多元化纠纷解决机制的基层实践与思考
来源：《人民法院报》2015年12月30日第08版
作者：陈国华
发布时间：2015-12-31 14:53:10
近年来，在中央和最高人民法院的强力推动下，形成了较为完善的多元化纠纷解决机制。但笔者通过调研发现，该制度在实践运用中仍存在一些问题，急需统一认识并加以解决。
一、存在的问题
1.思想理念和认识有偏差。一方面，人们对法治的推崇往往异化为对司法手段的偏爱或偏重，而忽视了其他纠纷解决手段的作用。另一方面，不少单位和基层组织普遍认为多元化纠纷解决机制建设是法院的工作，与他们没有太大关系，导致参与化解的积极性普遍不高。
2.组织体系不科学不完善。目前立法和制度构建对司法诉讼过高期待，忽视了诉讼的局限性和对非诉机制缺少支持，致使实践中多元化纠纷解决机制建设基本由法院来主导和推动，而法院对其他调解组织无任何约束措施，这种情况下无法更深层次地推进多元化纠纷解决机制建设。此外，目前还没有形成多部门、多层面的组织体系，纠纷解决机制尚未覆盖企业用工、建筑、医疗等各行各业和各基层组织，或虽已建立相关组织，但作用发挥不明显。
3.不作为或各自为政现象突出。如法律规定劳动争议纠纷实行仲裁前置，但劳动仲裁机构很多时候以不是劳动关系或超过仲裁时效为由不予受理，使仲裁前置程序虚设。人民调解、行业调解、行政调解等调解组织各自为政现象突出，没有统一管理部门，形成调解无序状态。部分纠纷虽已经过有关组织调解，但信息互不共享，增加了调解纠纷的时间和成本，而调解成功的概率并未得到明显提高。
4.调解员队伍存在的一些问题。有的地方存在调解员人员不确定和更换、调整频繁而队伍不稳定问题。有的调解员虽有丰富的实践经验，但政策水平和专业知识匮乏。有的调解员对于多次调解不成或遇有较大困难，则会让当事人通过诉讼途径解决，致使前期的调解工作功亏一篑。此外，目前人民调解员范围不广泛，行业调解员零星存在，律师、社会志愿者等作为调解员较为缺乏。
5.缺乏考核评价机制和专门经费。目前调解组织和调解员“调与不调一个样，调多调少一个样”，没有有效的约束和考核评价机制。同时缺乏专门经费，既难以保障正常工作的开展，更难以充分调动各调解组织参与矛盾化解的积极性。
6.缺乏立法强有力的支撑和保障。在人民调解法、民事诉讼法等法律中，很多机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施。有些内容最高人民法院虽然作了细化规定，但这些规定对其他调解组织形成不了约束力，需要完善立法，为多元化纠纷解决机制建设提供强有力的立法保障。
二、对策建议
1.建立党政主导的组织体系。多元化纠纷解决机制涉及面广，必须依靠党委、政府的统一领导，构建“党政主导、政法部门推动、各行各业参与”的工作格局。成立党政主导的多元化纠纷解决机制领导小组，将有关单位和组织作为成员单位，明确各成员单位工作职责，同时成立人民调解、行政调解、司法调解以及建筑、医疗、保险等行业或专业调解委员会。明确各调解委员会的主导部门，人民调解、行政调解分别由政府司法行政部门、政府法制部门主导和推动，司法调解由人民法院主导和推动，行业调解由行政主管部门或行业协会组织主导和推动。
2.构建各行各业广泛参与的工作格局。把各行各业凝聚到多元化纠纷解决机制中来，如发挥工商联、商会的作用，解决商会会员之间、行业之间、区域经济之间的纠纷；发挥工会、共青团、妇联等组织的作用，提高参与面和参与度；积极培育多元化调解组织，完善企业用工、建筑、医疗、保险、物业等调解组织，充分发挥各部门、各行业、各组织的行业优势、专业优势和工作优势，低成本、高效率地化解矛盾纠纷。
3.组建完善的调解员队伍。按照不同调解组织制定不同选任方式。人民调解员由司法行政部门会同人民法院通过自荐、基层组织推荐等方式报名，经过审核等程序，颁发任命书。行业性、专业性调解组织由主管部门和行业组织共同选任，报所在人民法院审核或备案。建立特邀调解组织和特邀调解员、专业调解员队伍，尤其是将律师、退休的司法工作人员等法律专业人员以及某领域专家等行业专业人员吸纳到特邀调解员队伍中来，并在乡镇、街道、社区以及法院诉讼服务中心等为其设立专门工作场所或窗口，促进矛盾纠纷的快速解决。各类调解员实行任期制，登记造册，发生变化及时调整。建立调解员队伍统一管理平台，加强统一管理，实现互通互享。
4.加强人民法院诉调对接中心建设。依托诉讼服务中心建立诉调对接中心，配备调解法官、司法辅助人员等专职人员，专门从事案前或立案后的调解工作。诉调对接中心对内负责过滤、分流诉至法院的纠纷，引导当事人选择非诉方式解决纠纷；对外负责开展委派调解、委托调解、特邀调解组织、特邀调解员名册管理，与各类非诉组织衔接以及司法确认等。
5.建立考核评价机制和专门经费。将多元化纠纷解决机制纳入社会治安综合治理进行统一考核和管理，对成员单位、基层组织、行业组织等从纠纷受理数、受理率、调解率等方面考核评价，提高积极性，杜绝不作为。逐步建立多层次、多样化的经费保障体系，对于调解员可以根据不同情况分别发放一定的误工费、交通费、津贴补贴等，对业绩突出者给予适当奖励。
6.加强立法和制度创新。逐步将合理的制度规定以及实践证明切实可行的试点经验提高到立法层面，增强工作的操作性和实效性。加快多元化纠纷解决机制立法进程，通过法律加以实质性地保障和推动。积极创新法定前置调解、专门化非诉程序、调解法庭等多元化纠纷解决机制的制度设计。
（作者单位：安徽省黄山市屯溪区人民法院）