国家治理现代化背景下的人民调解
来源：南京司法行政网
作者：张少华
发布时间：2015-8-10 21:32:05
内容提要：国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理三大子体系。人民调解作为一项具有中国特色的社会治理制度，在国家治理现代化建设中应当引起高度重视。一方面必然地接受国家治理现代化的总体要求，另一方面要积极对国家治理现代化发挥促进和支撑作用。
关键词：国家治理；社会治理；人民调解
党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理三大子体系，他们分别依靠合法的强制性权威、市场价格和竞争机制、志愿奉献和自治自律机制等不同的协调机制，来整合资源、约束行为，实现增进公共利益、维护社会经济秩序的目的。国家治理现代化离不开社会治理现代化。人民调解作为一项具有中国特色的社会治理制度，在国家治理现代化建设中应当引起高度重视。本文试就国家治理现代化背景下的人民调解的定位、要求和路径，做点粗浅思考。
一、人民调解在国家治理现代化建设中的基本定位
在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，各类治理主体都应当以国家治理现代化为总纲对自身进行重新审视和思考，明确自身在国家治理现代化中新的定位，以利推进自身的现代化建设，并促进国家治理现代化。人民调解作为一种具有中国特色的社会治理制度，一方面必然地接受国家治理现代化的总体要求，另一方面要积极对国家治理现代化发挥促进和支撑作用。
习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能‚。这是关于国家治理体系、国家治理能力及其相互关系的权威阐述，是研究国家治理现代化一系列具体问题，包括国家治理各层面、各类别治理主体的重要指南。以其为指导，结合改革开放以来人民调解自身发展实际，笔者认为人民调解在国家治理现代化建设中的基本定位可以从国家治理的目标体系、制度体系和价值体系三个部分去思考。
（一）目标体系中的定位——人民调解在国家治理体系中具有服务性和支撑性
人民调解在国家治理现代化建设中的目标体系定位，要服从国家治理现代化的目标要求，发挥人民调解应有功能优势，促进国家治理现代化目标的实现。党的十八届三中全会《决定》在阐述国家治理现代化建设目标时分别从经济、政治、文化、社会、生态、执政党自身建设等六个方面确定目标，即，在深化经济体制改革中实现市场在资源配置中起决定性作用，在深化政治体制改革中实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在深化文化体制改革中建设社会主义核心价值体系和社会主义文化强国，在深化社会体制改革中更好保障和改善民生、促进社会公平正义，在深化生态文明体制改革中推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，在深化党的建设制度改革中提高科学执政、民主执政、依法执政水平，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。
以国家治理现代化的总体目标为指引，充分展望基本实现现代化中国社会的巨大变化，综合考量中国传统文化精华和现代法制文明成果对人民调解现代化的积极影响，同时遵循人民调解基本性质、基本功能和改革开放以来的发展轨迹，人民调解在国家治理目标体系中具有服务性和支撑性特征，应当努力实现下列基本目标，使人民调解制度升华，适应国家治理现代化要求。即，人民调解组织网络更加健全，充分体现群众性和便民性；人民调解员队伍建设更加优化，充分体现化解纠纷能力和效能；人民调解保障更加坚实，充分体现政府支持的体制优势；人民调解氛围更加浓厚，充分体现和谐文化和群众参与；人民调解工作更加活跃，充分体现解决纠纷独特魅力；人民调解与其他纠纷解决方式衔接更加紧密，充分体现人民调解的前端性和基础性。
（二）制度体系中的定位——人民调解在国家治理体系中具有群众性和自治性。
国家治理现代化包括国家治理体系和治理能力两个方面都要现代化。从国家治理体系的构成要件来说，主要是指在中国共产党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的一整套的紧密相连、相互协调的体制机制和法律法规。在十八届三中全会的《决定》中，“治理”是关键性概念，从国家治理、政府治理、社会治理，到事业单位法人治理、公司法人治理、学校内部治理、社区治理，“治理”概念在《决定》中被明确直接提及24次之多。不过，从总体上来看，这些不同层次上的“治理”概念，主要涉及治理活动的三个基本概念，即国家治理、政府治理和社会治理③。这就从总体上勾划出国家治理体系的大致轮廓，从而确定了人民调解作为社会治理的重要主体在国家治理体系中的位置，即人民调解作为我国基层社会的一项自我教育、自我管理、自我服务的纠纷解决机制，与政府的行政处理、法院的诉讼活动以及仲裁等其他民间纠纷解决方式，共同构建国家解决社会矛盾和民间纠纷的多元体系，与政府治理和司法裁决形成紧密相连、相互协调。人民调解在我国建国之初的各项制度设计中具有十分重要的地位。我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会设人民调解委员会，调解民间纠纷，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。根据这样的制度安排，人民调解不仅是一项纠纷解决的法律制度，还是一项政治制度和社会制度，不仅具有化解纠纷的功能，还具有基层民主管理和社会治理的功能。
（三）价值体系中的定位——人民调解在国家治理体系中具有基础性和合作性
人民调解制度体现了国家治理现代化对社会治理的内在要求。人民调解具有化解矛盾纠纷的基本价值，同时，人民调解还是基层群众进行自我管理、自我教育、自我服务的重要载体，还承担着在调解纠纷中法律政策宣传和道德良俗教化以及向基层政府反映社情民意和提出意见的社会治理功能。人民调解处于国家治理的基础地位，具有“第一道防线”作用，人民调解与政府治理、司法诉讼等国家治理的其他主体密切协同、良性互动，会增益各方面治理效能。所以，人民调解在国家治理体系中具有基础性和合作性。
人民调解所具有的平等、自愿、参与、自主选择和灵活、便利、经济等特点，使它在矛盾纠纷的解决过程中具有不可替代的作用和魅力，具有以下多方面社会治理价值。
一是人民调解可以预防社会冲突的扩散与性质转化，实现调控和治理。人民调解通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成解决纠纷的协议，在我国解决纠纷的实践中发挥重要作用。人民调解虽然不能直接介入社会冲突的调控，但它却在很大程度上能够起到预防社会冲突发生的作用，被称为缓和社会关系的“调节器”和化解社会矛盾的“减压器”。
二是人民调解可以节约社会治理的资源和成本，实现效益和效率。现代社会治理要求政府用最少的投入换取最多的效益，这就要求社会治理在公平的基础上确保效率和效益的最大化。人民调解程序便捷，方式灵活，又不收费, 双方不伤和气，并且做到“案结事了”，与诉讼程序相比较，具有明显的优势。人民调解可以减轻当事人诉讼压力和节约国家司法资源。
三是人民调解可以发挥社会组织参与社会治理的功能，实现民主与自治。人民调解制度安排体现了政府治理与社会治理协同、合作的现代国家治理理念。人民调解委员会作为群众性自治组织，在国家和政府的大力培育和推动下，实施社会化、自治化的工作理念和工作方法，营造公民自治的运行环境，加强以村（社区）委会为主体、社会各行会团体为补充的社会自治组织体系建设，有利于充分发挥人民群众的自治和自律能力，有助于培养区域社会、公民社会、法治社会、自治社会以及有限政府、大众参与、治安预防等新的理念，有利于公民自治理念的践行。
四是人民调解可以增强公民通过法律途径解决矛盾的意识，实现理性和法治。人民调解制度的设计，不仅考虑到了纠纷解决的公正，而且还考虑了纠纷解决以后双方的合作与发展，它强调的是“和解”而非“对抗”。每一次调解都是一个法制教育的过程，调解过程中的说理、引导、争论、妥协到最后达成协议，都是在法治框架内进行。人民调解是我国多元化纠纷解决机制的基础环节，也是培养公民法律素养和理性解决纠纷的起点。
五是人民调解可以架起群众与政府之间沟通的桥梁，实现共治与稳定。人民调解组织网络是一个巨大的社会信息网络和信息传导系统。人民调解员扎根基层、联系群众，将调解群众纠纷中发现的问题及时报告政府，或将群众的意见和要求反映给政府，建议政府采取相应措施改善治理，一方面可以预防纠纷冲突，一方面可以完善政策，促进法治政府、责任政府、服务政府建设。
二、国家治理现代化要求人民调解现代化
国家治理现代化必然地要求政府治理现代化和社会治理现代化，必然地要求人民调解现代化。其实，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立，人民调解逐步经历着传统与现代的磨合，在基层实务领域已经提出了现代化的命题，在理论界也有些许探索。全面深化改革，从国家层面上提出了人民调解现代化的要求。
十八届三中全会《决定》指出，我国的社会治理主要关节点在于“四个坚持”，即“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”④。在全面深化改革和基本实现现代化进程中，人民调解创新发展要牢牢把握以下要求，充分体现人民调解在实施社会治理活动中与党和政府的公共权力、社会组织和公民权利之间的协调合作与和谐平衡。
一是强化主体意识，促进系统治理。人民调解不应将自身看作一项孤立的纠纷解决制度，而应看作是整个国家治理体系中社会治理的一个重要组成部分，要强化主体意识，积极发挥功能优势，主动搞好协同配合，自觉服从和服务于国家治理大局，用系统治理的思维引导人民调解体制机制和方式方法创新，把握好人民调解现代化的方向。
二是强化法治理念，促进依法治理。人民调解在解决群众纠纷中具有相对于诉讼和行政处理等方式的便捷、灵活等优势，但是在建设法治国家、实现国家治理现代化的目标指引下，人民调解应当始终将自身置于法治框架内，确保调解组织的设立和调解运行符合法律法规，妥善处理自治与法治的关系，不因法治损伤自治，也不因自治违背法治，切实发挥人民调解在国家治理中的独特作用。
三是强化协同机制，促进综合治理。全面深化改革是在“深水区”改革，要“涉险滩”，社会矛盾纠纷的治理化解任务将更加复杂和艰巨。人民调解应当发挥其基础性、前端性的优势，在自身创新和完善中，应将其与司法、行政以及其他社会组织的协同合作作为重要内容，促进人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，在综合治理中发挥重要作用。
四是强化预防功能，促进源头治理。人民调解是我国基层社会治理的重要制度，具有源头治理的天然优势。在人民调解现代化建设中，要始终坚持人民调解的群众性、自治性的基本属性，始终坚持平等、自愿和协商、合作的基本原则，始终坚持说服、疏导的基本方法，将调解的过程作为法律宣传、道德教化的过程，将调解过程作为收集民意和宣传政策的过程，将调解过程作为预防纠纷和防止矛盾激化的过程，不断创新和完善人民调解体制机制，不断增强社会对人民调解的认可度和参与度，不断提升人民调解在国家治理中的地位和效能。
三、人民调解现代化的基本路径
人民调解只有积极融入到国家治理实践活动中，在促进国家治理现代化中实现自身现代化。人民调解现代化是国家治理现代化中的一个部分，国家治理现代化对人民调解现代化起决定作用；人民调解现代化也会对国家治理现代化产生影响。研究人民调解现代化基本路径问题同样需要首先弄清国家治理现代化路径问题。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。所认，人民调解现代化就是立足全面深化改革和基本实现现代化实际，着眼国家治理现代化的整体布局和制度安排，全面完善人民调解制度，推动人民调解工作的改革与发展，有效提升化解社会矛盾纠纷的效能，充分发挥其维护社会稳定“第一道防线”的基础作用。
一是坚持人民调解性质特征，把握人民调解工作的正确方向。人民调解是我国宪法规定的基层民主自治的重要内容，是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的重要形式。人民调解委员会是依法设立的群众性组织，人民调解员来自群众、代表群众、服务群众。人民调解的主要任务是化解民间纠纷，调解活动不拘形式、灵活便捷，体现了情、理、法相融合的特点。因此，自治性、群众性、民间性是人民调解的性质和特征，也是人民调解法的灵魂。坚持人民调解的性质特征，严格遵守人民调解的自愿平等、不违背法律法规政策、尊重当事人权利的三项原则，确保人民调解工作沿着正确的轨道顺利健康地发展。
二是创新人民调解的组织规范，夯实人民调解工作基础。在我国，村（居）调解委员会是人民调解委员会的基本组织形式，占调解组织总数的80%以上。为了增强人民调解适应性，应当依据《人民调解法》规定积极创新多种形式人民调解组织，构建以村（居）人民调解委员会、企（事）业单位人民调解委员会为主体，乡镇、街道及其他新型人民调解组织为重要组成部分的人民调解组织网络体系，实现调解组织的多层次、宽领域、全覆盖。还应当拓宽人民调解员的选任渠道，在完善选举方式的同时，建立人民调解员聘任制度。在人民调解员任聘条件上，更加侧重综合素质和工作能力的要求，更加强调群众认可、工作热情、调解技巧等因素。
三是坚持依法规范、灵活便捷，确保人民调解工作质量。调解质量是人民调解的生命线，调解的程序要求与灵活优势在实践中的有机结合和辩证运用是调解质量的重要保证。因此，在推进人民调解现代化中应当坚持依法规范和灵活便捷的辩证统一，对人民调解工作程序作出了科学合理的规定，既不能过分强调调解程序而损害调解的灵活性优势，也不能完全忽视调解程序而使人民调解坠落到一般的民间调解，甚至使人民调解脱离法治轨道。在人民调解的启动上，既可以由当事人申请调解，也可以由人民调解委员会主动介入，但不管哪一种方式，都要坚持一个前提，就是当事人不拒绝调解；在人民调解员的选择上，既可以由人民调解委员会指定人民调解员，也可以由当事人选择人民调解员，但不管哪一种途径，都要由当事人信任的人民调解员进行调解。在人民调解的具体实施上，可以采取多种方式进行调解，但都要做到听取当事人陈述，讲解法律法规政策，耐心规劝疏导，促使当事人互谅互让、达成调解协议，优质高效地化解矛盾纠纷。
四是健全人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制，增强人民调解基础性作用。贯彻“调解优先”方针，进一步建立健全人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制，特别是人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，在政府治理活动中和司法活动中，凡是对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，应当尽可能引导当事人申请人民调解，使人民调解在参与国家治理的实践中不断完善、更加健全。人民调解委员会对调解不成的纠纷，应当依法告知当事人通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利；对调解达成协议的，人民调解委员会应当告知当事人可以申请司法确认；当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院起诉。通过建立人民调解与其他纠纷解决方式的衔接合作，促进综合治理，放大治理效能。
五是强化指导保障，推动人民调解工作顺利健康发展。落实国家法律法规对人民调解支持保障，是推进人民调解现代化的重要途径。《人民调解法》明确赋予了各级司法行政机关指导人民调解工作的法定职责，各级司法行政机关要切实把握发展方向，提供政策支持，健全组织队伍，开展教育培训，加强指导监督，解决实际困难，推动人民调解工作创新发展和现代化建设。《人民调解法》还明确规定，国家鼓励和支持人民调解工作，并对人民调解经费的支持和保障作出了全方位的规定。既规定了国家和政府的责任，又规定了调解组织和设立单位的责任；既规定了对人民调解工作的物质保障，又规定了对人民调解员的表彰奖励；既规定了人民调解组织的办公条件保障，又规定了其工作经费保障；既规定了人民调解员的误工补贴，又规定了困难救助和抚恤优待，体现了党和国家对人民调解工作的高度重视和对广大人民调解员的深切关怀，必将极大地推动人民调解工作的发展。
【参考文献】
①何增科：《国家治理现代化的维度与面向》，http://theory.people.com.cn/n/2014/1008/c112848-25788884.html，2015年1月5日访问。
②中央文献研究室、中国外文局编：《习近平谈治国理政》，外文出版社2015年6月第1版，第91页。
③王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，载《社会学评论》。“在十八届三中全会的《决定》中，“治理”是关键性概念，从国家治理、政府治理、社会治理，到事业单位法人治理、公司法人治理、学校内部治理、社区治理，“治理”概念在《决定》中被明确直接提及24次之多。不过，从总体上来看，这些不同层次上的“治理”概念，主要涉及治理活动的三个基本概念，即国家治理、政府治理和社会治理”。
④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
（作者信息：张少华，南京市司法局基层工作处处长）