诉调对接注活力 各得其所真多元
来源：《人民法院报》2015年04月17日02版
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发布时间：2015-4-23 12:17:34
诉调对接注活力 各得其所真多元
——全面深化多元化纠纷解决机制改革系列评论之三
蒋惠岭
周强院长指出，各级法院要按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新的“三步走”战略，加快推进多元化纠纷解决机制改革。不论在三步中的哪一步，由法院主导的诉调对接机制（又称“诉非衔接”）都当然成为工作的核心内容。即使是在已经完成的“老三步”（即：“法院做好诉调对接，中央出台相关政策，改革成果转化为立法”）的改革战略中，中央也是将这项改革任务的牵头之责赋予最高人民法院的。
诉调对接之所以成为多元化纠纷解决机制改革的核心，有以下几方面的原因：
一是改革措施发端于法院的努力。在这个方面，我国与其他国家以及香港特区有很高的相似之处。司法机关通常对纠纷量、纠纷类型、解纷方法、解纷效果等最为敏感，所以许多新的解纷方式都是由法院提出甚至是由法院直接创造的。20世纪90年代英国的“沃尔夫改革”就是一例。最高人民法院2004年的“二五”改革纲要率先启动了中国的多元化纠纷解决机制改革，从此掀开了中国多元化纠纷解决机制建设全新的一页。与其他国家的情况一样，法院在组织、引领、培育、规范、推动、保障等各个环节上，都起到了“定海神针”的作用。
二是非诉解纷渠道得益于法院的赋权。虽然最初由法院来组织、引导，但如果没有对司法权力理论的大胆创新，没有法院将某些附属的权力通过诉调对接的方式让渡给非诉渠道，则不可能激发非诉渠道的发展活力。我国法院按照法律的精神，认可调解协议合同效力，对调解协议进行司法确认，允许对调解协议申请支付令，鼓励进行强制执行公证等，都大大提升了各种非诉解纷渠道的地位和权威，为其撑腰打气，更增强了它们的自信心。
三是ADR正义质量在司法推动下大幅度提高。法院在赋权的同时，实际上也是为非诉纠纷解决机制提出了更高的行为标准。按照法院的要求（这些要求可能是通过裁判体现的，也可能是通过平时的指导体现的），各种非诉讼纠纷解决机制建立了更加公平的程序，培养了更多的解纷人才，更加重视纠纷解决的效果，进而获得了更高的公信力，也把多元化纠纷解决机制的发展带入了良性循环。
那么，法院的这些诉调对接工作是不是越俎代庖呢？即使在今天，法院内外仍有一些质疑。要解决这种疑惑，这里需要说明两点：
第一，不存在法律上的超越司法权限问题。人民法院的宪法定位是行使审判权，当以审判为本。但是，一个国家机关、社会组织又有一种与生俱来的固有权力（inherent power），那就是履行其作为国家的代理人、社会主体的职责。这已经是一种成熟的国家理论和社会理论，进而运用到司法制度中。当然，如果法院或任何一个国家机关行使了法律明确规定由其他机关行使的权力，则属于越权；而法院行使了附属于法定职责或与之直接相关的权力，则应将其视为自身法定职责的构成部分。
第二，不存在事实上的弱化司法权力问题。一个组织并不当然因为履行了其他职责而弱化了自身的法定职权，重要的是要看这两类职责之间的关系。有时一些职责的实现恰恰是为了从根本上扫清实现法定职责的障碍。如果所有社会矛盾都堆积在法院，则法院必然不堪重负，结果反而会影响其法律功能的发挥。而诉调对接恰恰能够帮助法院实现其根本目标。
诉调对接机制的建立在法律界引起了纠纷解决理念的重大变化。拥有顶级权威的司法权与带有较强社会自治性的非诉解纷机制之间，居然能以法律效力相委，保持连接渠道畅通。20年前想都不敢想的问题今天甚至进入了法律，人们已经习以为常。今天，最高人民法院对多元化纠纷解决机制又提出了升级换代的要求，并提出要做到“六个转变”。除了这些新的任务之外，还需要做些什么呢？如果敞开思路，有两项改革我们仍可以考虑：
一是可以考虑在培育非诉机制的同时，整合现有资源，建立法院综合解纷平台。在现有的特邀调解基础上，整合法院内外力量，形成强大的解纷团队，建立严密的解纷制度，确立更高的服务标准。
二是可以考虑对各种解纷资源在实行自律约束的前提下进行集中配置，由某一个机构统一管理。目前，各种纠纷解决机制分属不同领域、不同行业。其中虽有协调，但基本上是各自为政，各自发展，缺乏统一规划、统一配置、统一标准。这种现状与我国调解普及率高、调解人员多、发展历史长有关，倒是那些起步较晚的国家和地区反而显现出统一配置解纷资源方面的优势。例如，香港特区在短短十几年里，在终审法院的强力引领和推动下，调解队伍迅速发展，管理制度逐步完善，立法进程顺利推进，四年前便制定了《调解条例》。目前，香港已经建立自律性的调解员管理体系，建立了统一的调解员资质认证和培训制度，并在着力打造亚太地区纠纷解决服务中心的地位。今年4月刚刚通过的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》在这方面作了大胆的尝试。
即使法院如此核心、如此权威，那么会不会造成多元化纠纷解决机制中的司法“一元独大”？
当然不会。周强院长指出，真正常态化的长效工作机制是让各种纠纷解决机制积极参与、多元共治、各取所长、各尽其能。换句话说，符合社会治理体系和能力现代化要求的纠纷解决机制，必须是科学、系统的多元化纠纷解决体系。
那么，虽然法院可以扩大解纷掌控范围和能力，但不必要也不可能把所有解纷机制都放在自己的盘子中。如前所述，法院解纷力度扩大，最终目的却是为了将其规则之治的法律功能凸显出来。
虽然各种非诉讼解纷机制在效力方面依靠司法的赋予，但这些机制并未因此而失去独立性。法院必须保持自己与非诉讼渠道之间的距离，切不可与之混同。而对各种纠纷解决机制来说，体现自己的特色，守住各自的疆域，才算是尽职尽责。
虽然诉调对接的作用十分重要，但各就其位、各得其所、各取所长、各尽所能的纠纷解决资源的配置，才是中国多元化纠纷解决机制体系之真谛。正如周强院长在眉山会议上对纠纷解决机制的国际发展趋势的描述一样，在真正多元化的状态下，ADR便不再只是“替代性纠纷解决机制”（Alternative Dispute Resolution），而且会成为“适当的纠纷解决机制”（Appropriate Dispute Resolution）或者“友好的纠纷解决方式”（Amicable Dispute Resolution）了。这也正是我国多元化纠纷解决机制改革的追求。
（作者单位：最高人民法院司改办）