医患纠纷人民调解委员会的工作特征
来源：《上海政法学院学报》2014年第2期
作者：雷红力
发布时间：2014-5-19 20:37:21
【摘要】 结合从事医患纠纷的调解工作，对医患纠纷人民调解委员会的工作特征谈了10个方面的认识，内容涉及医患纠纷人民调解委员会的产生背景、所处的地位、机构的性质、调解的原则、工作任务、隶属关系、调解员特殊素质要求、发展创新等。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1184018
我国的人民调解制度是一种具有中国特色的解决纠纷机制，多年来它在解决民间纠纷中发挥了重要作用。目前全国各地都成立了医患纠纷人民调解委员会（简称“医调委”），积极尝试医患纠纷的调解工作。笔者对医调委的工作特征有了一定的认识和理解。
一、医调委是社会大调解的产物
（一）调解在我国有数千年的历史
我国传统文化价值取向是“和为贵”，它追求社会秩序的稳定和人际关系的和谐。民间调解是一种具有纯朴性质的原始民主和人道精神的调解，在中华民族数千年的历史文化中，被揉和到我国政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会风俗民情以及民族心理素质中，成为中华民族的精神财富、处事习惯以及和解纠纷、息事宁人、和睦相处的美德。当双方发生矛盾纠纷不能解决时，就求助于长辈、亲朋以及处事公道的人予以调解，以消除纠纷和保持和睦，维护了社会的稳定。中国人对家和国都有着特殊的感情,家和万事兴、和气生财等均是民间百姓奉为圭皋的人生信条。人们的理想就是家庭、家族和国家都和睦了,人与人之间，人与自然之间，人与社会之间都和谐了,就不再会有矛盾和纷争,更不要说有诉讼了。因此，调解成为解决各类纠纷的主要方式。在中国几千年的历史发展进程中，调解作为一种传统文化不断地被传承，对解决民间纠纷发挥了无可替代的作用，并积累了丰富的经验。在国际上调解则享有“东方经验”的美誉。
（二）医调委在大调解机制中应运而生
我国的调解制度,继承了传统文化，追求社会秩序的稳定和人际关系的和谐。根据现行的社会主义制度，全国各地对调解制度进行了不断地探索和发展。将调解形式演化为：司法调解、仲裁调解、人民调解、行政调解，并成为一种制度。2007年7月，中央社会治安综合治理委员会提出：建立健全人民调解、行政调解、司法调解互相衔接配合的大调解工作体系。大调解是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾进行协调处理。其目的是将人民调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把矛盾纠纷化解在基层。{1}目前全国建立了大调解机制，各村、镇都成立了调解组织，调解的内容涉及征地款补偿、消费者维权、交通、婚姻、赡养、家庭矛盾、劳资纠纷、医患纠纷、物业纠纷——大大小小、林林总总。医患纠纷人民调解委员会就是在此种情况下应运而生，成为社会大调解（也称多元化调解）的产物。
（三）医调委是社会大调解（也称多元化调解）的一个组成部分
我国人民调解组织形式目前主要有以下几方面：{2}1.按地域分：村（居委）、乡镇（街道）有人民调解委员会；行政区划接边地带的有区域人民调解委员会；国有大、中型企业，地方骨干企业建立的本企业人民调解委员会。2.按专业分：交通纠纷人民调解委员会、旅游纠纷人民调解委员会、物业纠纷人民调解委员会、劳资争议调解委员会、医患纠纷人民调解委员会、教育纠纷人民调解委员会等等；3.有各种产业协会，如轻工协会、纺织协会、个体协会等组织从事调解工作；4.有各种群众团体，如工会、妇联、共青团等组织从事的调解工作。后两种组织，从大概念讲，都属于人民调解的范畴。上述的各种类型人民调解组织构成了社会大调解（也称多元化调解），医调委只是社会大调解（也称多元化调解）中的一个组成部分。目前有的地区尝试整合了各种类型的人民调解委员会，成立人民调解委员会联合会（如广安模式），承担跨区域、跨行业、复杂矛盾纠纷的调解。其经验总结为：以人民调解委员会联合会为中心，建立调解网络结构；以市、县人民调解委员会联合会、调解中心为龙头，以乡镇为基础，以行业、专业调解委员会为补充，立足实际整合当代中国人民调解的各种经验；调解形式多样、多元化，与其他纠纷解决方式有效对接、良性互动；建立以和谐解决纠纷为首要目的的大调解格局。{3}
二、医调委为医患纠纷解决提供了一条新途径
既往医患纠纷解决途经有：医患双方自行协商、行政调解、法院诉讼3种途径。{4}这3种途径都存在着一定的不足和缺陷：医、患双方自行协商解决存在医患之间掌握的医学知识不对等，患方处于弱势，心理不平衡，患方为了多得到经济补偿，要价越来越高；医院利用医学知识优势压低经济补偿，容易导致双方矛盾激化。{5}行政调解存在的问题是卫生行政部门是医疗机构的领导、监督机关，在行政调解医疗纠纷关系中，老百姓认为是老子帮儿子，不合情理。其合法性受到质疑，患方对此种解决纠纷方式信任度较差，常常拒绝卫生行政部门调解。{6}法院诉讼解决中，由于法官不懂医，处理医疗纠纷不可能得心应手，必须依赖医疗事故鉴定结果，因此耗时长、手续复杂，并需要收费，加上中国百姓受传统文化“非讼”影响,不易被患方接受。{7}由于上述医患纠纷的3种解决途径存在缺陷，因此呼唤着为解决医患纠纷提供一条新途径，促使中立的第三方，医患纠纷人民调解委员会的诞生。
三、医调委是调解医患纠纷的群众性组织
（一）医调委与医疗机构及患者没有隶属关系
我国2010年8月28日颁布的《中华人民共和国人民调解法》第7条规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。这给医调委也是群众性组织作了定性。医调委与医疗机构及患者没有隶属组织关系，医调委的工作性质决定它虽从事纠纷调解而不加入医患当事人的任何一方，成为真正独立的调解方，在调解中的位置是中立的，这有利于保证调解的公平、公正。由于医患纠纷调解程序相对便捷、不收取费用，显示出突出的优越性。在既往医患纠纷3种解决途径中，医患双方自行协商和行政调解都没有中立的第三方，患方对医方的信任度，影响了医患纠纷的解决。在法院诉讼解决途径中，法院虽是中立的第三方，但因耗时长、手续复杂，并需要收费及传统“非讼”文化影响等，影响了医患纠纷的妥善解决。而医调委弥补了这些不足，成为了真正中立的第三方。
（二）医调委的经费来源有保障
《中华人民共和国人民调解法》第6条规定：国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。
《财政部司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》指出：1.人民调解工作经费的开支范围：（1）司法行政机关指导人民调解工作经费包括：人民调解工作宣传经费、培训经费、表彰奖励费等；（2）人民调解委员会补助经费是指对人民调解委员会购置办公文具、文书档案和纸张等的补助费；（3）人民调解员补贴经费是指发放给被司法行政部门正式聘请的人民调解员调解纠纷的生活补贴费。2.人民调解工作经费的保障办法包括：（1）司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算。（2）为支持人民调解委员会和人民调解员的工作,地方财政根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。补助和补贴标准可由县级司法行政部门协商同级财政部门确定。
医患纠纷人民调解委员会是人民调解委员会的行业委员会，其经费列入政府财政预算。全国各地的医患纠纷人民调解委员会有了上述法律文件的支持，其组织和工作经费有了可靠的保障。
（三）医调委依法自主管理
以往我国的人民调解委员会设置点不统一，有设在乡镇（街道）政府的，有设在司法所的，也有的设在派出所，有的设在企业或协会。隶属关系也不统一，有隶属于党委、政府领导的，有隶属政法部门领导的，还有的隶属综合治理部门领导、行业协会领导的等等。2010年8月28日颁布的《中华人民共和国人民调解法》规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”
医调委是专业调解医患纠纷的人民调解组织，不是政府职能部门，也不代表任何政府职能部门，而是应当事人的要求，为医患双方提供纠纷调解服务的群众性组织。相关政府职能部门指导人民调解工作，但是不直接介入或干涉纠纷调解活动，与医调委的关系不是领导与被领导的关系。医调委调解纠纷不受任何组织和个人的干涉。医调委具有高度的自主权，具体包括自主决定人员选聘、自主实施内部管理、自主开展调解活动等。
（四）医调委工作接受司法行政部门的指导
《中华人民共和国人民调解法》第5条规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。医调委的医患纠纷人民调解工作，依法接受司法行政部门的指导。所以医调委应主动向司法局报告医患纠纷和调解工作开展情况，并接受其指导。鉴于医调委工作的特殊性质，也需要向卫生行政主管部门定期通报医患纠纷调解情况，接受人民群众的监督。
（五）医调委对选聘人民调解员应有特殊的素质要求
医患纠纷与其他纠纷的区别在于：本纠纷与医学有关。所以调解员在具体实施医患纠纷调解时，常面对最多的是医患双方提供的医学资料，谈论的话题大部分涉及一些相关的医学知识。受过医学教育并有临床工作经历的人民调解员比较容易适应，医学知识不够的调解员在这方面就会感到力不从心。当然，医调委不能要求所有的人民调解员都具有医学学历，也需要法律人才、管理人才和其他成员组成团队，因此医调委对选聘人民调解员有特殊的素质要求。
四、医调委在调解工作中注重宣传教育
（一）调解中加强对医务人员教育很重要
全国第二次司法行政工作会议提出:人民调解工作必须贯彻“调防结合,以防为主”的方针。要正确贯彻这个方针,首先必须正确理解其精神实质，“调”与“防”都是人民调解员的本职工作。有些医患纠纷人民调解委员会只注重接待纠纷案件的数量、调解成功案件的数量，结案率要达到一定的指标，甚至以此作为考核工作的成绩。实际上我国人民调解制度的本质是建立“和谐社会”，医患纠纷的发生率越低越说明就医环境和医患关系越好。“调防结合,以防为主”的方针，是为了减少纠纷的发生，从源头上开始治理。{8}医疗机构是治疗疾病促进健康的场所，也是医患纠纷的发源地。纠纷的主体是医务机构和患者，医疗上，医疗机构占主导地位，常因医务人员的疏忽或失误给患方带来不必要的痛苦。如能减少这些情况的产生，就能减少医患纠纷的发生率，这不但要求医疗机构本身要提高医疗管理质量做好医疗安全工作，作为专门从事医患纠纷调解工作的人民调解委员会虽不能直接参与医疗机构的管理，但可通过总结医患纠纷中的典型案例到医疗机构举办讲座，介绍一些医疗机构在医患纠纷防范上的好经验，在调解中加强对经常发生医患纠纷的部门或个别医务人员开展法制和责任心的教育等，促进医患纠纷的防范很重要。{9}
（二）开展法制教育和普及医学知识是医调委的任务之一
医调委是专门从事医患纠纷调解工作的群众组织，从事医患纠纷调解既是职责又是任务。在医患纠纷中，虽然医疗机构和患者双方的法律地位是平等的。但在医疗关系中，患方缺乏对诊疗相关情况的了解，掌握医学知识面少，处于明显的弱势地位。{10}因其医学疑问多，易产生误解，担心受到不公平的对待而无法有效地维护自己的合法权益。此时人民调解员的任务就是用通俗的语言对患方进行相关的医学知识释疑解惑和普及教育，减少患方的顾虑，消除误解，促进调解工作的顺利进行。
调解医患纠纷是明法析理的过程。人民调解员必须针对性地向当事人双方宣传相关法律、法规和政策，分析各自责任或不足，阐明法律相关规定或通过类似案例比较，在充分尊重双方当事人真实意愿的前提下，提出方案或建议供其参考。通过开展法制宣传教育，提高医患双方的法律意识和权利保护意识，在换位思考的前提下互相谅解，彼此作出让步，促进调解的完成。医调委的工作过程和调解的方式决定其需要对患方普及相关医学知识，有必要对医患双方进行社会主义法制和道德的教育，这也是医调委的工作任务之一。
五、医调委在发展中创新和提高
（一）上海医调委的发展和工作创新
上海市的医患纠纷人民调解工作开展较早，2006年4月上海市普陀区医患纠纷人民调解委员会成立，这是全国第一家医患纠纷人民调解委员会，不久各区都成立了医患纠纷人民调解委员会。特别是2010年司法部、卫生部、中国保监会《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》公布以后，上海市各区的医患纠纷人民调解委员会的建设达到了规范化。在发展中出现以下创新和提高：1.实行了“首席调解员制度”，有4位医患纠纷人民调解员被评为上海市首席调解员。2.各区司法局专门设立了一个“医患纠纷调解工作办公室”和医患纠纷人民调解委员会一起办公，便于随时指导工作，这在任何行业人民调解委员会中都没有过。{11}3.建立了一整套的“专家咨询制度”，并在医患纠纷人民调解工作中予以实施。4.有4位医患纠纷调解工作者被上海政法学院法律学院聘为兼职教授。5.上海政法学院法律学院调解专业将开设医患纠纷人民调解的相关课程。这些创新的举措走在了全国的前列。
（二）全国医调委的工作在发展中提高
全国的医患纠纷人民调解组织很多，某些医患纠纷人民调解委员会在个别案例调解上，开展了“听证”的尝试。最近个别医患纠纷人民调解委员会出现引进医方、患方、医调委之外的第四方——陪审团，参与医患纠纷调解工作的想法。通过医患陈述，医学、法学专家提问、讨论、分析、解释后，医院该负多少责任，最后通过投票方式对责任进行划分。这有点像“仲裁”，但还没有具体实施的报道。不少医患纠纷人民调解委员会开展“医患纠纷人民调解员专业化和职业化”的人事制度改革，取得了初步的经验。部分省、市（如：北京市、济南市、江苏省吴江市、上海市普陀区等）制定了“医患纠纷人民调解委员会章程”。有的市（如：冷水市、资阳市、秦皇岛市等）制定了“医患纠纷人民调解委员会操作规程”。总之，医患纠纷人民调解委员会的工作在发展，医患纠纷人民调解委员会的工作也在发展中得到了提高。
总之，人民调解作为一项重要的法律制度，为实现道德与法治的有机结合发挥着重要作用。医调委也将在医疗卫生领域中为促进法制建设、维护社会稳定发挥其应有的作用。
（责任编辑：马斌）
【注释】 作者单位：上海市浦东新区医患纠纷人民调解委员会
{1}章武生：《纠纷解决多元调解的方法与策略》，中国法制出版社2008年版，第5～7页。
{2}吴志明：《大调解——应对社会矛盾凸显的东方经验》，法律出版社2010年版，第52页。
{3}同注{2}。
{4}肖莹、张翔：《我国医疗纠纷处理机制现状与对策探讨》，《医学与社会》2013年第4期。
{5}曹坤：《运用人民调解机制预防和化解医患纠纷的探索与思考》，《人民调解》2013年第1期。
{6}同注{6}。
{7}王月强：《论社会公权主体对医患关系的行为方式与法律规则》，《中国医院管理》2012年第11期。
{8}汪道胜：《发挥人民调解独特优势筑牢平安建设的第一道防线》，《人民调解》2013年第6期。
{9}同注{9}。
{10}李家伟、张端华、杨莉：《患者就医参与行为实证研究——基于成都市的调查》，《中国医院管理》2013年第2期。
{11}李家伟、张端华、杨莉：《患者就医参与行为实证研究——基于成都市的调查》，《中国医院管理》2013年第2期。