中国社会纠纷多元调解机制的新探索
来源：：《当代法学》2014年第2期
作者：赫然 张荣艳
发布时间：2014-9-18 16:32:36
内容提要:社会纠纷多元调解是化解社会纠纷的创新性实践机制，在政府大力创新社会治理的指导理念下，研究社会纠纷多元调解的基本法理，思考化解社会纠纷的特点和发展趋势，分析多元调解的类型及存在的问题，深化不同调解方式的衔接，合理运用各种调解手段，将推进新时期多元调解机制的创新实践。本文通过对于实践样本的实证分析，试图形成新时期中国社会纠纷解决的普适性经验。
关键词:社会纠纷;多元调解;创新实践
社会纠纷，是社会主体基于利益冲突而产生的一种双边(或多边)的对抗行为。社会纠纷不仅是社会成员个人之间的行为，也是一种社会现象。〔1〕对于一个社会而言，有纠纷，就要有纠纷解决。在纠纷发生后，纠纷主体间需要遵循一定的原则，以及特定的规则，来消除纠纷、解决冲突。社会纠纷的解决，既可以通过诉讼方式，也可以通过非诉讼方式。在我国，调解是以非诉讼方式解决社会纠纷的典型模式，它恰好契合了我国传统文化中“息讼”的理念。从马锡五审判方式中自成体系的调解机制到新时期云南省高级人民法院的巡回审判，从基层村委会的人民调解组织到城市社区的人民调解组织，从人民调解、行政调解、司法调解等单一调解模式到“大调解”即社会纠纷多元调解机制的产生，我国社会纠纷多元调解的创新实践发展十分迅速。比较而言，调解理论的研究却处于相对滞后状态，明显存在着理论供给不足，理论与实践断裂，导致在实践中缺乏对社会纠纷的规律性认识，缺乏对调解价值与功能的规律性认识，缺乏对社会纠纷多元调解机制未来发展的理论预测。因此，有必要对上述问题进行深入的理论探索和研究。
一、社会纠纷多元调解的原理分析
(一)社会纠纷多元调解的内涵解析
社会纠纷是社会主体间的一种利益对抗状态，〔2〕意味着某种关系的失衡或断裂。人类学家从行动者或当事人的角度界定社会纠纷，认为社会纠纷是纠纷中的一方认为受到了伤害(包括经济、名誉或身体)，并且另一方应该为此负责，或者应该为此受到惩罚。在本文中主要是指由于人民内部矛盾所引发的纠纷。社会纠纷具体可以概括为以下三类:(1)纠纷的双方当事人是平等关系;(2)纠纷双方跨越了不同的阶层，例如(雇员和雇主);(3)涉及政治权力的纠纷，即卷入纠纷的包括统治者或其代理人〔3 〕美国学者桑德斯认为，任何一种社会关系都具有整合与分裂的倾向，在时间的某一点上，一种社会关系常常具有对立的特征。〔4 〕纠纷不是社会固有的，而是社会中不平等的必然结果，是彻底的剧烈的社会变迁的前奏。
多元调解机制是现代社会中出现的一种新型的社会纠纷解决方式，它是人民调解、行政调解、司法调解的有机联系和统一。人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决社会纠纷的活动。5 〕司法调解又称为诉讼调解，是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种重要方式。它以当事人之间私权冲突为基础，以当事人一方的诉讼请求为依据，以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人之间处分自己的权益为内容，实际上是公权力主导下对私权利的一种处分和让与。〔6 〕行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。〔7 〕而多元调解机制并不是人民调解、行政调解、司法调解等调解方式的简单累加，而是多种调解方式基于各自特定的功能和运作方式相互协调、相互依存。〔8 〕鉴于此，本文将多元调解机制界定为由人民法院主导，采用人民调解、行政调解、司法调解等多种调解方式，多方共同协商化解社会纠纷的综合性解决机制。
( 二) 社会纠纷多元调解的理论基础
社会法本体理论在社会法学理论体系中居于基础和前提的地位，是社会法基本原理或基础理论的核心内容。只有完成了对社会法的概念、性质、理念、功能、体系等基本理论问题的阐释与回答，才能进而探讨作为社会法制度内容的社会权利保障和社会法制度设计等问题。〔9 〕从社会学的视角看，社会纠纷多元调解主要以系统论、结构功能论与社会资本理论作为理论基础。贝塔朗菲强调，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所不具有的，换言之，系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都有一定的位置，发挥着特定的作用。贝塔朗菲说: “我曾提出一种生物学的机体论概念，它强调把有机体作为一个整体或系统来考虑。”〔10〕因此，系统是由相互作用和相互依赖的若干组成要素结合而成的，它是具有确定功能的有机整体。结构功能论认为社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。帕森斯最早提出了结构功能主义这一名词，他的功能理论体现了社会整合思想，即个人与个人之间，群体与群体之间、组织与组织之间的相互包含、信任、协调与合作关系，从而产生社会凝聚力的一种趋势。〔11〕
根据系统论和结构功能论的观点，纠纷多元调解意味着在人民调解、行政调解、司法调解等不同调解方式之间建立有机的联系，形成内部具有互补性、关联性的系统，并由此形成多元调解体系进行有效地资源整合，发挥多元调解的整体性作用。社会资本理论在微观层面包含地方关系和水平关系 ( 普特南将社会资本定义为个体和家庭网络这类社会组织以及有关的规范和价值观，它们具有这样的特征，即能够给整个社区创造外部性) 、中观层面为垂直关系 ( 科尔曼将社会资本定义为 “一系列不同的实体，这些实体都具有社会结构的某些特征，并且能够促使结构内部的参与者———无论私人参与者还是组织中的参与者———行使某种行为”) ，宏观层面包括最正式的制度关系和制度结构，比如政权、法律规则、法院体系、公民自由和政治权利〔12〕根据社会资本理论，在社会纠纷解决中不同的参与实体及其具有的社会结构、社会纠纷解决机制的资源配置等因素均会对社会纠纷的解决产生一定程度上的影响。因此要培育各种社会力量来促成社会纠纷的解决。笔者认为，对纠纷多元调解的研究不能停留在单一的方法路径上，而是应当采用多元化的方法进行实证分析。第一是典型个案法。典型个案法主要是运用判断抽样〔13〕的方法，由研究者根据研究的目标和自己主观的分析来选择和确定研究对象的方法。〔14〕典型个案调查的特点是能详细地解剖某一个个案，能够在实际生活中体验到当时、当地的情景和气氛，能够深入了解社会行为的背景和发展过程。〔15〕笔者选择三个个案分别代表了吉林省多元调解具有的典型性特征，通过对三个个案的分析，可以窥一斑而知全豹，能够反映出新时期多元调解的整体趋势。第二是文献法。文献法主要是通过收集和分析现存的，以文字、数字、符号、画面等信息形式出现的文献资料，来探讨和分析各种社会行为、社会关系及其他社会现象的方法。〔16〕笔者在这里主要收集和分析了现存的、以文字形式和数据形式为主的文献资料。
( 三) 社会纠纷多元调解的价值取向
价值是一个表征意义的概念，表示事物所具有的对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性，即客体满足主体需要的积极意义或者客体的有用性。〔17〕当下社会纠纷的多元调解创新实践，必然伴随着对固有价值的创新与改革。作为契合社会发展需要的法律机制，社会纠纷多元调解的价值本身也是一个多元体系，以多种价值形态存在。其价值取向应该是与市场经济、民主政治相适应的哲学价值观，即社会纠纷的多元调解不仅应该尊重人的主体性，同时亦应具有伦理上的正当性。多元调解的价值至少应当具有两个基本特征: 第一，应当以社会纠纷的主体为中心，能够满足纠纷主体的需要; 第二，这种满足应具有普适性。〔18〕作为一般评价标准的价值，并无绝对高低主次之分，都是法学价值分析的要素。但是把价值分析转变为价值选择时，则必须区分出首要与次要，就是说需要对各种价值在价值体系中的地位进行排序。〔19〕在此，社会纠纷多元调解应具有如下价值:
1. 效率。按照经济分析法学派的观点，效率意谓以价值较大化的方式利用资源和获得满足。〔20〕波斯纳认为法律制度的终极目标在于通过资源的一定配置达到效率最大化，亦即资源配置的法律决定与市场决定存在着重要的相似之处。首先，像市场一样，法律也是以机会成本为代价来引导人们实现资源配置的效率最大化。〔21〕如果违反调解的代价低于遵守调解协议中所取得的价值，那么当事人违反了协议才能使得效率最大化; 反之，如果这种代价高于他遵守调解协议中所取得的价值，效率原则就要求当事人不要违反协议。其次，像市场一样，法律程序的实行和管理也依靠受经济上的自利和成本———效益比较所推动的个人。在多元调解进程中，是否参加调解、如何参与调解，主要是由当事人自行决定。〔22〕最后，像市场一样，法律程序具有非人格性。在多元调解中，法官、调解员等主体公正无私，利益保持中立，如同市场的价值规律作为 “无形之手”。法官、调解员获得报酬的方式和适用调解的规则均确保自身与审理的案件结果无任何利害关系。现代市场经济以效率为重要的诉求，而多元调解的作用之一即在于进入正式诉讼程序之前妥善解决相当数量的案件，使得司法资源能够得以合理分配，提高诉讼效率，节约司法成本。因此，注重效率的多元调解也必将符合市场经济的基本诉求。
2.和谐。当代市场经济注重效率，但是高效率未必产生高利益，反而无限追逐利益最大化势必会损害其他个体利益，最终侵害社会整体利益。而多元调解追求和谐价值，特别是以效率作为保障的和谐，是各方主体所共同追逐的目标，即使不能实现效益最大化，但当事人双方却能有效维护和谐关系，为产生更大的预期利益奠定了基础。〔23〕自古以来，和谐是一个亘久长青的哲学命题，孔子在《论语》中即有“君子和而不同”的论断。中国传统儒家文化的伦理道德要求国家、社会、自然与人在本体意义上具有一致性，形成“和谐”的秩序与状态。在这种和谐观念之下，纠纷被视为是一种不和谐的表现，因此，为了实现和谐，自然需要一种化解纠纷的方式，而调解则成为了首要选择。如果说古代调解的最主要的目的在于息讼，解决冲突用以恢复被破坏的“和谐”，那么当下正在建设的以司法公正和人权保护为特征的和谐社会的多元调解则与其有着本质的不同。〔24〕法治国家促进和谐社会的建设，在各方利益博弈实现平衡的过程中，更加应当注重纠纷的最终化解而非简单地判断孰是孰非，所以法治和谐是和谐社会的逻辑起点，社会纠纷的解决机制应当更加体现自治与和谐的精神，这也契合了现代社会纠纷解决机制的根本发展方向。〔25〕
3.创新。多元调解以效率为保障机制，以和谐为实现目标，而在建设法治社会的今天，更加需要通过新理论、新机制、新方法来不断提高效率、促进和谐。创新的概念由美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特在1912年德文版《经济发展理论》一书中首次提出。熊彼特认为所谓创新，就是建立一种新的生产函数，也就是说，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。其目的是获得潜在的利润，是把它作为一个经济学范畴使用的。〔26〕创立新理论、建立新机制、运用新方法的出发点和目的必须具有正当性，坚持以人为本、保障人权，重视人的价值，由个人自由发展到对民主政治的需要是社会发展的必然结果。人们需要新的法律和制度，创新则是人类社会进步的必然选择。多元调解的产生与发展丰富了原有冲突解决机制的内容，较传统方式而言，为达成调解的成果提供了更加充分的保障，逐步以完善的法律予以保护，为创新造就适宜的政治、法律环境。多元调解机制的形成促使当事人的诉求愈来愈趋于理性化，对于调解方式和调解协议的达成也愈发体现出自愿性的特点，新型自治多元调解将调解实践推向崭新的高度社会转型背景下，社会纠纷解决是社会治理的重要环节，社会纠纷多元解决作为制度创新体现了效率、和谐、创新的价值取向，且随着社会纠纷解决的不断完善，这些价值亦会不断得到确认与彰显。
二、对新时期社会纠纷的规律性认知
我国目前的社会状况呈现转型期的特点，社会结构变迁、城镇化进程加快、利益主体多元发展等均带来社会矛盾的激增和凸显，这无疑会破坏正常的社会关系和秩序。在此社会背景下，我国在社会治理中首创了从人民调解、行政调解、司法调解等单一模式到“大调解”模式，即社会纠纷多元解决机制，它以体制机制创新为路径，遵循了法治与社会治理的内在规律，具有前瞻性和有效性，特别值得关注和思考。笔者以吉林省为例，透视我国创新社会治理、化解社会纠纷
的路径选择和内在规律。
(一)社会纠纷多元调解创新实践典型个案
近年来，吉林省在实践人民调解、行政调解、司法调解的有机配合与衔接，建立健全多元调解机制方面进行了卓有成效的探索，本文选取三则典型个案，首先说明研究对象的基本情况，然后描述多元调解的发展态势。
个案1:双阳区位于吉林省中部，长春市区东南部37公里，幅员面积1677平方公里。全区辖4个街道办事处、3个镇、1个乡、134个村、12个社区、1000个自然屯、1286个小组，总人口38万。双阳区以夯实村屯(社区)基础工作为切入点，以完善区、乡镇街、村(社区)、屯组四级网络建设为核心，将原有区乡两级的两个中心合二为一，整合综治维稳工作资源，以人民调解为基础、以行政调解为补充、以司法调解为后盾，实现三种调解的无缝对接，实施“三式联调、四级联动”的综治维稳工作模式，探索构建“大综治、大信访、大调解、大平安、大稳定”的工作格局。
个案2:吉林市昌邑区地处吉林市区中心地段，面积769平方公里，辖18个乡镇(街道)、59个社区、83个行政村，总人口60余万，是全市商业、交通、金融、公路、铁路、物流、大型国有企业等行业中心，人口流动性大，每年都有大量的各种纠纷发生。昌邑区整合各方面调解资源，在法院设立诉前调解服务中心，设立了退休法官调解室、人民调解室等多元调解室;还设立了法律援助的远程调解窗口和诉讼与非诉讼衔接管理室。同时，在社区和农村构建了以人民调解组织为主的多元调解工作网络，实现人民调解与法院诉讼无缝对接。
个案3:四平市铁东区地处四平市东部，东临辽源市，南接辽宁省昌图县，西邻铁西区，北倚梨树县。全区幅员面积571平方公里，辖1个乡、2个镇、8个街道办事处、34个行政村、38个社区居委会。总人口31.2万，其中城区20.9万人，农村10.3万人。铁东区在区人民法院推行了诉前调解、诉中调解、庭审调解、判决送达调解，把调解贯穿于诉讼的全过程。在各级工会组织设立“职工劳动争议调解委员会”;在公安分局实行警务工作“三深入”，干警到乡镇街道、村和社区基层党组织任职，在企业建立驻企警务室，在学校建立校园警务室，直接面对基层综治管理，直接参与纠纷调处;在乡镇成立了“N+1”办公室;在街道设立纠纷调处和社会治安综合治理两个中心;在社区和村完善治保会建设。乡镇街道、村、社区、企事业单位普遍成立人民调解委员会，形成了纵向到底、横向到边、全覆盖、无遗漏的调解网络。我国新时期社会矛盾呈现新的特点，各种利益磨擦和冲突增多，群体性事件不断，涉法信访问题突出，组织化倾向明显，民事纠纷导致治安刑事案件上升，人民调解面临新情况、新问题。上述三个典型个案是吉林省在创新社会治理试点工作中的成功做法，对化解本地区社会矛盾，促进社会稳定与和谐发挥重要作用，具有一定的规律性和普适性。
( 二) 新时期社会纠纷的特点辨析
1. 社会纠纷类型多样化
随着经济和社会的发展，各种利益关系的调整，群众的维权意识不断增强，街道社区的矛盾纠纷也随之增多，且纠纷类型呈现多样化趋势。个案 3 共调解纠纷 2338 件，其中公民与公民之间的纠纷 789 件，公民与法人及社会组织之间的纠纷 380 件，婚姻家庭纠纷 218 件，邻里纠纷306 件，扰民、土地承包等纠纷 419 件。〔27〕可见，婚姻纠纷、邻里纠纷仍是民间主要矛盾纠纷，但除了传统的婚姻家庭邻里纠纷外，资源财产权属、环境及生态、不同经济主体的利益、工程建设中群众利益维护等以经济内容为主的新型矛盾纠纷日益突出。其中，因土地承包、村务管理、征地拆迁、企业改制、拖欠工资、职工下岗和党群干群关系等引发的矛盾纠纷不断增加。2009年吉林通钢集团通化钢铁股份公司发生的群体性事件就是典型的由于企业改制所带来的矛盾纠纷。农安县新农乡西窝铺村农民吴某，在 2002 年以每公顷 1000 元的价格先后承包了 15 公顷耕地，在 2005 年又以每公顷 2000 元的价格再转包他人。土地升值后，原承包以没有书面协议为理由，打算要回土地，由此引起了土地方面的纠纷。〔28〕而调研中个案 3 中叶赫镇兴隆村兄弟二人因耕种其母亲的承包田也大打出手。
2. 社会纠纷主体多元化
过去社会纠纷的主体多为个人，现在社会纠纷参与者的构成明显复杂化，社会纠纷的主体可能是个人、集体、村委会，甚至是基层政府或政府部门及公务人员，特别是体现在当前的企业改制、征地拆迁和城市管理方面。2006 年吉林市丰满区创业家园开发时，开发商由于昼夜施工影响附近居民休息，在社区居民多次与开发商沟通未果的情况下，有居民 70 多人阻止施工队开工与施工人员发生争吵、动手，使 3 名居民腿部受伤。〔29〕2010 年长春市出租车司机为抗议出租车公司上调出租车份钱价格，集体罢工。个案 2 中丰满区妇幼保健院一产妇分娩时意外致死赔偿纠纷案; 石油机构小区道路被开发商施工阻断，引发二百人欲集体上访纠纷案; 调所小区上百人阻止城管执法部门依法拆除单位盖的小棚子纠纷案等。（30）
3. 社会纠纷参与人数规模化。拆迁安置、征地补偿、企业改制、山林、水土纠纷等涉及群体利益产生的纠纷，极易由一般性矛盾演变为群体性纠纷。一些地方群体性纠纷参与人数动辄数十人，甚至上百人，而且组织化倾向比较明显，有的群体性纠纷事件，背后有组织者操纵指使，事前和事中都有较为严密的组织领导和周密的行动计划。个案 2 中由于下岗职工和最低收入保障群体分别占全市的 48% 和 35%，居全市之首，群体性上访、涉法涉诉上访、去省进京上访量等一直居高不下。
4. 诉求表达行为偏激化
群众上访时的对抗性增强，期望值过高，解决问题的难度越来越大。有的利用国家重大政治活动或政治敏感期，集体到京、到省里上访，围堵冲击党政机关，静坐请愿，罢工罢课，阻塞交通。甚至出现辱骂殴打干警和政府工作人员的过激行为，以及自杀、自残的极端行为。铁东区在调解纠纷的过程中，防止民转刑案件 180 件，防止民间纠纷引起自杀 6 件，防止群体上访 49 件，制止群体性械斗 9 件。〔31〕2009 年吉林通钢集团通化钢铁股份公司发生一起群体性事件。部分职工因不满企业重组而在通钢厂区内聚集上访，反对河北建龙集团对通钢集团进行增资扩股，一度造成工厂内 7 个高炉停产，建龙集团派驻通化钢铁股份公司总经理陈国军被殴打，不治身亡。2010 年 4 月 28 日，长白县朝鲜族商场内的业主和门前商贩经营项目有利益冲突，双方纠集数十人互相谩骂，甚至掀翻摊位，造成商场门前秩序混乱。
三、新时期多元调解机制的创新实践
( 一) 多元调解创新实践的现状分析
当今社会各种纠纷纷繁复杂，理性地认识社会物质利益纠纷和冲突，找到解决问题的方法对于保持社会稳定、促进经济发展具有十分重要的意义。社会学家郑杭生曾说过，社会物质利益矛盾要是应对得当、处理得好，社会就能保持稳定，推进和谐社会的建设; 要是应对失当、处理不好，就会造成社会动荡，成为构建和谐社会的障碍。〔32〕从全国创新社会纠纷多元调解机制的试点看，各地结合自身纠纷的特点所进行的创新实践收到良好的效果，为社会矛盾纠纷解决体制机制创新奠定良好基础。以吉林省纠纷调解工作为例，具体实效体现在以下几个方面 ( 见表 1) :
表 1 2009 年各区多元调解情况统计表
辖 区 纠纷调解数量 成功调处数量 调解成功率 ( %)
长春市双阳区 6813 6704 98. 4
吉林市昌邑区 1087 915 84. 1
四平市铁东区 2338 2268 97. 0
( 数据来源: 根据三个个案的数据材料整理)
1. 纵向、横向相互交织，构建调解网络
社会学家达伦多夫曾指出，冲突是社会组织权威结构的必然产物，不能简单地否认或压制它，而应采取 “冲突的制度化调解”系列对策，如达成共识、建立机构和约定规则。〔33〕因此，调解需要调动各方的力量，纵向和横向力量相互交织，形成共识，构建一个调解网络，及时解决纠纷。所谓 “纵向”是指在多元调解工作中，两头并进，既有上层党政牵头，自上而下建立责任负责机制，包括: ( 1) 社会治安目标管理; ( 2) 社会稳定风险评估制度; ( 3) 民生保障制度;( 4) 就业工程; ( 5) 公益性岗位设置。所谓 “横向”是指各级部门、各个行业开展人民调解、行政调解、司法调解对接的联调组织建设，部门、行业之间相互连接、联调联动，摆脱以往各自为政的状况。
2. 全面建立 “N + 1” 联调机制。系统论强调，社会是一个有机整体，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。要素之间相互关联，构成了一个不可分割的整体，只有要素之间相互协调，环环相扣，才能科学地、有效地、彻底地解决纠纷。如吉林省全面推行 “N +1”纠纷联调机制。依托纠纷调处工作中心，整合综治、司法、民政、公安、信访、纪检、人民调解组织等调解力量，采取联席会议形式联合进行纠纷调处，人民调解、行政调解、司法调解在同一平台上互动发挥作用。 “N +1” 联调机制的建立，实现了绝大部分社会纠纷的有序入轨、可防可控、及时有效化解。
（二）多元调解创新实践中存在的问题
1.立法的支撑力度与调解合力有待强化
多元调解是化解纠纷、维护社会和谐的重要机制。在构建多元调解机制的过程中，如何从立法上协调多种纠纷解决方式之间的关系、使不同的调解机制有机融合为制度性、专业性的调解体系是目前面临的重要问题。国家在这一方面已经取得了显著的成果。例如，《人民调解法》在第31条肯定了调解协议的效力，“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”这一规定较好地解决了长期争论的调解与诉讼的关系问题，实现了人民调解与诉讼之间的衔接和互补。34〕对于人民调解、行政调解、司法调解等应当构建三解联动，促成合力，使全社会逐步形成一个“有纠纷，找调解”的浓厚氛围。〔35〕但是，我国的多元调解制度的建构明显带有强烈的社会转型期的过渡性特征，尽管采用了司法中心、分工制约的形式，但实际上主要是依靠党政权力为主导和基本依托推进。为保证调解制度的功能发挥，实现这一制度的目的和目标，使其成为长久有效地良性机制，同时解决现存调解制度中难以解决的问题，应从立法的层面予以规范。另外，人民调解、行政调解、司法调解衔接互动机制尚需完善;上下层级之间、部门行业之间的调解组织体系运行不畅，一些部门参与意识不强部门之间的沟通、协调、配合不到位，特别是跨区域、跨行业、跨部门的调解工作难以达到信息共享。
2.调解网络覆盖和资源投入不足
多元化的调解体系，是为满足人们的多元化需求、充分享有自由的选择权而产生。在现代语境下，它既契合了法治原理、制度和实践的要求，又为和谐社会的治理提供创新和发展的理念支持。〔36〕虽然全国各地，例如吉林省，经过长时间的试点与探索，逐步形成纵向、横向相互交织的调解网络，取得了积极的成效。但是我们也应该清醒的认识到多元调解机制的建立健全需要运行成本与社会资源的保障与供给，而在纠纷产生直至解决的过程中，政府、市场与社会等多种主体交叉管理，极易导致纠纷解决出现推诿、拖延、加大成本的情况。司法、行政与民间等领域的纠纷解决资源投入不足、资源配置不合理等情况也会影响多元调解机制的完善。例如，在一定时期内，某些地方基层调解的成本和资源或按一定的人头配备，或按案件给予奖励，〔37〕表现为对纠纷多元调解机制的建构投入不足。又或者有关行政、司法机关之间因为各种成本、费用等问题存在互相推诿的情形，而民间调解组织也存在诸多生存障碍。以上各类因素导致目前调解网络覆盖面具有一定的局限性，尚无法覆盖至各个领域。
3.调解组织职业化有待形成
调解员队伍文化程度偏低、法律政策水平欠缺，工作方式陈旧，群众信任度差调解的社会权威性较低，不能适应纠纷当事人的需要。例如吉林省四平市铁东区共有人民调解员1670人，其中持证调解员470人，占总人数的28%，民间调解员1200人，占总人数的72%。（38〕目前，各级调解中心受理的许多纠纷，涉及多方面的政策和规定，对调解人员的自身素质提出了新的挑战，迫切需要在加强队伍建设、改进调解方式。由于人民调解员是一个新兴的一个职业，虽然国家拔了一部分款项用于开支，但是他们的收入相当低，例如吉林市昌邑区的人民调解员每人每月仅有650元工资，志愿者没有收入，他们在调查取证时的通讯费、交通费也常常要自己掏腰包。而长春市双阳区的综治协管员每月只有500元补助。〔39〕综治、司法等部门受经费制约，在业务培训、寄发学习资料、表彰奖励等方面，难以正常开展，这给实施调解工作带来了一定的困难。
四、新时期多元调解机制的未来发展
为了解决多元调解过程中存在的问题，需要深化多元调解工作，核心要围绕“构建全覆盖调解网络”、“深化调解方式衔接”和“统筹推进源头化解”三个关键环节，积极推动建立党政主导，综治、法院、司法行政、政府法制办、信访部门综合协调，相关部门、单位各司其职，社会各界广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解衔接互动的多元调解机制。因此，在未来社会纠纷多元调解机制可以在如下几方面不断创新:
(一)立法与调解方式有机衔接
立法部门根据《人民调解法》、《民事诉讼法》等法律，应当尽快制定符合本土多元调解实际情况的法律、法规，保障社会纠纷的解决有法可依、有法必依，调解主体执法必严，对于调解对象违法必究。厘清多种调解方式的受案范围和界限，消除不同调解方式的调解对象混淆不清的弊端，明确纠纷涉及的领域，以此准确定性调解类型，提高多元调解机制在化解纠纷中的效率，提升其在社会调解中的法律地位。同时，加强人民调解、司法调解和行政调解三种手段的相互衔接，联动、互动、配合。
(二)多元调解网络重构
在加强和创新社会管理的理念下，通过多元调解方式化解各种社会纠纷，首先应当继续完善现有纵向、横向相互交织的调解网络。“纵向”网络的建设不仅体现在党委、政府的高度重视，也体现在基层调解组织的不断健全和完善。就政府责任而言，应加强基层调解组织建设。第一，县、乡两级建立纠纷调处平台，在社区、行政村、民营企业探索设立综治机构，努力建立健全企业调解、基层调解、社会调解的组织工作体系，实现纠纷调处平台向基层延伸。第二，着重抓好
人民调解委员会建设。例如，吉林省的成功经验，到2012年吉林省共有人民调解委员会14919个，在企、事业单位建立人民调解委员会2385个，在行业部门建立人民调解组织868个。〔40〕并尝试在屯组、居民小区、车间(班组)设立调解小组，聘任调解员，织密调解网络，筑牢化解纠纷的第一道防线。“横向”网络的构建则要求各级部门、行业深入开展“大调研、大排查、大调解、大整治”专项行动。大调研是指定期对纠纷的性质、种类、数量等进行调查、分析;对
重点行业、领域的突出问题开展专项调研，及时预防社会纠纷的发生。大排查指各级部门定期开展纠纷排查，组织相关社会力量，分区域、分系统、分行业进行排查，做到题清底，不留死角。大调解是指对于排查发现的纠纷，按照“属地管理、分级负责”、“谁主管谁负责”的原则进行分流，由各类基层人民调解组织和相关单位负责初级调处，解决不了的移送“矛调中心”逐级联调。大整治是指针对热点、难点及多发性纠纷，及时进行专项整治。通过纵向、横向相互交织，构建了覆盖较为全面的调解网络，将在很大程度上缓解社会转型时期出现的各种社会纠纷，促进各级部门、组织、行业互相协调，逐步减少直至杜绝以往各自为政，出现问题无人受理、互相推诿的状况。
(三)预防与调解的路径选择
调解具有“事后性”的特征，调解不是目的，目的在于如何避免纠纷，因此应当树立预防为主的理念，注意防患未然，避免纠纷的不断发生，将纠纷消灭在萌芽之中。首先，应当加强宣传的力度，使居民了解党和国家的方针、政策、法律和法规，避免其实施违法行为。其次，要健全公平的利益保障机制，努力创造平等竞争的社会环境，确保各利益主体在分配上机会平等。努力建立健全良好的市场秩序，保障公平竞争机制运行，克服体制性障碍，打击不正当竞争，减少不当的行政干预。再次，要努力架构社会安全网，使弱势群体能及时得到社会救助，共享社会发展成果，从而化解社会纠纷，维护社会稳定。对于一些邻里纠纷问题，社区要组织多元化的社区活动加强邻里之间的互动，避免邻里纠纷。各级部门在工作中，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，切实解决人民群众工作和生活中的实际问题。规范多元调解机制，要注重调解手段的合理利用和方法的灵活性。提高调解成功率，一定要注重调解的路径选择，讲究调解艺术，调解艺术来源于实践。社会纠纷形形色色，千差万别，案与案情况不同，当事人思想境界、诉求标准、认知能力各不一样，因此，必须因人而异、因案而异制定相应调解策略与方法。运用科学合理的调解路径与方法才能达到事半功倍的效果。
( 四) 多元调解职业化发展
随着中国社会结构从 “熟人社会”向 “陌生人社会”转变，社会的法律需求不断增长，越来越多的纠纷解决要求调解组织从法律上做出回应。人民调解专业化成为重建调解权威的一种必然。〔41〕在法治的正规化建设中，一方面人们越来越强调司法的地位和作用，另一方面，一些力量也竭力推动人民调解的正规化和制度化，着力将人民调解从民间层面提升到国家层面，以保证人民调解的权威和效力。实践证明建设一支职业的、高素质的人民调解员队伍是必要而迫切的。所谓职业化，可以从内外两个方面理解: 从内在方面看，它要求调解者必须具有一种忠实地执行法律的内心追求和神圣情感; 从外在方面看，它通过调节过程的程序化、法律化来实现纠纷解决的公平与正义。组建专业化调解工作机构，可以由街道、乡镇政府及有关部门出资聘请专职调解员，探索组建一支专业化、社会化的调解员队伍。同时整合、利用好区域法律源，通过公开考试、考核，招募符合条件的人员，专职从事人民调解工作。探索新的人民调解员队伍培训管理形式和机制。提高专业知识培训力度，寻求专家咨询支持，提高操作实践水平。进一步加强与人民法院的沟通和协商，通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织调解干部观摩审判等方式，有效提高人民调解员的法律素养、调解艺术和工作水平。对人民调解员实行持证调解、分类管理，培育发展后备力量。
作者简介：赫然，长春理工大学法学院教授; 张荣艳，长春理工大学法学院副教授。本文系吉林省教育厅 “十二五”科研规划项目《人民调解的改革实践与制度创新》的阶段性研究成果，同时也是教育部人文社会科学研究青年基金项目 《东北老工业基地改造中的城市社区调解机制研究》( 11YJC840070) 阶段性成果。
（1〕范愉:《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第72页。
〔2〕何兵:《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第1页。
（3）张晓虹、郭星华:《纠纷:从原始部落到现代都市———当代法律人类学视野下的纠纷研究》，《广西民族大学学报》2009年第5期，第31页。
（4）［美］桑德斯:《社区论》，徐震译，(台北)黎明文化事业股份有限公司1982年版，第305页。《中国人民共和国人民调解法》第2条规定。
（5）肖扬:《充分发挥司法调解在构建社会主义和谐社会中的积极作用》，《求是》2006年第10期，第5页。
（6）朱最新:《社会转型中的行政调解制度》，《行政法学研究》2006年第2期，第73页。
（7）李余涛、李志研:《上海社会矛盾多元调解机制的配合与衔接》，《法治论丛》2009年第3期，第81页。
（9）冯彦君:《中国特色社会主义社会法学理论研究》，《当代法学》2013年第3期，第14页。
（10）［美］冯·贝塔朗菲:《一般系统论:基础、发展和应用》，林康义、魏宏森等译，清华大学出版社1987年版，第10页。
（11）陆春萍:《转型期人民调解机制社会化运作》，中国社会科学出版社2010年版，第48页
（12）［美］C.格鲁特尔特、T.范·贝斯特纳尔:《社会资本在发展中的作用》，黄载曦、杜卓君、黄治康译，西南财经大学出版社2004年版，第3－4页。
（13）判断抽样的主要优点在于可以充分发挥研究人员的主观能动性，特别是当研究者对研究总体的情况比较熟悉、研究者的分析判断能力较强、研究方法与技术十分熟练、研究的经验比较丰富时，采用这种方法十分方便。
（14）风笑天:《社会学研究方法》，中国人民大学出版社2009年版，第145页。
（15）袁方:《社会研究方法教程》，北京大学出版社1997年版，第137页。
（16）前引〔14〕，风笑天文，第233页。
（17）舒国滢:《法理学》，中国人民大学出版社2005年版，第232页。
（18）梁平、陈奎:《论法院调解价值的刚性特质与司法实践的柔性归位》，《东南学术》2010年第1期，第114页。
（19）张文显、姚建宗:《略论法学研究中的价值分析方法》，《法学评论》1991年第5期，第9页。
（20）张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社2006年版，第176页。
（21）［美］理查德·A·波斯纳:《法律的经济分析》，蒋兆康译，林毅夫校，中国大百科全书出版社1997年版，第275页。
（22）《中华人民共和国民事诉讼法》第122条规定，当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。
（23）林义全、施润:《论和谐在仲裁调解中的价值作用》，《西南民族大学学报》(人文社科版)2004年第1期，第114页。
（24）薛华勇、杜学文:《诉讼调解、司法公正与社会和谐》，《云南行政学院学报》2008年第5期，第134页。
（25）湛中乐:《行政调解、和解制度研究:和谐化解法律争议》，法律出版社2009年版，第4页。
（26）赫然:《行政相对方权利研究》，吉林大学2005年博士学位论文，第85页。
（27）来自于调查组在个案3四平市铁东区的数据材料整理。
（28）国家统计局吉林调查总队:《吉林省积极促进土地流转产生五大积极作用》，中国统计信息网:http://www．stats．
gov．cn/tjfx/dfxx/t20071210_402450494．htm，2013年10月13日访问。
（29）来自于丰满区江南街道人民调解工作汇报的资料整理。
（30）来自于丰满区江南街道人民调解工作汇报的资料整理。
（31）来自于调查组在个案3四平市铁东区的数据材料整理。
〔32〕郑杭生:《正确处理新形势下的社会矛盾》，《南方日报》2006年5月25日，第A06版。
（33）达成共识主要是指为调解双方提供表达与协商的各种有效途径;建立机构具体包括谈判、仲裁与调停等机构;约定规
则即冲突各方约定处理相互利益矛盾关系框架的一些正式游戏规则，并将这些规则制度化。
（34）黄文艺:《中国的多元化纠纷解决机制———成就与不足》，《学习与探索》2012年第11期，第36页。
（35）邓伟志:《中国当今社会矛盾的特点与解决途径》，《探索与争鸣》2010年第1期，第16页。
（36）范愉:《权利救济与多元化纠纷解决机制简议》，《广东行政学院学报》2008年第1期，第39页。
（37）胡元梓:《调解何以能促成冲突的解决———文献述评与经验研究》，《学术界》2010年第8期，第41页。
（38）来自于调查组在个案3四平市铁东区的数据材料整理。
（39）来自于调查组在个案1、个案2的访谈资料。
〔40〕《吉林省扩大调解组织范围推进矛盾“零激化”》，新吉林网:http://www.jlspr.com/news/20121204/
09355516173.shtml，2013年10月13日访问。
〔41〕周望:《转型中的人民调解:三个悖论》，《社会科学》2011年第10期，第105页。