加快推进多元化纠纷解决机制建设的四个关键问题
来源：《人民法院报》2015年12月2日第05版
作者：慕平
发布时间：2015-12-3 15:30:55
党的十八届四中全会在部署立案登记制改革的同时，对多元化纠纷解决机制改革一并作出部署。两项改革犹如“车之两轮”，共同推动全社会纠纷解决体系的建立和完善。从实施情况看，立案登记制改革成效显著，以北京法院为例，截至今年10月20日，全市法院共新收案件491418，已经超过去年全年的465106件，同比上升18.3%。全国法院的案件增长情况也大体相似。与此同时，多元化纠纷解决机制改革的成效则尚未真正体现出来，与去年同期相比，北京法院诉前化解纠纷的数量不升反降，今年1至10月份，全市法院共在诉前化解纠纷25088件，比去年同期下降57.5%。这种现象值得引起重视。造成这种局面的一个原因在于，立案登记制降低了诉讼门槛，由于诉讼解决纠纷具有权威性、规范性、专业性，效率比较高、成本比较低，有相当部分的当事人不愿意再选择走非诉讼解决纠纷的渠道，原本可以通过非诉讼方式化解的纠纷反而更多地进入诉讼程序。大量纠纷进入诉讼占据司法资源，一些原本不适宜通过诉讼手段处理的纠纷进入法院后不但审理难度大，还可能引发执行难以及涉诉信访等新问题。在多重因素的影响下，法院未结案数量达到历史高点，如果这种状况长期持续，将影响矛盾纠纷的妥善快速化解，影响法院办案质效，损害司法公信力。面对这种困难局面，各级法院在加大办案力度的同时，必须加快推进多元化纠纷解决机制改革，抓住改革的核心瓶颈问题，尽快使这项改革体现出实际成效。
一、加快推进多元化纠纷解决机制建设，需要进一步明确适宜非诉讼方式解决的案件类型
当前各地对多元化纠纷解决机制建设的投入不可谓不多，相关的纠纷解决渠道也不可谓不丰富，但多元化纠纷解决机制的这些优势没有充分发挥出来，一定程度上是因为，对哪些纠纷适宜通过诉讼方式解决、哪些纠纷适宜非诉讼方式解决不够明确。有些纠纷不适宜非诉讼纠纷方式解决，需要通过诉讼及时作出裁判，但相关部门投入大量精力开展调解工作，不仅个案调解效果不明显，还影响了多元化纠纷解决机制的整体运行效率；相反，有的案件通过非诉纠纷解决机制效果更好，但缺乏相关机制的分流，都集中到诉讼之中，不仅浪费了有限的审判资源，还降低了纠纷化解的效果。
对非诉讼纠纷解决方式的案件适用范围进行合理的规定，有利于当事人尽快找到正确的解决纠纷的机构。在明确案件范围时，要更多地从当事人的实际需求出发，综合考虑当事人对解决纠纷的效率、成本、社会影响等多方面的诉求，提高多元化纠纷解决机制建设的针对性和有效性。根据实践总结，可优先考虑以下案件适用非诉讼手段化解：一是当事人之间存在着特殊的身份关系，涉及更深层的情感、心理等复杂因素的案件，如：婚姻家庭纠纷、继承纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙纠纷等。这类纠纷通过调解方式解决，有利于不伤和气，恢复和谐友好的社会关系。二是当事人急需救济，对纠纷解决时效性要求较高的纠纷，典型的如：追索赡养费、抚养费、抚育费，劳务合同纠纷等。三是权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷，如：交通事故和工伤事故纠纷等。这类案件责任区分比较清楚，争议不大，及时调解解决可以降低双方耗费的时间、精力和费用，也有利于当事人对调解协议的自觉履行。四是物业类、供热电合同等小额民商事纠纷。立案登记制实施后，这类案件大量涌入，通过类型化处理，有利于防止案件积压，及时地疏导矛盾。同时，由于涉及日常生活便利，当事人一般也都希望争议解决得越快越好。五是一些专业性较强的类型化纠纷，如：金融、保险、医疗、电子商务、知识产权纠纷等。这类纠纷市场化程度高，相关行业协会等社会自治管理组织的发育也较为成熟，可以充分发挥行业协会调解等非诉讼方式的积极作用，有利于实现纠纷双方的合作共赢，也有利于构建行业运行秩序。
二、加快推进多元化纠纷解决机制建设，需要整合资源，统一规划多元化纠纷解决机制的组织机构建设
矛盾纠纷纷繁复杂，理应有多种多样的解决渠道。目前，不同渠道的纠纷解决资源多数还处于原始自发状态，基本上是各自为战，未能实现有效的资源整合和优化配置。不同纠纷解决组织在自身的建设、管理、保障以及工作方式等方面，随意性较大。如：部分人民调解组织存在组织松散、工作敷衍的情况；部分行政机关开展多元化纠纷解决机制工作的主体意识、责任意识不够，行政调解资源未能充分调动，存在资源的闲置、浪费现象；一些社会性的调解组织之间存在职能重叠、权限交叉，且同人民调解组织、行政调解力量之间，在调解纠纷的内容、范围和类型方面界限不明，容易产生多头处理、重复调解、拖延推诿等问题。
现阶段，整合社会力量，优化资源配置，并非要贪大求全，而是应当综合考虑群众需求、诉讼实际、相关资源的分布状况，有重点地进行合理规划，努力形成相互协调、有机衔接的解纠合力。在法院内部，应当将立案登记、诉讼服务、诉调对接、小额速裁纳入多元化纠纷解决机制体系范畴，全力打造内容更加丰富、衔接更加顺畅的诉调对接平台。要加强与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁机构等非诉讼纠纷解决组织的衔接，由相关调解组织在法院诉调对接平台建立调解室，强化诉调对接平台的分流、引导职能，对诉至法院的纠纷，通过委托调解、特邀调解等方式，积极引导当事人通过非诉讼方式解决。在法院外部，要充分争取党委、政府的领导和支持，发挥政法综治部门的统筹协调作用；强化医疗卫生、劳动人事、房屋管理、消费者权益保护、婚姻家庭、道路交通、环境保护、城市管理以及其他纠纷集中领域相关行政主管部门的调解职责，推动条件成熟的部门主导建立一站式纠纷解决服务平台。条件成熟时，积极推动成立涵盖司法机关、行政主管机关、人民调解组织、行业性调解组织、仲裁机构等在内的更高层面的综合性的纠纷调处中心，最大限度地整合资源，合理分工，提高效能。在资源整合中，要充分运用“互联网+”思维，加强网络信息化技术在多元化纠纷解决机制建设中的应用，努力打造资源共享、互联互通、高效便捷的纠纷解决服务平台，为当事人提供多元、及时、快捷的纠纷解决服务。
三、加快推进多元化纠纷解决机制建设，需要进一步明确法院在多元化纠纷解决机制中的地位和作用
在推进国家治理体系现代化的背景下，建立完善纠纷解决体系，涉及社会各方面的力量和资源，必须充分发挥党委和政府的主导作用。目前的多元化纠纷解决体制建设，更多的是法院基于自身的案件压力在积极推动，但法院作为司法机关，在统筹整合相关资源等方面权限不足、手段有限。在法院对非诉讼纠纷解决方式的支持和保障上，目前还主要限于对人民调解协议的司法确认，还未形成立体化的司法保障体系，法院对各类非诉讼调解组织的指导、授权等方面还有很大的探索空间。
人民法院作为权威、正规的纠纷解决机构，在推动全社会纠纷解决体系的建立中无疑具有重要的引领、推动和保障作用。当前，法院除了要继续在明确社会行为规则、衡量社会价值判断、发挥解决纠纷效能等方面发挥好引领作用外，重点要在支持、保障非诉讼纠纷解决组织建设和发展上下功夫，只有真正将非诉讼纠纷解决渠道做大做强，发挥对矛盾纠纷的分层过滤作用，才能使司法集中于需要通过裁判确立法律规则的少数重大、疑难、复杂案件，回归司法“维护公平正义最后一道防线”的职能。法院对非诉讼纠纷解决方式的支持和保障，可以从以下方面着手：一是适当让渡部分司法职能。调解不是简单的说和，也需要对纠纷中的事实认定、证据取得等实质性问题进行处理。在实践中，应积极推广无争议事实记载机制、无异议调解方案认可机制等机制的应用，对于在非诉讼纠纷解决过程中，经双方当事人签字认可的无争议事实记录，在审判过程中可以作为证据使用；对于当事人对主要权利义务已经达成一致仅存在细微分歧的，由调解人员提出调解方案并送达当事人，当事人在规定期限未提出异议的即视为达成调解协议。只有赋予非诉讼纠纷解决组织一定的准司法职能，才能真正充分调动诉讼外解纠方式的积极性与创造性，促进纠纷的高效率解决。二是对调解协议的法律效力确认。在继续完善对人民调解协议司法确认的基础上，应积极探索将司法确认案件范围扩大到人民调解协议之外的其他具有调解职能的组织达成的调解协议。同时，对于通过非诉讼纠纷解决组织达成的调解或仲裁结果，司法应当保持必要的谦抑与克制，除非出现法定的瑕疵情形，一般不应予以变更。三是对调解组织建设和人员的培训和指导。法院可将其在纠纷解决方面的司法经验、司法能力等优势，作为智力资源输出，通过交流合作、人才培养等方式，积极培育和支持调解组织的发展。
四、加快推进多元化纠纷解决机制建设，需要积极推进立法完善，健全相关配套体制机制
目前，我国关于多元化纠纷解决机制的法律主要体现在人民调解法和民事诉讼法中，其他规定散见于中央、最高人民法院的相关文件，这与世界上多数国家对替代性纠纷解决方式进行明确立法还有差距。按照最高人民法院提出的“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新“三步走”战略，推进立法完善将成为多元化纠纷解决机制建设的重要保障。结合实践，建议在完善立法时考虑以下几个问题：
第一，探索建立调解前置程序。我国诉讼门槛不高，又设立有严格的审限制度，当事人诉讼成本低廉，实践中各级法院均高度重视结案率，强调案件的快速办理，客观上也降低了当事人对诉讼成本的预期，相比于诉讼程序的规范严谨和处理结果的权威性，非诉讼纠纷解决方式的优势得不到充分体现。这种状况既不利于纠纷解决社会资源的有效利用，也容易因诉讼案件积压导致个案办理时间过短，从而影响案件办理质量。因此，建议借鉴多数法治国家司法ADR制度的做法，对部分适宜调解的案件建立诉前的调解前置程序。这种调解前置仅具有程序上的强制性，对于是否愿意达成调解协议、调解协议的内容，完全由当事人决定，并不违背调解自愿的原则，也不影响当事人裁判请求权的行使。在案件类型上，可以参考《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的规定》第14条的规定，将调解率较高的几类纠纷纳入调解前置的范围，主要包括：婚姻家庭和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的较小的民事纠纷、物业供暖合同纠纷、小额借款合同纠纷、买卖合同纠纷、医疗损害赔偿责任纠纷等。具体的程序设计上，应当严格限定调解的时间和流程，调解不成的及时与诉讼程序衔接，最大限度地减少纠纷解决的时间成本。
第二，建立职业化的调解员制度。当前非诉讼调解组织的调解人员能力素质参差不齐，权威性不足，也是当事人不愿选择多元化纠纷解决方式的原因之一。应当按照正规化、职业化的发展方向，健全完善调解员名册制度，探索建立统一的调解员教育培养、资质认证、职业准入、等级晋升等制度，提高调解员的职业标准和综合素质能力。在法院的人员分类管理和法官员额制改革中，可探索设立专职调解法官制度，实行调解法官与审判法官的适当分离，让审判法官从调解事务和程序事务中脱离出来，让善于做调解工作的司法人员专职调解。在非诉讼纠纷解决组织中还应当广泛吸收人大代表、政协委员、退休法官检察官、法学专家、律师、社会贤达人士等人员参与纠纷化解，以增强调解人员的威望和当事人对调解员的信任度。可探索建立从事调解员工作的激励制度，将参与调解员工作作为相关人员从事社会公益事务的组成部分，并作为评价其社会活动的参考因素。
第三，适当推进纠纷解决的市场化发展。纠纷化解的经费保障是推进多元化纠纷解决机制建设长远发展的重要支撑，应当在国家立法或政策层面上统筹规划。在由政府财政保障人民调解、行政调解、劳动争议仲裁、农村土地承包仲裁等纠纷解决组织经费的基础上，对于商事贸易、金融证券、知识产权等专业领域的纠纷，可参照域外经验，鼓励相关专业性调解组织提供有偿服务，采取市场化模式运行。对于其他一些公益性调解组织，也应当通过依法提供补贴、政府购买社会服务、引入社会风险分担机制等方式，保障其运行经费，从而推动各类调解组织的健康发展。