积极构建多方力量共同参与纠纷解决的新格局
来源：《人民法院报》2016年7月27日第6版
作者：刘贵祥
发布时间：2016-7-31 11:24:39
党的十八届四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，对推进多元化纠纷解决机制改革作出重要部署。深入实施“四个全面”战略布局，就必须建立一套以诉讼为核心、非诉讼方式为补充的多元化纠纷解决机制，通过法治化手段和制度化安排解决改革发展稳定中面临的突出矛盾和问题。近年来，人民法院立足司法审判实践，着眼于各种纠纷解决机制的衔接互动，充分发挥主导作用，积极探索完善多方力量参与的多元化纠纷解决机制。去年，最高人民法院在四川眉山召开了全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会，最近又公开发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》），明确了深化多元化纠纷解决机制改革的思路、目标和要求。下面，笔者就从理论和实践两个方面，结合《意见》相关内容，谈谈对多元化纠纷解决机制改革的认识。
一、深化多元化纠纷解决机制改革的现实必要性
周强院长强调，全面深化多元化纠纷解决机制改革，是实现中央战略部署、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措。当前我国经济发展进入新常态，社会矛盾纠纷的主体、类型、诉求均呈现多元化的状态，对国家治理体系和治理能力提出了新要求，化解矛盾纠纷的方式方法也法治化、多元化。建立诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷解决机制，让当事人选择以不同的方式解决纠纷，促进纠纷得到合理、有效的解决，无论对于国家治理还是社会经济发展，都具有重要意义。
第一，多元化纠纷解决机制有利于推动国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理体系和治理能力是一个有机整体，其中治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。在矛盾纠纷类型日益多元、各种利益诉求交织缠绕的情况下，妥善化解这些矛盾纠纷，单纯依靠一种方式显然是不够的。建立多元化纠纷解决机制，满足当事人多元化解决纠纷需求，体现了国家治理体系和治理能力的与时俱进，有利于进一步推动国家治理体系和治理能力的现代化。
第二，多元化纠纷解决机制有利于营造和谐稳定的发展环境。牢固树立和切实贯彻五大发展理念，协调推进“四个全面”战略布局，离不开和谐稳定的社会环境。当前我国正处在全面建成小康社会的决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，面临的挑战前所未有，相应地，矛盾纠纷数量和复杂程度也大大增加。在这种情况下，建立适应社会发展需要、系统完善的多元化纠纷解决机制，强化纠纷解决过程中当事人的意思自治，有利于更好解决各类复杂的矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障。
第三，多元化纠纷解决机制有利于解决司法资源不足的问题。随着经济社会的发展和公民法治意识的提高，近些年我国的诉讼案件数量一直保持较快增长态势，特别在经济相对发达地区，案多人少矛盾和司法资源配置不足的问题十分突出。对于法院来说，完善多元化纠纷解决机制，对进入诉讼程序的纠纷先行“过滤”，也是缓解诉讼压力的客观需要。将有限的社会资源合理地分配给诉讼和非诉讼纠纷解决方式，将数量庞大的纠纷分配给不同的纠纷解决程序，可以起到保护有限的司法资源的作用，促进司法审判的可持续发展。
二、深化多元化纠纷解决机制改革应妥善处理的几个关系
深入推进多元化纠纷机制改革，应着眼于全面推进依法治国的时代背景，充分考虑政治、经济、文化、法律等方面因素以及社会公众的实际需求，正确定位各种纠纷解决方式的职能，厘清有关纠纷解决机制的一些模糊认识。具体说来，尤其要妥善处理以下关系：
一是强化司法权威与非诉讼纠纷解决机制的关系。有人认为，在强调依法治国的今天，司法应是各种纠纷解决方式中最为权威的方式。如果大力提倡非诉讼纠纷解决方式，会不会对司法权威产生弱化作用。这种观点主张通过法律和诉讼实现权利的做法没有错，却忽略了非诉讼方式解决纠纷的社会价值。不可否认，诉讼是定分止争的最佳方式之一，但对司法的过高期待和纠纷解决途径的单一化，也会加剧社会关系的对抗和紧张。我们应该将提高司法权威与盲目的诉讼崇拜区别开来，合理配置纠纷解决的社会资源，充分发挥各类纠纷解决方式的优势和特点，建立多方力量共同参与的多元化纠纷解决机制。
二是依法保障诉权与非诉讼纠纷解决机制的关系。去年5月1日起，我国法院全面实行立案登记制，坚持有案必立、有诉必理，当事人的诉权得到有效保护，当事人行使诉讼权利也更加便捷。在这种情况下，有人会提出疑问：如果强调多元化纠纷解决机制，减少进入诉讼的案件数量，会不会影响当事人依法行使诉权？这种担心其实是多余的。我们提出建立多元化纠纷解决机制，是为了满足当事人多样化的诉求，是在保障当事人诉权与引导当事人积极适用非诉讼纠纷解决方式之间寻求平衡，并没有侵害当事人的诉权。总的原则是，诉讼机制与非诉讼机制都是纠纷的一种解决方式，启用哪种方式，主要还是依靠当事人的自主选择。
三是党政主导与司法引导的关系。《意见》提到，多元化纠纷解决机制改革的总体思路是：国家制定发展战略、司法发挥引导作用、推动国家立法进程。遵循的基本原则包括坚持党政主导和司法引导。党政主导，就是党政机关要在发展、完善多元化纠纷解决机制中一方面做好顶层设计，另一方面充分发挥统筹协调作用，防止纠纷解决体系中的相关部门无序竞争和相互推诿。化解社会矛盾纠纷是党委政府的重要职责，完善多元化纠纷解决机制，必须依赖于党委政府的高度重视与支持。司法在多元化纠纷解决机制中虽然居于中心地位，但在整个纠纷解决体系中，司法也只是其中的一个组成部分，发挥的作用只是引导作用，即对诉讼外纠纷解决机制起着引领、推动和保障作用。推进多元化纠纷机制改革，必须在地方党委政府的主导下，积极发挥法院的引导作用，实现各种纠纷解决方式的和谐互动与共同发展。
三、深化多元化纠纷解决机制改革的具体路径
《意见》进一步明确了法院开展多元化纠纷解决机制改革的全面要求和具体路径，是各级法院推进多元化纠纷解决机制改革的行动指南。笔者认为，深化多元化纠纷解决机制改革就是要最大限度地发挥各种矛盾纠纷解决机制的独特作用，通过互相衔接和配合，及时满足并引导群众通过不同渠道合理表达利益诉求，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度，使绝大多数矛盾纠纷能够化解在基层、解决在萌芽。结合人民法院实际，要着重做好以下几项工作：
第一，进一步完善审判执行工作机制，确保司法公正高效。诉讼作为最主要的一种纠纷解决方式，人民法院要先把自己的“分内事”办好，依法及时审理好进入诉讼的纠纷案件。一方面，在法院内部实行案件繁简分流。依据纠纷的性质和繁简程度，设置小额诉讼、速裁等多种可供选择的程序，实现不同案件在诉讼系统内的合理分流，做到“简案快办、繁案精审”，推动案件尽快流转。但不论是采取何种诉讼形式，都要依法保障当事人的诉讼权利，不能轻易地设置条件妨碍其权利的行使。另一方面，全面加强和改进诉讼调解工作。最高人民法院一直提倡加强诉讼调解工作，要求“能调则调，当判则判”，并要求将调解、协调等工作贯穿案件诉讼、执行的全过程。《意见》规定“探索建立调解前置程序”。有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。调解前置程序，是保证民商事案件“全过滤”的一种最有效做法。将符合诉前调解范围的案件一律先行导入诉前调解，对不宜调解或无调解可能的案件再进行排期审理，可以快速化解纠纷。
第二，进一步完善非诉讼纠纷解决机制，形成覆盖所有矛盾纠纷领域的联动网络。非诉讼机制承担的是“过滤纠纷”的功能，可以减少进入诉讼环节的案件。完善多元化纠纷解决机制，就是要尽量整合诉讼内外各种资源，推动建立多层次、立体化的纠纷解决途径。《意见》要求人民法院在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承办、环境保护以及其他纠纷多发领域，整合社会解纷资源，建立“一站式”纠纷解决平台。具体操作过程中，笔者认为着重发挥两方面的作用：一方面，应充分发挥行政机关的作用。要正确定位行政机关在纠纷解决中的特殊职能，提升行政机关处理社会矛盾纠纷的主动性。《意见》提出，人民法院要加强与行政机关的沟通协调，促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。与司法救济相比，行政救济效率高，成本低，具有快捷性、主动性、灵活性等优势。实践中，很多社会纠纷发生后首先都是由行政机关或其组织专家进行情况了解和责任认定。事实上，法院处理交通事故、医疗卫生等纠纷时很大程度上也主要依赖于专业的鉴定结果，事故鉴定或行政部门的责任认定书是法院进行裁判的重要依据。另一方面，应充分发挥民间社会组织的作用。随着经济社会的发展，众多的民间社会组织分散在各行各业，应进一步发挥它们在互动协商机制和民间治理等方面的积极作用。《意见》提出要支持工会、妇联、共青团、法学会等组织参与纠纷解决，支持其他社团组织参与解决与其职能相关的纠纷。相关部门应对组织加强管理和规范，使一些通过政府力量难以解决的社会问题通过这些组织自发地消化解决。此外，要着力发展行业调解和商事仲裁机制，加强对行业协会调解、仲裁机制的引导，适应社会分工和专业化不断发展的需求，促进行业内纠纷的顺利解决。
第三，进一步推动诉讼与非诉讼方式的有机衔接、相互协调，提升不同纠纷解决方式的整体合力。《意见》要求各级法院完善诉讼与综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、仲裁机构、公证机构等各个诉讼外纠纷解决主体的对接，形成化解矛盾纠纷的合力。作为纠纷解决的不同方式，诉讼和非诉讼方式不可能也不应当相互分离，更需要二者的有机结合和有效互动。如何做到诉讼、非诉讼的“无缝对接”？笔者认为应把握好以下三个方面：首先，人民法院在多元化纠纷解决机制中仍然发挥着核心作用，要进一步强化诉讼的权威性，把诉讼定位于解决多数纠纷的“最后一道防线”。与此同时，对通过非诉讼方式调解达成协议的，法院也要充分发挥主导作用，依法或依当事人申请做好协议备案、司法确认、制作调解书、作出相关裁定等工作。对调解不成当事人坚持起诉的，依法做好登记立案工作。其次，要积极发展法院附设ADR，即在法院主导下或者在法院委托、指派人员的主导下进行的，以非诉讼方式解决纠纷的活动。《意见》亮点之一就是确立了特邀调解制度。人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或特邀调解员。这一制度设计填补了法院委派与委托调解的主体和处理程序规定方面的空白，明确了特邀调解的法律地位，进一步完善了调解制度体系，推动了法院附设调解在纠纷解决中发挥作用。最后，依靠党委统一领导和政府有力支持，构建沟通协调不同纠纷解决方式的有效平台。在目前体制下，党委政府掌握着重要的资源配置权力，由其通过综合治理协调各部门力量参与矛盾纠纷的调处工作，推动多元化纠纷解决机制的完善，更具现实性。就法院而言，在推进多元化纠纷解决机制改革的过程中，要正确定位，积极参与，立足自身职能，推动实现诉讼机制与非诉机制之间全方位、深层次的衔接互动。
总之，深化多元化纠纷解决机制改革是一项系统工程，需要多方参与、共同推进。人民法院将以《意见》实施发布为契机，做好各项制度衔接和配套服务，努力满足人民群众多元化的司法需求。