书，作为将来诉讼时的送达地址。这样一来就提前避免了未来诉讼阶段可能发生的送达难题。另外，对于经过调处中心调解不能达成协议的纠纷，余杭法院及时受理，在调处中心前期工作基础上展开审理，提高诉讼效率。
余杭法院道路交通事故一体化调处机制是在实践中摸索出来的一套行之有效的纠纷解决机制，应了“实践出真知”那句老话。给我们有如下启示：
（1）纠纷解决是一个系统工程，必须依靠诉讼机制和非诉机制功能的共同优化、相互支持和促进才能取得良好的效果。余杭法院在交通事故纠纷处理方面所取得的突出成绩，重点并不在于诉讼和执行领域，而在于非诉讼领域。因此，人民法院作为纠纷解决机构，不仅要努力提升自身司法工作的效率和品质，同时也应当积极推动各种非诉讼纠纷解决机制的建构、完善和创新。
（2）非诉讼纠纷解决机制确有其相对于诉讼的特殊优势。正如上面已经指出的，余杭法院道路交通事故一体化调处机制的运行成效说明，合理而有效的非诉讼纠纷解决机制，在提高效率、降低成本，更容易得到纠纷主体的信任和接受等方面，有诉讼不具有的优势。这正是非诉讼纠纷解决机制的生命力所在。
（3）非诉讼纠纷解决机制的发展具有广阔的空间和巨大的潜力。当前中国正处在转型期，无论是经济结构、社会结构以及人们的观念都已经发生了重大变化，而传统的以人民调解为核心的非诉讼纠纷解决机制，由于没有及时适应时代变化而呈现出某种程度的滞后性，其纠纷解决功能呈现出萎缩的态势。新时代呼唤新的更加有效的非诉讼纠纷解决机制。余杭法院道路交通事故一体化调处机制就其调解职能而言，契合经济发达地区道路交通事故的特点，有的放矢，巧妙设计，别具匠心，既继承了传统非诉讼纠纷解决机制的经验，又大胆创新，让非诉讼纠纷解决机制焕发出了强大的活力。可见，只要把握住时代的脉搏，善于和敢于在继承的基础上创新，非诉讼纠纷解决机制大有可为。
（4）未来非诉讼纠纷解决机制应该是多元化的格局。仅就调解而言，调解的机构、方式、调解针对的案件类型等都应当类型化和个性化。余杭法院道路交通事故调处机制是针对道路交通事故的特点而设计的，这也是这一纠纷解决机制之所以成功的前提之一。而其他类型纠纷的非诉讼解决，无法照搬这种机制。
（5）人民法院解决“案多人少”的矛盾，不能仅仅立足于提升司法的效率，还应当努力推动和支持非诉讼纠纷解决机制的创新和发展，让更多的纠纷在诉讼之外得到解决。“余杭经验”已经说明，只要能够构建起一套成功的非诉讼纠纷解决机制，就可以大大减少法院受理案件的数量，缓解法院案多人少的压力。
诚然，余杭法院的改革尝试还有许多有待完善的地方，比如一体化调处机制未必能够有效辐射偏远地区；同时有些举措在合法性上似乎也值得商榷，比如联合送达制度。不过瑕不掩瑜，相信这一颇具创新性的举措会在实践中进一步完善，也会为其他法院提供更多有价值的借鉴。