矛盾纠纷多元化解的河北创新实践

    在第三次全国人民法庭工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调了人民法庭要进行“三个探索”：第一个是探索法庭庭长主审法官责任制问题；第二个是探索人民法庭便利人民群众诉讼的方式方法问题；第三个是探索人民调解、司法调解、行政调解联动的机制问题。在当前全面推进依法治国的新形势下，人民法庭作为人民法院的派出机构，处在化解矛盾纠纷的第一线，是基层社会治理的重要依托。为了适应新的形势发展变化，河北法院坚持解放思想，实事求是，积极探索“一乡（镇）一法庭”建设，以创新人民法庭职能为切入点，深化多元化纠纷解决机制改革，构建全方位、多层次、综合性的基层社会矛盾纠纷化解网络体系，谋求多元化纠纷解决机制在农村基层社会落地生根。 

     一、多元化纠纷解决机制扎根人民法庭的重大意义

    基层社会的矛盾纷繁复杂，人民法庭面向基层、面向农村、面向群众，处于服务群众的最前沿，只有为人民群众提供多元选择的纠纷解决方式，满足人民群众的多元司法需求，才能促进社会和谐稳定。

    （一）人民法庭在多元化纠纷解决机制中巩固农村基层政权，进一步协调法治发展的均衡性。乡镇是国家最基层的政权，人民法庭是基层政权的重要组成部分，法律赋予人民法庭的权力不能放弃，党和人民交给我们的阵地不能失守。守土有责，必须要做到每个乡镇“法庭要有位、法治要有声、法官要有影”，每个乡镇设置法庭，才能实现司法供给的均衡性，弥补乡镇司法调解的缺位，才能实现习近平总书记讲的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的目标。 （二）人民法庭在多元化纠纷解决机制中助力基层多元治理，进一步提升法治建设的能力。以法治为基础的多元共治是农村社会的现实需求。在乡镇设立基层法庭，为纠纷多元解决和基层多元治理搭建了良好的平台。通过人民法庭建设，依靠每位庭长和人民陪审员，依托乡镇等其他方方面面的力量共同化解矛盾，从分散治理走向协同治理，促进了各类解纷资源的集约利用，促进了基层治理规则化、法治化，提高了县域治理法治化水平。 （三）人民法庭在多元化纠纷解决机制中协调多元利益需求，进一步增强推动基层法治建设的动力。人民法庭与基层人民群众打交道最多，处理的矛盾与人民群众生产生活息息相关，必须以人民群众的多元司法需求为导向，提供方便快捷、灵活多样的纠纷化解方式，便于人民群众选择适合的纠纷化解方式，使司法变得“温暖而富有人性”。只有解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，才能凝聚法治建设的力量。 （四）人民法庭在多元化纠纷解决机制中整合多元价值观，进一步强化法治的权威性。纠纷产生的背后，不仅是各种利益纠葛，而且是各种价值观的碰撞。人民法庭通过调解纠纷、司法确认、法治宣传等活动教育人民群众尊法守法、学法用法，将多元价值观整合为一元法治观，将法治理念与法治精神融入人民群众的内心，增强民众对法治的认同，增强法治的权威，推进全社会树立法治的意识，营造遇事找法、依法办事、解决问题用法的社会氛围。 （五）人民法庭在多元化纠纷解决机制中秉承依法治国理念，进一步推动基层社会治理法治化。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，目标是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这是法治建设的“新十六字方针”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；推进多层次多领域依法治理；坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作。我们以此作为指导思想，以人民法庭为依托，推进依法治国。人民法庭通过履行司法调解、指导人民调解、综合治理、法治宣传、司法确认和联络人民陪审员六大职能，将全民普法、学法、尊法、守法落实到每个角落，以此推动法治社会建设。

     二、人民法庭在多元化纠纷解决机制中的时间探索

    由于历史原因，近些年，河北开展并乡扩镇，全省缩减乡镇近一半，每个乡镇总人口由原来的一两万人达到近三万人，现在的一个乡镇规模相当于过去的两个乡镇，人民法庭的设置明显不能满足司法需求，法庭力量亟须加强，人民法庭的总体设置与功能应当重新审视。自2014年，河北法院开始了人民法庭的多元化、多模式探索，调整全省人民法庭工作格局，在全省农村地区推行了“一乡（镇）一法庭”工作，重新整合人民法庭设置，优化人民法庭工作职能，使法治的触角、法治的声音传递到每个乡镇、每个村。周强院长强调：“要优化法院内外资源配置，努力在全社会树立‘国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障’的现代纠纷解决理念，努力实现六个转变。”人民法庭正是按照这“六个转变”，调动各方面力量，按照现代解决纠纷的理念来推动工作。

    （一）重新定位人民法庭的工作职能。河北法院以促进人民法庭职能转型为突破口，着力满足基层社会的司法新需求，走人民法庭职能多元化道路。“一乡（镇）一法庭”，以“案件快速处理、纠纷联动化解、宣传随案说法、服务全域覆盖”为核心优化法庭职能，推动建立多方参与、多元共治、各取所长、各尽其能的运作新体系。人民法庭履行六大职能，一是司法调解。新设立的乡（镇）人民法庭在职能任务上，不同于传统意义上的人民法庭，暂不赋予其案件裁判权，主要发挥诉调对接工作平台的功能，对案件进行调解，调解不成，移送中心法庭或基层人民法院审理；二是指导民调组织开展调解工作，发挥社会力量化解矛盾纠纷；三是参与基层社会治理，为改革、发展、稳定提供司法保障；四是进行法治宣传，促进公民法律素养提升，教育公民遵纪守法；五是司法确认，对经调解达成的调解协议进行司法确认，赋予其强制执行力；六是充分发挥人民陪审员的作用。人民陪审员的重要职责是进行调解。 （二）创新人民法庭的运行模式。与新的职能任务相对应，“一乡（镇）一法庭”的人员调配、资源配置以及工作模式等与以往不同。一是人员配置不同。人民法庭庭长选配政治强、业务精、善于做群众工作的优秀法官担任。选任当地人民陪审员参与法庭工作，弥补人员力量的不足。二是创新工作模式。新设立的乡（镇）人民法庭实行一名法官和两名人民陪审员组成的合议庭模式。法庭一般由两名人民陪审员值庭，日常事务由人民陪审员处理，庭长每周定期到法庭开展工作。人民陪审员与审判员享有同等权利和承担相同义务。三是在法庭办公场所方面，不盖新房，利用乡（镇）机关的1至2间办公室作为办公场所。群众对“一乡（镇）一法庭”建设有一个形象的比喻：“一副碗筷，吃住乡镇；一间屋子，不添负担；一张桌子，就地办案；一把利剑，稳固政权。” （三）完善人民法庭工作机制。一乡（镇）一法庭建立了相关的制度和机制，实现了多元化纠纷解决机制改革的落地。一是建立指导人民调解工作的常态化工作机制。通过法官包村、典型案例宣传等方式，到辖区人民调解组织指导工作。二是建立诉讼与非诉讼衔接机制。人民法庭庭长协调乡镇等有关部门共同化解矛盾，动员村委会、镇党委书记、镇长、综治办、村中的长辈参与纠纷的解决。承德隆化县唐三营镇人民法庭在成立初期，受理的70件民事纠纷，仅1件移送中心法庭审理，69件诉前成功化解。三是加强与基层组织的协作配合。争取地方党委政府支持，建立法院与人民调解、行政调解、行业调解组织的衔接配合机制，加强与基层组织沟通协调。青龙满族自治县人民法院的法庭从社会上聘请了舆情调查员、民调助理员、信访协理员、人民陪审员和廉政监督员，构建了矛盾综合调处体系。四是建立职业培训制度。对人民陪审员和人民调解员每人每年至少培训一次，提升化解矛盾的能力。五是建立司法绩效考核机制。设置人民法庭专项责任考核机制，制定了具体考核办法。 （四）人民法庭建设的效果。河北的“一乡（镇）一法庭”建设已经形成由点到面、纵横交错、网格化态势及格局。截至2015年10月，全省共有乡镇1970个，新成立1179个人民法庭，加上原有中心法庭830个，现有法庭2009个，乡镇法庭覆盖率达到100%。从 “一乡（镇）一法庭”建设成效看，一是建立了重心下移、力量下沉的法庭工作机制。临城县黑城法庭与乡司法所建立了合署办公的工作机制，法庭成立后几个月，100件民事纠纷中有96件在诉前化解，4件进入诉讼程序。二是及时、有效化解基层社会矛盾纠纷，维护了社会和谐稳定。涞水县人民法院三坡旅游假日巡回法庭成立的前两个月，旅游纠纷全部通过调解化解，无一起纠纷移送立案。2014年以来，全省法院诉前调解纠纷8.08万件，指导民调组织调解纠纷5.03万件，诉讼调解13.12万件，司法确认8987件。三是缓解了信访压力，提升了群众法律意识。开展普法宣传21700次，培训人民陪审员、人民调解员19871次。承德市兴隆县有位镇书记说：“这个法庭太好了，成立了几个月，71件案件到了法庭，化解了70件，给我们解决了大问题。”四是“小事不出村，大事不出乡镇”有了坚实保障。阳原县大田洼人民法庭成立至今，调解民间纠纷65件，诉前化解29件，指导民调13件，只有9件移送立案。  

    三、人民法庭多元化纠纷解决机制的前景展望

    在人民法庭硬件建设和人员到位的基础上，下一步的工作重点是如何适应社会矛盾发展变化的新情况，充分利用信息技术，创新工作机制，推进人民法庭工作的专业化和规范化。河北法院从今年开始，将“一乡（镇）一法庭”工作升级为“互联网+诉非衔接”的人民法庭工作新机制，为多元化纠纷解决机制改革提供了新思路。

    （一）大力推广信息技术应用，促进多元化纠纷解决机制建设现代化。一是开发了诉调对接平台V2.0管理系统。省高院信建办开发的诉调对接软件系统，可以实现网上咨询、在线委派、委托和邀请调解、多方视频在线调解等工作。二是建立人民法庭信息化管理平台。研发的人民法庭办公办案软件系统在全省统一投入使用，群众咨询、社会综合治理、法治宣传、指导调解纠纷等工作情况全程留痕。三是以人民法庭的诉调对接平台为中心向外辐射，与综治中心、人民调解组织、行业性调解组织等机构的信息平台对接，利用互联网技术建立高效的联动机制。如法庭与人民调解员的“民调通”移动终端对接，可以实时动态了解村里发生的纠纷，第一时间排查矛盾。 （二）不断完善管理考核机制，促进多元化纠纷解决机制建设规范化。一是将人民法庭诉非衔接的日常工作纳入信息化流程管理，将委派调解、委托调解、司法确认等工作形成“在线”工作日志，健全工作台账，录入统计系统。二是建立奖惩机制，对调解中表现突出的调解人员进行奖励表彰，对不称职人员给予相应的惩处。三是设定科学的考核值对人民法庭工作进行全面考核，考核目标向诉前纠纷化解倾斜。邢台法院将诉非衔接工作纳入全市平安建设考核体系，将其他部门参与纠纷化解的绩效纳入党委的考核中，提高了其他部门在多元化纠纷解决机制建设中的参与度。 （三）积极与司法改革工作对接，促进多元化纠纷解决机制建设专业化。多元化纠纷解决机制改革是司法改革的重要内容，与其他改革密切相关。一是人民陪审员改革与多元化纠纷解决机制建设紧密联系，大量人民陪审员充实到法庭，壮大了多元纠纷化解的队伍。二是随着立案登记制改革的推进，大量的矛盾纠纷涌入法院，需要深化多元化纠纷解决机制改革，分层递进的解决纠纷，畅通案件分流机制。三是员额制改革涉及法官分流问题，不愿入额或没有入额的法官，可以充实到人民法庭，成为多元化纠纷解决机制专业化建设的力量。