人民法院特邀调解组织和调解员制度解读
来源：《人民法院报》2015年09月25日第6版
作者：柴靖静
发布时间：2015-9-27 11:27:03
随着多元化纠纷解决机制改革的深入发展，我国已有多家法院建立了特邀调解组织与特邀调解员队伍。特邀调解组织与特邀调解员属于社会解纷力量，他们不占编制，在法院的组织与管理下，接受法院委派、委托，开展特邀调解工作，化解了大量纠纷。
实践证明，特邀调解组织与特邀调解员队伍的建立，对法院整合社会解纷资源，实现纠纷从法院到诉外调解的直接对接，减轻当事人诉累、缓解法院案件压力发挥了十分重要的作用。
2015年5月，在四川省眉山市召开的“全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会”上，最高人民法院院长周强对特邀调解给予充分肯定，并明确提出要完善特邀调解组织和特邀调解员制度，对特邀调解组织和特邀调解员——这支编外解纷队伍的建设作出全面部署。目前，为什么要建立这支队伍，如何建好这支队伍，成为各级法院在推动特邀调解制度建设中迫切需要解决的问题。
特邀调解组织与特邀调解员队伍建立背景
（一）人民法院案多人少矛盾是编外解纷队伍建立的内生动力
当前，我国社会处于转型期，矛盾纠纷多发，人民法院受理案件持续增长。2013年，地方各级人民法院受理案件1421.7万件，审结1294.7万件，同比分别上升7.4%。人民法院收结案处于持续上升状态。2014年，地方各级人民法院受理案件1565.1万件，审结同比分别上升10.1%。自今年5月1日起，人民法院全面实行立案登记制，根据最高人民法院新闻发布会发布的消息，2015年5月1日至2015年5月31日，全国各级法院共登记立案113.27万件，与去年同期的87.4万件，增长29%。
在受理案件持续增多的情况下，人民法院有限的司法资源不堪重负。特邀调解是利用司法以外资源化解矛盾纠纷的最直接方式，可以有效地分流案件，从而成为人民法院的必然选择。
（二）调解的自身优势是这支队伍建立的前提
调解在纠纷解决过程中有着诉讼不可比拟的优势。首先，调解程序较为便捷，可以为当事人节约大量的时间与金钱，具有效率高、成本低的优势。其次，当事人在调解过程中，可以在中立第三方与对方当事人面前充分表达自己的观点，得到倾吐与被倾听的机会，从而有效缓和对抗状态。第三，与诉讼必须争出是非对错不同，调解可以通过理清双方实际需求，从而达到双方共赢的目的。第四，调解过程与结果都充分体现了双方当事人的意愿，相对于诉讼，双方当事人对结果有很强的可预期性……
正是因为调解具有如此多的优点，调解可以使剑拔弩张的当事人握手言和，有效弥合人际关系。特邀调解将进入法院的案件先行分流，将适宜调解案件引入调解程序解决，为人民群众提供了由诉讼转入调解的高效通道，有助于发挥调解的优势，满足人民群众日益多元的司法需求。
（三）实践探索为编外解纷队伍的建立提供丰富的实践经验
2012年，最高人民法院印发《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法[2012]116号），在全国确定了42家试点法院，该文件要求试点法院建立特邀调解组织和特邀调解员名册制度，明确行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织以及其他具有调解职能的组织可以进入特邀调解组织名册；人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等人员可以进入特邀调解员名册，文件还规定了入册条件、入册审核公示程序、管理制度、工作程序、职业道德等方面的内容。
两年试点期间，试点法院依据《试点方案》的规定，在特邀调解工作方面做了大量卓有成效的工作。作为人民法院的编外解纷队伍，特邀调解组织与特邀调解员在诉前导诉、诉中协助调解、诉后回访以及对当事人进行心理辅导等方面显现出重要作用，试点法院为在全国范围实施特邀调解制度提供了丰富的实践经验。
（四）域外法院附设ADR制度的广泛建立，为编外解纷队伍建立提供可供借鉴的发展模式
当前，大多数国家与地区规定了法院附设ADR制度，并对附设ADR的调解主体作出了规定。如1998年美国通过《替代性争议解决（ADR）法案》，规定：每一授权使用替代性争议解决程序的地区法院，应采用适当的措施，就所提供的每一类程序准备中间人（调解员）供当事人使用。每一地区法院应就其名册中的中间人的选择制定其自身的程序和标准。根据这一规定，近20年来，美国各州开始试验并形成了行之有效的调解员管理制度。
再比如，在我国台湾地区，司法型调解一般由法院内设的调解委员会完成。法院对调解委员及其调解案件负责管理与保障，对各法院调解委员的人数、资格、任期及其聘任、解任等事项都有明确的规定。调解委员均为兼职，一般从既有专业背景、又有法律背景的人员中选出。法院可以依据需要聘任具有法律、交通事故、汽车修护、财务会计、工程的专业人士担任调解委员，并依案件类型选择具有专长的调解委员进行调解。
人民法院在特邀调解队伍建设中的职能
虽然经过几年的实践，特邀调解工作取得了较好的成效，但是对全国法院而言，还仅仅是星星之火，尚待形成燎原之势。在特邀调解制度在向全国实施的过程中，需要通过顶层设计规范法院职能，引导这支队伍向规范化、科学化方向发展。建立特邀调解队伍，法院应当发挥如下作用：
（一）对调解人员严格选拔
实践中，一些法院在建立特邀调解制度当中，只是注重量的增加，而不注重质的提高；对特邀调解组织与特邀调解员不加选拔，甚至将人民陪审员直接作为特邀调解员使用，造成特邀调解员素质良莠不齐。
调解员需要具有良好的道德修养，如果调解员不顾社会公平正义，不顾国家强制性法律法规，不顾当事人自身利益，那么特邀调解制度将会成为追逐利益的工具。调解员还应当具有调解热情与调解能力，否则调解的优势无从发挥，特邀调解制度无从发展壮大。因此，在建立特邀调解员队伍中必须遵循宁缺毋滥的原则，严把入口关。同时，应对拟进入特邀调解名册的调解组织中的调解员进行调解技能的培训，只有经过培训考核的调解员才能进入名册当中。
（二）对调解工作加强服务与管理
实践中，一些法院只是将特邀调解工作作为案件的出口，对调解组织与调解员疏于管理，对委派、委托出去的案件一交了之，不再过问。这对特邀调解工作的发展造成了两个不良影响：一是由于委托、委派的调解主体与人民法院的关系定位不准，当事人很难对调解组织与调解员产生认知与信任；二是特邀调解组织与特邀调解员不受法院控制，调解缺乏监督，调解质量较差，还有造成诉讼延迟的风险，对当事人没有吸引力。因此，法院应当在调解员工作中提供引导、咨询等服务，对委派、委托给特邀调解队伍的案件制作卷宗，跟踪管理。
（三）为调解协议提供法律保障
对调解协议效力提供法律保障，是提高当事人选择特邀调解信心的重要途径，是特邀调解工作得以持续发展的重要保障。保障特邀调解组织与特邀调解员调解达成协议的效力，应当从以下方面入手：
一是对立案登记前的委派调解，坚持用好司法确认制度。不论是特邀调解组织与特邀调解员，通过委派调解达成调解协议的案件，双方当事人都可以向人民法院提出司法确认。
我国民事诉讼法第一百九十四条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”该规定将司法确认的范围限定为由调解组织调解达成的调解协议。
在适用民事诉讼法的过程中，应当注意特邀调解员从性质上讲属于调解组织，由其主导作出的调解协议应当允许进行司法确认，主要有以下原因：第一，人民法院对特邀调解员进行实质性的组织管理。相对于对特邀调解组织的双重管理，人民法院对特邀调解员进行的是直接管理。特邀调解员的入册、案件分配、出册等事项都须经人民法院，应当作为人民法院统一管理下的特邀调解员组织。第二，对特邀调解员主持达成的调解协议进行管理符合立法意图。2012年新修订的民事诉讼法规定司法确认制度，目的即是通过对调解组织主持进行的调解给予司法保障，以发挥调解解决纠纷的能力。特邀调解员主持下进行的调解，直接分流人民法院的案件并直接接受人民法院的管理，应当予以更充分的保障。
二是对立案登记后的委托调解，法院应当认真审查出具调解书。立案登记后，案件进入法院收案系统，法院对委托调解的案件应当以法院名义出具调解书。法院在这个过程中，需要对特邀调解组织与特邀调解员的调解过程作出指导，对达成的调解协议认真审查，为调解做好法律保障。
特邀调解队伍建立之途径
（一）建设诉调对接平台
法院管理是编外解纷队伍建立与发展的基础，诉调对接平台为实现法院管理提供了人员与物质基础。特邀调解队伍的建立应当依托诉调对接平台，应有专人负责管理、联络、沟通、协调等工作。
诉调对接平台在特邀调解队伍建设中应当行使两项职能：
一是对特邀调解组织与特邀调解员进行管理。建立并管理特邀调解组织名册和特邀调解员名册；组织调解员的入册培训及定期培训工作；在调解员调解过程中，进行必要的辅助与指导；对特邀调解组织和特邀调解员进行业绩评价等一系列工作。
二是对委托与委派案件的管理。甄别适合特邀调解的案件，引导当事人选择名册中的特邀调解组织和特邀调解员先行调解，对诉讼案件进行有效分流；对特邀调解工作进行流程管理和数据统计；积极宣传特邀调解的功能与优势，增进当事人对特邀调解员工作的理解。
（二）建立完善的调解员选拔考核体系
特邀调解需要高素质的调解员，选拔考核至关重要，法院在建立选拔考核体系中要做到三个坚持：
一是坚持根据需求选拔。人民法院可以根据具体受理案件情况选拔合适的调解组织与调解员。比如，针对医疗纠纷案件，可以根据报名选择既具有医疗知识、又具有法学知识的调解员。对于家事案件，可以根据情况，选拔社会阅历丰富、有一定心理学基础的调解员。
二是坚持准入培训与考核机制。要坚持准入培训机制。虽然不同案件有不同的调解技能与价值取向的侧重，但是调解当中有存在共通的理念与技能，需要在入册前进行统一的培训。当前，需要抓紧制定调解员培训大纲，由各法院按照大纲组织师资进行培训。培训后应当进行考核，考核以培训出勤状况为主要内容，必须保障最低培训时数。考核还需以实际调解能力为参考，可以通过模拟或真实调解案件，由评价老师给出实际分数，对考核通过的发放调解员证书，并颁发特邀调解员证书。列入调解组织名册中的调解员必须经过培训与考核。
三是坚持对入册调解组织与调解员进行定期交流与培训。法院应当注重入册调解员调解能力的持续提高。通过定期组织交流与培训，发现新问题，不断提高调解员的调解能力与适用法律能力。
（三）建立良好的保障体系
特邀调解制度在全国的普遍实行，离不开严密的保障体系，人民法院在建立特邀调解制度过程中需要加强保障。
一是建立经费保障体系。经费保障是特邀调解制度得以持续发展的物质基础。经费应当作为专项经费由财政列拨。调解虽然对当事人不收费，但是对于特邀调解组织与调解员调解案件应当给予一定的补偿，包括调解员的误工补助、交通补助等。在财政拨款的同时，还可以探索特邀调解组织的市场化运作。特邀调解组织经主管部门和物价部门审批后，可以开展收费调解服务。
二是建立荣誉保障体系。调解是准司法行为，调解员的调解行为会产生类似裁判的效力，这会推动调解员自发产生自豪感。而特邀调解准入门槛的提高，调解质量的上升，直接导致公信力上升，也可以激发这支队伍的荣誉感与尊荣感。当前，人民法院应当积极宣传并形成表彰机制，努力让社会认同特邀调解组织与特邀调解员的神圣工作。
三是加强规范保障。最高人民法院应当抓紧研究出台《特邀调解工作规则》，对调解员管理、调解规则，调解员职业道德作出统一规范，保证队伍建设健康发展。同时，各地法院可以根据各自情况，依最高人民法院的规范性文件，出台实施细则，将特邀调解工作落到实处。
特邀调解制度是多元化纠纷解决机制改革的核心工作。特邀调解组织与特邀调解员队伍建设是特邀调解制度建立的基础与核心。因此，人民法院必须在这支编外解纷队伍建立过程中，发挥应有作为，为化解社会矛盾，满足人民群众多元化的司法需求作出贡献。