人民法院特邀调解制度构建刍议
来源：《人民法院报》2015年10月30日第06版
作者：袁征 舒秋膂
发布时间：2015-10-30 18:07:49
法院特邀调解的功能
人民法院特邀调解产生于社会治理和多元解纷的现实需要，在实践中由法院推动、促成、管理和保障。考察特邀调解制度的历史沿革，可以洞见该项制度产生的必要性与可行性。界定特邀调解的概念，明确其制度功能，是科学理解该项制度的基本前提。合理的顶层设计，是发挥该项制度的资源整合、优势互补、分流纠纷、和谐共赢等作用的核心和关键。
构建我国的人民法院特邀调解制度，有必要从基础制度、名册制度、工作制度、职业道德、配套制度等层面进行全面设计，同时对实践中存在的难题作出回应，以夯实特邀调解制度运作的基石，切实提高其现实操作性和运作实效。
在纠纷的初次解决方面，纠纷解决的机制应该是多元的，公民享有选择纠纷解决机制和权利救济途径的权利。
法院特邀调解就是当事人自行选择的一种解纷方式，系指经当事人同意，人民法院将部分适宜调解的案件委派或者委托给特邀调解组织或者特邀调解员进行的调解。从事特邀调解工作的可以是调解组织，也可以是公民个人。
法院特邀调解是附设于法院的ADR解纷机制。调解组织进入法院特邀调解组织名册必须接受法院的遴选，符合一定的条件。特邀调解员不依附于某个调解组织，凭借个人的能力和声望以及参与调解工作的积极性，接受邀请或主动申请加入到法院的特邀调解员队伍。
法院特邀调解的功能主要体现在四方面：
分流纠纷功能
特邀调解员可以通过在诉前接受委派或者诉中接受委托的方式，帮助法院分流和化解部分纠纷，有效减轻法院的办案压力。在法院案件积压、程序严格、诉讼收费的情况下，特邀调解制度可以相对迅速、低耗和便捷地解决纠纷，使当事人能以较低的代价获得更大的收益，尤其是在当事人的选择权能够得到充分保证和救济的条件下，特邀调解可以成为当事人解纷的首选。
整合资源功能
多元化纠纷解决机制的合理性，归因于社会主体对纠纷解决方式需求的多样性。特邀调解可以有效整合人民调解组织、行政调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织，以及人大代表、政协委员、专家学者、律师及法律工作者、退休法官等具备调解能力的公民等社会解纷资源，发挥各方的优势，促进纠纷的有效解决。
弥合分歧功能
纠纷解决机制存在的首要价值，无疑是解决争执以维护社会秩序的安定，除此之外，降低纠纷解决的社会成本和尊重纠纷当事人的人格尊严，也是纠纷解决机制的重要价值。特邀调解注重以协商而不是对抗的方式解决纠纷，运用专业技能和行业惯例或业内威望等促进调解，着眼于未来利益和可期待利益的实现，通过当事人的理性协商和妥协，尽可能修复当事人间受损的关系，有利于维护长远的合作关系和人际关系。
开辟渠道功能
社会自我消解纠纷能力，是社会自治和社会成熟的重要指标，调解是社会自我消解纠纷和自治的重要方式。法院通过特邀调解分流部分纠纷，同时启动司法确认程序，既可充分发挥特邀调解人员社会经验丰富、调解手段多样、社会资源丰富等优势，又可充分发挥当事人参与纠纷解决的积极性，并以司法确认等方式固定特邀调解的成果，有利于实现纠纷的多元化解决。
法院特邀调解的规范
深化多元化纠纷解决机制改革，有必要对各种专门性纠纷解决机制进行实体法与程序结合的整体建构，建立专门化的非诉讼程序，并与司法程序相衔接。人民法院推进特邀调解工作，必须构建完整的制度体系，对特邀调解工作中的重要问题，作出具体而明确的规定。在推行法院特邀调解制度的同时，还必须注意构建相关配套制度，确保运作实效。
特邀调解基础制度的构建
法院特邀调解是附属于法院的ADR机制，在其制度构建中首先要明确法院特邀调解的概念及定位，阐述其功能作用，明确特邀调解的职责与适合特邀调解的案件范围，同时规定法院对特邀调解所负的工作职责、特邀调解原则等内容。
特邀调解适用于诉前委派调解和诉中委托调解。当事人到人民法院申请登记立案时，人民法院应当在立案阶段对纠纷进行甄别，对适宜调解的案件引导当事人进行特邀调解。一般来说，当事人之间分歧不大、对立性较小、有和解意愿的案件，比较适宜调解。而法律或司法解释规定不得调解、根据案件的性质和当事人的实际情况不适宜调解以及当事人明确表示拒绝调解的案件，则不宜进行特邀调解。
特邀调解组织和特邀调解员由法院按照一定的标准遴选和聘任，故应接受法院的日常管理。法院应建立特邀调解组织和特邀调解员的名册，负责特邀调解中的案件分流、工作流程、业务指导、绩效考核、奖惩补贴等工作。
特邀调解名册制度的建立
名册制度是特邀调解制度体系中的核心制度，是保障特邀调解人员素质和特邀调解质量的关键因素。法院特邀调解名册制度，主要规定特邀调解组织和特邀调解员的入册条件、入册方式、名册建立和运用、名册续展及动态管理等内容。
人民法院开展特邀工作应当建立特邀调解组织名册和特邀调解员名册。在分流纠纷进行特邀调解时，人民法院应当引导双方当事人从名册中共同选定调解员。
为了保障特邀调解的质量，人民法院对进入名册的特邀调解组织和特邀调解员必须设置必要的准入条件。人民法院可以邀请符合条件的调解组织加入名册，社会调解组织也可以向人民法院主动申请加入特邀调解组织名册。
特邀调解员由法院面向社会选聘，公民可以由其所在组织推荐或者本人提出申请成为特邀调解员。人民法院在接到调解组织或公民的申请后，应当及时审查，经审查符合条件的，将其列入特邀调解组织名册或者特邀调解员名册，并颁发聘书。
人民法院对入册的特邀调解组织和特邀调解员进行动态管理，在聘书上标明有效期限。特邀调解组织和特邀调解员资质到期，如想继续从事特邀调解工作，必须进行再注册。
特邀调解工作制度的建构
特邀调解的工作制度是整合社会调解力量，分流化解矛盾纠纷的主体制度，是规范非诉调解的启动、调解方式、工作流程、协议制作、效力衔接等方面的重要规范，也是确保特邀调解有效运转的基础。
对当事人到法院起诉的适宜调解的纠纷，人民法院可进行诉讼辅导，引导当事人先进行非诉讼的特邀调解。
特邀调解员在调解程序开始之前，应当介绍调解规则，调解可以采取面对面或单方会谈等方式进行。特邀调解员在充分了解各方当事人主张后，可以引导当事人提出初步的解决方案。
在调解过程中，特邀调解员也可以应当事人的要求提出解决争议的参考方案，促使当事人达成调解协议。期间，调解员可以根据具体案情，在征得当事人同意后，聘请有关专家就专业性问题提供中立评估意见或者鉴定意见。人民法院委派或委托进行特邀调解的案件应当设置调解时限，一般不应超过15日，以切实提高工作效率，维护当事人的时效利益。当然，经双方当事人同意，调解期限可以适当延长。
特邀调解人员可以运用“无异议调解方案认可机制”，尽可能地促使当事人双方达成调解协议。即经特邀调解未能达成调解协议，但当事人之间的分歧不大的，调解员征得当事人各方书面同意后，可以提出调解方案并书面送达当事人。当事人在规定时限内提出书面异议的，视为调解不成立；未提出书面异议的，该调解方案即视为双方自愿达成的调解协议。当事人申请司法确认的，应当依照有关规定予以确认。
调解员主持双方当事人之间达成一致意见的，应当制作调解协议。立案前委派调解达成调解协议，当事人申请确认其效力的，人民法院依法予以办理。立案后委托调解达成调解协议的，由人民法院根据调解协议的内容出具民事调解书，并送达双方当事人。
特邀调解职业道德的规制
法院应当对特邀调解人员设置相应的职业准则和道德规范，以促使其形成有效的行业自律，确保调解员恪守中立和保密原则，充分尊重当事人的主体地位，从而保证这一职业的受信任度和可接受性。
美国专司民间调解的JAMS公司规定，调解员应遵守三个方面的职业道德：第一是尊重自愿。即由双方当事人自行决定调解的结果。第二是保持中立。调解员必须公开其与所调解的案件有无利益关系，保障每个当事人都有提出自己主张的机会和权利。第三是保守保密。调解员控制整个调解程序，要为当事人保守秘密，使当事人在调解过程中没有后顾之忧，从而保证调解的质量。
除前述三条之外，参照最高人民法院《特邀调解工作规则》（征求意见稿）的规定，笔者认为，特邀调解人员还应在“维护合法性、勤勉敬业、避免角色冲突”等方面恪守职业道德，以避免合理怀疑，提升特邀调解的公信度。人民法院可以建立特邀调解员职业道德委员会，对特邀调解员职业道德进行评价，对调解员违反职业道德的投诉进行处理，解答有关职业道德的咨询及其他工作。
法院特邀调解制度的保障
法院特邀调解是一项系统工程，充分发挥其解纷功能，必须完善相应的配套制度和保障措施。
建立强制调解制度
诉前强制调解主要是通过法律或法院的命令，规定某些类型的纠纷必须把调解作为诉讼的前置阶段。目前我国民事诉讼法没有将任何一类纠纷规定为法定前置调解，对诉前、立案阶段和委托调解等缺少明确规定，只要一方当事人拒绝，调解就无法启动，这种设计远远落后于当代世界的发展趋势。
鉴于我国民间调解市场尚在培育，调解的社会化程度不高，为缓和社会矛盾，节约司法资源，有必要探索实行部分案件的调解前置。即对实践中调解率较高的交通事故人身损害赔偿纠纷、邻里纠纷、物业纠纷、借款纠纷等纠纷，规定在起诉前必须经过非诉调解，调解不成才能起诉至法院。
对部分案件实行诉前强制调解与司法程序衔接紧密，符合现代法治原理。前置调解的“强制”仅指参加调解形式意义上的强制，并不剥夺当事人的处分权和诉权，也不强制当事人接受调解结果，本质上并不违反调解的自愿、自治原则。
建立绩效考核制度
将特邀调解工作纳入人民法院审判管理和绩效考核体系是十分必要的。法院应把特邀调解的案件纳入法院绩效考核范围，建立“委派、委托调解数、调解成功率、自动履行率、申请强制执行率、再诉率”等考核指标，在数字法院系统中增设“特邀调解”模块，将每个特邀调解案件都进行信息录入，完整记载、统计和固定其工作成果，切实肯定和提高特邀调解员的积极性。
建立资质培训制度
调解是一种与调解人经验、能力、知识及人格魅力密切相关的实践活动。调解的成功率，很大程度上取决于调解员的素质。提高调解员的调解能力和调解技巧，必须建立科学、系统的调解培训体系，建立规范的调解员资质认证和培训机制，为调解工作的职业化奠定基础。
为提高特邀调解人员的业务素质，建议在国家层面上规范特邀调解人员的资质培训，建立全国性的调解员专业培训机构，为特邀调解员培训社会学、医学、教育学、心理学、行为学等专业知识，开展专门的法律训练和调解技巧的培训。
建立经费保障制度
国家在纠纷解决方面投入的资源总是有限的，社会为解决纠纷付出的成本总要受效率原则的约束，推进特邀调解工作，必须从国家财政支持的角度，构建国家为主、社会支持的“特邀调解”经费保障机制，参照财政部、司法部颁发的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，加大对人民调解委员会之外的其他非诉调解机构的经费保障力度，扶持和帮助社会各类调解组织和多元纠纷解决机构的建立和完善。行业调解组织与公益性社会调解组织等可接受私人企业赞助、个人捐助和社会团体捐助。
（作者单位：湖南省长沙市岳麓区人民法院）