打造多元化纠纷解决机制的“升级版”
来源：《人民法院报》2015年04月24日第05版
作者：龙飞
发布时间：2015-5-5 19:48:19
随着立案登记制改革的推进，大量矛盾纠纷将涌入法院。既要依法保护当事人的诉权，又要缓解案件急剧增加给法院带来的案多人少矛盾，是当前人民法院面对的突出问题。在四川省眉山市召开的全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上，最高人民法院周强院长指出，多元化纠纷解决机制既是人民法院司法改革的重要内容，又是立案登记制改革的重要配套措施，两项改革应当相辅相成、协同推进。本刊特组织《打造多元化纠纷解决机制的“升级版”》一文，对这两项改革机制的协同推进进行解读。敬请关注。
——法律文化周刊
2015年5月1日，最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）和《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《规定》）正式实施。立案登记制改革对人民法院各项工作将产生深刻影响，人民法院受理案件数量可能会出现大幅上升甚至成倍增长，从而进一步加剧案多人少矛盾。如何既依法及时保护当事人的诉权，又能缓解案件急剧增加造成的案多人少矛盾，是人民法院必须面对的突出问题。这考验着改革者和实践者的智慧和勇气。
近日，周强院长在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会（以下简称眉山会议）上指出：“在立案登记制改革的大背景下，多元化纠纷解决机制建设只能加强，不能削弱。”《意见》也明确规定：“人民法院进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，加强诉前调解与诉讼调解的有效衔接，为人民群众提供更多纠纷解决方式。” 随着立案登记制改革的推进，将有大量的矛盾纠纷涌入法院，因此，全面推进多元化纠纷解决机制改革迫在眉睫。它既是人民法院司法改革的重要内容，又是立案登记制改革的重要配套措施，这两项改革措施应当相辅相成、协同推进。
实现多元化纠纷解决机制的“升级换代”
周强院长在眉山会议上提出，各级人民法院要按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新“三步走”战略，加快推进中国多元化纠纷解决机制改革的进程，在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，全面深化多元化纠纷解决机制改革，必须优化法院内外资源配置，对多元化纠纷解决机制进行“升级换代”，做到六个转变。
一是将诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变。从原先诉调对接平台只负责非诉纠纷解决渠道与法院的对接和调解协议的司法确认等工作，转变为建设集诉讼服务、诉讼辅导、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项职责于一体的综合服务平台，实现诉调对接工作的规模化、系统化和常态化。扩大利用特邀调解员协助法院化解纠纷的范围和规模，设立专门的调解室并提供业务指导和工作保障，探索调解组织参与法院工作的新方式。
二是将诉调对接机制从单向输出向双向互动转变。从一开始法院单方设立对接机制，邀请调解组织进驻法院帮助法院调解案件，到现在人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、商会调解、专家调解和律师调解等组织主动申请加入法院特邀调解组织名册，要求法院将适宜调解的案件委派给他们进行调解，从而形成法院和诉讼外调解组织之间双向互动的良好局面。
三是将诉调衔接对象从重点突破向全面启动转变。以往的诉调衔接对象只是针对纠纷多发的重点领域，例如，婚姻家庭、邻里关系、交通事故、医疗事故和消费者权益保护等，现在，诉调衔接对象已经逐步拓展到建筑行业、物业管理、环境保护、知识产权、国际贸易、期货证券、民商事交易和电子商务等各个领域。
四是将诉调对接操作规范从零散差异向系统整合转变。以往的诉调对接操作规范是各个领域各自的操作规范，各自为政、各自发展，法院和不同领域调解机制的衔接规范也各不相同，差异较大，缺乏统一规划、统一标准、统一配置，通过这些年的改革，最高人民法院和各级人民法院开始逐步健全特邀调解组织和特邀调解员名册管理制度，明确工作职责，规范特邀调解工作规则。
五是将解纷人才的培养从经验型向职业型转变。以往的解纷人员大多数是人民调解员以及基层司法人员，主要依靠的是工作中积累的经验，目前，解纷人员正在向职业化、专业化方向发展。一些专业性调解资格培训机构也应运而生。很多法院、商事调解组织、行业调解组织、仲裁组织等与域外机构合作开展调解专业人才的培训工作，纠纷解决逐渐成为一种职业。
六是将法院内部调解机制从粗放型向精细化转变。以往，法院内部的调解机制是粗放型、松散型的，没有形成一套系统、科学的调解制度体系，如今，法院内部的调解机制也将作出重大转变。首先，从调解人员分类上，更加注重专门化，法院专职调解员正在逐步壮大；其次，从调解技能上，更加注重专业化、职业化的培训；最后，从调解程序方面，强调了调解与审判的适当分离，合理调配司法资源，让擅长调解的法官和辅助人员专职调解，让审判法官从诉前调解、审前准备工作中解脱出来。
构建纠纷解决的“分层递进”模式
在立案登记制改革意见的实施过程中，我们必须建立“纠纷解决的分层递进”流程模式。那么，何为“分层递进”机制？我们以农民经常使用的谷物扬场机为例。一个国家提供的纠纷解决机制就像扬场机一样（除了进入纠纷解决机制之前的矛盾预防环节外），当所有纠纷进入一个纠纷解决机制之后，便如同进入了扬场机的生产线。不同重量、直径的产品会从不同的出口走出生产线，完成产品。我们可以把民间纠纷比作小石子，它的质量最大，空气阻力最小，就会飞得更远，人民调解恰好可以快速便捷地处理这些民间纠纷。而其他纠纷解决方式就好比瘪谷物和草屑，它们质量最小，在空气阻力作用下，反向加速度最大，飞得最近，那么就有行政调解、行业调解、商事调解等方式可以解决这些纠纷。最后，只有过滤下谷物需要走完全部流水线，才能生产出符合要求的产品。纠纷解决机制就像一部扬场机，它过滤出许多纠纷交由诉讼外纠纷解决机制去化解，只剩下少量的、对同类案件有指导意义、必须由法院确立法律规则需要裁判的重大复杂疑难案件，这便是“分层递进”模式的通常含义。具体说来，包括五个方面：
一是纠纷类型分层。如同扬场机中有小石子、草屑、瘪谷物、谷物等诸多东西一样，纠纷也有小、大、难、易各种类型的纠纷。只有通过一个纠纷解决体系，才能将各类纠纷按照其各自类别进行分层，过滤出真正需要动用国家司法资源做出裁判的纠纷。
二是解纷机制分层。解纷机制除了诉讼这个“龙头老大”之外，近些年其他解纷机制也发展迅猛。从日渐兴旺的人民调解、行业调解，到日渐觉醒的行政调解、商事调解，日渐规范的劳动人事争议调解仲裁、商事仲裁，再到初露锋芒的民商事纠纷中立评估、无意义方案认可、无争议事实记载，等等，这些解纷机制为当事人提供更加多元的选择。
三是解纷人员分层。我们虽然有着悠久的被誉为“东方经验”的人民调解，但随着经济社会的快速发展、商业贸易的繁荣、互联网时代的到来，商事调解、商事仲裁、专业调解、网络调解等新型解纷机制纷纷登场。因此，我们需要根据不同地域、不同案件类型来培养各具特色、各有所长、各尽其能的解纷队伍。
四是解决纠纷流程分层。实施立案登记制改革以后，对于当事人诉至法院的纠纷，可以分为四个层次。第一层，登记立案前，对适合调解的案件，在征得当事人同意的基础上引导当事人选择诉前调解，这时可以暂缓立案。由法院委派特邀调解组织或者特邀调解员先行调解，达成调解协议的可以申请司法确认。在这个阶段，法院应当做好辅导、释明工作，向当事人说明诉前调解的优势，为当事人提供可供选择的特邀调解组织或特邀调解员名册，绝不能借委派调解之名拒绝立案。当事人拒绝调解或不同意调解的，立即转入登记立案阶段；第二层，登记立案后，法院通过诉讼引导对案件进行分流，对适宜调解的案件，在征得当事人同意的基础上，通过委托特邀调解组织或者特邀调解员进行调解，或者交由法院诉调对接中心的专职调解员进行调解。这个阶段调解达成协议的，可以直接由担任专职调解员的调解法官审查后出具调解书，无须再走司法确认程序；第三层，对不适宜调解而进入诉讼程序的案件，可以通过繁简分流、速裁、督促程序等方式快速化解；第四层，经上述三个层次仍未解决的纠纷，再进入审判程序。
五是配套机制分层。多元化纠纷解决机制建设是一个系统工程，它需要与诉讼服务中心建设结合起来，需要与社会各类纠纷解决机制衔接起来，也需要创新高效便捷的网络调解及其他新型对接方式。同时，经费保障机制的配套对多元化纠纷解决机制建设至关重要，需要从立法或政策层面整体规划，建立以财政支持为主、社会投入为辅、职业调解市场化运营为补充的经费保障机制，逐步建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。
与立案登记制改革衔接的实务问题
《意见》规定：“对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。对当场不能判定是否符合法律规定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案。”《规定》第二条规定：“对起诉、自诉，人民法院应当一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期。对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。对不符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当予以释明。”同时，第十二条规定：“登记立案后，人民法院立案庭应当及时将案件移送审判庭审理。”从立案登记制的《意见》和《规定》中“当场登记立案”，似乎看不到登记立案前为“立案前委派调解”预留出空间；从登记立案后及时移送审判庭似乎也看不到为“立案后委托调解”预留出时间。如何在立案登记制改革意见实施过程中，既尊重和保障当事人诉权，又能合理配置解纷资源，引入多元化纠纷解决机制分流案件？两者的最佳契合点在哪里？两项改革措施的交汇时间段在哪里？这关系到立案登记制改革能否顺利推进，也关系到多元化纠纷解决改革能否发挥作用。
一是登记立案前与诉前调解的衔接。对当事人诉至法院的纠纷，按照《规定》第二条规定，先由立案登记人员接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期。具体衔接步骤如下：1.进行诉讼辅导并甄别案件。由诉讼服务中心（或者诉调对接中心）的人员对当事人进行询问和辅导，甄别案件是否适宜调解，并征询当事人是否有调解意愿。如果双方当事人均有调解意愿，应当填写调解意愿确认书或者由法院工作人员制作笔录，这时可以暂缓立案。在这个阶段，法院应当做好辅导、释明工作，向当事人说明诉前调解的优势，引导当事人选择诉前调解，为当事人提供法院特邀调解组织或特邀调解员名册，并释明调解协议司法确认快速化解纠纷的优势。2.委派调解并分流案件。双方当事人均同意调解的，由法院诉调对接中心委派特邀调解组织或者特邀调解员先行调解，达成调解协议的，除当事人自动履行之外，当事人还可以申请法院依法进行司法确认。委派调解的期限从法院决定委派调解之日起计算，一般不超过15日。经双方当事人同意，可以适当延长调解期限。在此，尊重当事人自愿选择调解或接受法院委派调解的选择权至关重要的，绝不能以委派调解之名拒绝立案或拖延立案。3.转入登记立案程序。当事人拒绝调解或不同意调解的，立即转入登记立案阶段。经委派调解达不成调解协议的，直接转入登记立案后移送审判庭审理。4.明确“诉前调解”概念。“诉前调解”是指纠纷诉至法院还未登记立案之前，法院引导或推荐当事人选择特邀调解组织或特邀调解员进行委派调解，也包括当事人自行选择调解组织进行的调解。
二是登记立案后与立案调解的衔接。按照《规定》第十二条：“登记立案后，人民法院立案庭应当及时将案件移送审判庭审理。”在这种情况下，如何开展委托调解？如何发挥法院在登记立案后引导调解的功能？“及时移送”的具体期限是多少？解答这些疑惑，需要明确以下问题：
委托调解的条件。“委托调解”是指登记立案后，人民法院认为案件适宜调解，且双方当事人均有调解意愿的，可以委托法院特邀调解组织、特邀调解员或者其他具有调解职能的组织进行调解，也可以由法院专职调解员进行调解。开展委托调解最为关键的前提条件是纠纷适宜调解，并征得双方当事人同意。
委托调解的时间和期限。按照《规定》的要求，登记立案后，人民法院立案庭应当及时将案件移送审判庭审理。按照该规定，委托调解的工作应当在立案部门“移送审判庭”之前完成，也就我们所通常说的“立案调解”。2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔2004〕12号）第六条规定：“在答辩期满前人民法院对案件进行调解，适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起15日内，适用简易程序的案件在当事人同意调解之日起7天内为达成调解协议的，经各方当事人同意，可以继续调解。延长的调解期限不计入审限”。同时，该司法解释也规定了人民法院可以委托调解组织进行调解。根据该司法解释以及司法实践中的做法，我们认为委托调解可以在登记立案后答辩期满之前进行。适用普通程序的案件为15日内，适用简易程序的案件为7天内。如果经各方当事人同意，可以继续调解，延长的调解期限不计入审限。但需要办理有关中止审理的手续。实践中，有的法院登记后直接将案件转交审判庭，有的是答辩期满后才移交审判庭。鉴于目前特邀调解工作和法院专职调解工作均在立案庭管理，建议这个阶段放在立案部门统一管理较为顺畅。
委托调解的结果。经委托调解达成协议的，可以直接由担任专职调解员的调解法官对调解协议进行审查，符合法律规定的，出具调解书，而无须再走司法确认程序。在答辩期内达不成调解协议的，当事人又不愿意继续调解的，案件要在两天之内立即移送审判庭，不得拖延。
三是庭前准备阶段、庭审过程中与邀请调解的衔接。上述两个阶段均是在立案阶段完成，那么，案件移送审判庭之后，是否还有多元化解的空间和时间？《意见》明确规定了将建立完善庭前准备程序作为健全立案登记制改革的配套机制，“完善繁简分流、先行调解工作机制。探索建立庭前准备程序，召集庭前会议，明确诉辩意见，归纳争议焦点，固定相关证据，促进纠纷通过调解、和解、速裁和判决等方式高效解决”。这意味着案件在转入审判庭后的庭前准备阶段，法院可以召集庭前会议，有调解可能的，在征得当事人同意的基础上仍然可邀请有关调解组织协助法院调解。这为庭前准备阶段充分利用多元化解的方式留出了空间。在案件审理过程中，如果遇到一些专业技术问题，法官认为通过邀请有关专家进行调解更有利于案件的处理，在征得当事人同意的基础上，可以邀请有关专业性较强的行业调解组织或专家调解员协助法院调解。实践中，有些法院受理知识产权纠纷、证券期货纠纷等案件时，通常会邀请有关知识产权纠纷调解中心、证券纠纷调解中心等专业调解组织介入，帮助法院快速化解纠纷。近日，我们看到最高法院民三庭和一些知识产权法院在审理专业性较强的知识产权案件中引入“技术调查官”出庭协助法官查明技术事实，并就案件涉及的技术问题撰写技术审查意见供法官认定技术事实参考。这与多元化纠纷机制中的“民商事纠纷中立评估”机制有同样的效果。另外，依据《最高人民法院关于人民调解民事调解工作若干问题的规定》（法释〔2004〕12号）第四条的规定，当事人在审理过程中可以申请庭外和解。根据当事人庭外和解的申请，法院可以委派特邀调解组织或特邀调解员进行调解，也可以由法院专职调解员进行。双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限。
通过上述三个阶段的衔接，可以充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，尊重当事人的选择权，甄别、引导、分流案件，最大限度地快速化解纠纷，有效地缓解法院案多人少的矛盾，满足当事人的多元司法需求。
（作者单位：最高人民法院司改办）