推进多元解决纠纷 化解案多人少矛盾 ——辽宁沈阳中院关于多元化纠纷解决机制的调研报告
来源：《人民法院报》2016年3月24日第8版
作者：孙淑华 王曦 刘东辉 夏婷婷
发布时间：2016-3-24 14:04:42
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图一：沈阳市两级法院2010-2015年度民事案件增长情况
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图二：2012-2015年度沈阳市劳动人事争议仲裁案件情况
核心提示：党的十八届四中全会和《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》都对推进多元化纠纷解决机制改革作出了重要部署。沈阳中院通过对近年来民事行政案件情况进行梳理，走访了人民调解、劳动人事仲裁、行政复议等部门，剖析案件增长的社会因素，就健全多元化纠纷解决机制提出相应的建议。
一、沈阳市两级法院民事行政案件增长情况的主要特点
近五年，全市法院受理案件量持续上升，其中增幅较大的是民事案件和行政案件。2015年全市基层法院共受理民事案件133614件，同比上升30.8%，共受理行政案件3163件，同比上升106.7%。2014年市两级法院审执结案件161182件，占全省法院审执结案件总数538197件的29.95%。市两级法院有法官1513人，占全省法官总数7955人的19.02%，即以全省五分之一弱的审判力量完成了全省近三分之一的审判任务。
1.民事案件占案件总量的绝对多数
2015年民事收案比2010年增幅55.92%。（见图一）2010年至2015年民事案件收案总数占全市收案总数的57.28%至66.96%之间。2014年市法院审结的各类案件中，民事案件占全部案件比例的76.6%，增幅22.4%，民事案件总量大，比重多，增长的绝对数量很高。2015年民事合同类案件大幅上升，尤其是劳动争议、借款、买卖合同和房产类案件上升幅度较大。
2.行政案件数量的增幅最大
2012年至2015年我市两级法院行政案件数量持续大幅增加，2014年比2012年同期增幅达70.71%，2015年行政案件受理数较2014年同比增长106.7%。我市基层法院行政案件的特点有：一是在立案登记制改革的大背景下，新收案件数量井喷式增长；二是案件类型集中在行政强制、行政赔偿等类型，增加了行政协议、附带审查民事争议等新类型案件；三是群体性案件较多，协调处理难度大。还存在一审息诉服判率较低、行政机关负责人出庭比例较低、行政相对人上访率较高的“两低一高”的特点。
二、多元化纠纷解决机制功能的弱化是民事行政案件增长的原因之一
1.人民调解案件数呈下降趋势
近年来市两级法院收案总量持续攀升，而2014年全市人民调解案件总数及达成调解协议的数量却呈下降趋势，2014年人民调解案件总数比2013年同比下降15.07%，调解成功案件数同比下降14.89%，达成口头协议的案件数同比下降18.84%，达成书面协议的案件数同比下降6.12%。2015年人民调解案件总数同比下降19.11%。人民调解案件总量较大，化解了大量纠纷，但相关数据下降的趋势也表明了公民、法人权利意识增强，过分依赖法律诉讼程序，对人民调解的运用和作用重视不够。
2.劳动人事争议仲裁案件不予受理数呈增加趋势
沈阳市人力资源和社会保障局调解仲裁管理处统计数据显示，2014年不予受理案件数比2012年同比上升46.23%，比2013年同比上升62.32%。2015年不予受理案件数比2014年略有下降，但与2013年相比仍上升56.69%。受理案件数亦呈上升趋势，2013年与上年同比增加24.42%，2014年比2012年增加23.61%，2015年比2012年增加28.72%。（见图二）但仲裁员的人数从2012年至2014年每年仅递增2人，2015年比2014年增加8人，足见仲裁机构案多人少的压力对不予受理案件数量增多存在一定的影响。
3.行政机关依法行政的管理尚有提升空间
从2012年至2015年度全市行政复议案件审理结果的统计分析看，维持行政机关行政行为的占审结案件的比例分别为53.32%、49.2%、34.7%、28.31%。撤销、确认违法、变更或者采取协调手段处理化解争议的案件数仍占相当比例。根据全市行政败诉案件数据分析，行政机关不作为或延迟作为、超越职权或滥用职权、事实不清或者证据不足、适用依据错误的情况成为行政机关败诉的主要原因。行政复议机关为法院分流了大量的行政案件，但行政机关依法行政的管理还有很大的上升空间，依法行政是分流行政案件的根本。
三、采取多元化纠纷解决机制分流民事行政案件中存在的问题
1.对接操作规范零散，立法及规范相对滞后
辽宁省司法厅下发了《人民调解规范化建设标准》；沈阳中院制定了《民事调解工作规则》，与市司法局、市工商业联合会等七部门分别联合签署关于开展诉调对接工作实施意见；市卫生局和综治办联合印发了《筹建沈阳市医疗纠纷调解服务中心的工作方案》；市司法局与人社局、总工会等会签了《劳动人事争议基层调解组织建设实施方案》等。但上述对接操作规范相对零散，缺乏统一规划、标准和配置。
2.对接平台功能相对单一，信息管理运用不足
市两级法院的对接平台多数依托立案庭或诉讼服务中心设立，负责与非诉对接和司法确认等工作。人民调解纠纷解决平台的功能相似，其案件来源多为主动调解、依当事人申请以及接受法院、检察院等部门委托移送。但上述调解平台均不同程度存在处理的相关事项单一或者功能不够多元等情形。人民调解涉及的基层的镇（街道）、村（社区）等部门网络设施不够完善，信息化管理手段利用率较低。
3.对接机制缺乏互动，主动性尚需提高
人民调解案件中司法确认比例相对较低。2012年司法确认数占全年调解案件总数18424件的1.97%；2013年占全年调解案件总数20138件的2.05%；2014年占全年调解案件总数17103件的0.71%，2015年占全年调解案件总数13835件的0.03%。法院基于案件增长、信访等压力，往往主动与调解组织进行沟通，仍停留在单方设立对接机制阶段，邀请调解组织进驻法院帮助调解案件，而人民调解、行政调解、行业调解等组织主动申请加入法院调解组织名册并要求委托其调解的积极性不高，互动不足。
4.对接人才队伍力量薄弱，专家型人才相对短缺
法院受结案压力和实行员额制的影响，人才资源配置向审判一线倾斜，诉调对接人员业务能力相对薄弱。此外，人民调解数据显示，截至2015年全市共有人民调解员18087人，高中以上文化程度的占68.36%，其中专职调解员2449人，占13.54%。调研中发现，基层镇（街道）、村（社区）调解委员会都缺乏专职人员，素质参差不齐，义务调解居多，积极性不高。人民调解法规定对有突出贡献的人民调解单位和个人应给予表彰和奖励，但实际工作中个别区县存在经费保障不足,落实不到位的情况，因经费紧张很少专门举办村（社区）级人民调解员业务培训。
5.行政机关多元化解理念不强，依法行政的管理有待提高
行政机关负责人出庭应诉率较低，2013年、2014年全市两级法院行政案件负责人出庭率分别为10.63%和12.94%。2014年、2015年市法院行政案件负责人出庭应诉案件数分别为35件和174件，出庭应诉率分别为4.3%和15.4%。2012至2015年市法院行政案件协调率分别为11.1%、7.3%、10.3%、9.1%。部分行政机关对多元化解机制的重要性认识不足，在法院通过协商机制化解合理性范畴行政争议的积极性不高。
四、采取多元化纠纷解决机制分流民事行政案件的建议
1.整合相关操作规范，建议人大出台地方性法规
短期内，由市政法委统一协调制定沈阳市各行业统一的多元化纠纷解决机制的相关意见。从长远的角度，建议市人大可以将多元化纠纷解决机制问题列为正式地方立法项目，确立纠纷解决的原则和主体责任、解决的途径，完善各类解决程序的衔接，并加强人力和物资的保障。
2.转变功能单一的现状，采用信息化手段建立纠纷化解平台
充分利用电子信息化手段，依托相关机制已搭建的分流处理机构，由沈阳市社会矛盾综治机构、司法行政部门牵头联合相关部门成立社会矛盾纠纷总受理、分流的平台，改变传统的单一模式，建立双向立体信息化模式。建设集网上分流、调解、查询、咨询、指南等网络便民平台，实现网上网下无缝对接。指引当事人选择合适的解纷方式、主体及路径。按社会矛盾纠纷的类别或按行政区划设置分平台，采用信息化手段进行管理，集中各类调解力量，将社会矛盾化解置于党委政府的网格化管理体系中，加强对纠纷的类型、特点、趋势进行统计、掌握和分析。
3.促进诉调双向沟通，保持对接工作良性互动
在法院继续保持与诉讼外调解组织沟通的基础上，市委、市政府采取激励措施，加强诉讼外调解组织如人民调解、行政调解、仲裁机构等组织与法院互动的积极性。法院可以采取例会或简报等方式定期通报经其他解纷主体处理的纠纷最终的裁判或司法审查情况；对无法可依或对法律条款理解不同等情形共同研讨形成书面意见，统一把握调解、仲裁、裁判尺度；积极引导涉案主体进行司法确认，提高司法确认比例。
4.争取市委、市政府的支持，强化物资保障，加强多元化纠纷解决机制人才培养
地方党委、政府要加大对多元化纠纷解决机制建设的经费投入力度。落实人民调解法、财政部和司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见，按时足额拨付相关款项；通过设立纠纷化解专项资金、政府购买、单独列入财政预算等方式，扶持和帮助各类纠纷解决机制的机构建设和制度完善；支持自主经营的专业调解组织通过市场化运行模式推进发展；加强对仲裁机构人员和物质的保障，培养专业人才。
5.建议行政机关加强依法行政，强化对合理性行政争议的化解
行政机关强化法治意识，加强依法行政，既要考虑行政行为的合法性，也要注意行政行为的合理性；重视行政机关负责人出庭应诉制度，纳入到政府年度考核内容，认真落实和反馈法院的司法建议；各级政府部门根据修改后的行政诉讼法加强在行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权等方面案件的行政调解，在行政复议及诉讼过程中依法加强调解。