以三大机制建设提升司法服务水平
来源：《人民法院报》2017年1月11日第8版
作者：谢作幸
发布时间：2017-1-23 10:18:29
深入推进“大立案、大服务、大调解”机制，是浙江法院深入贯彻五大发展理念，破解案多人少矛盾，完善矛盾纠纷多元化解机制的创新之举和经验摸索。以下介绍下浙江省平阳县人民法院的一些做法。
一、建立大立案机制，有效提升诉讼服务供给
优化大厅空间布局。将原有诉讼服务大厅升级改造为诉讼服务中心、联合调解中心、执行事务中心、家事法庭、速裁法庭等，并增设警务中心、接待中心、智慧法院自助区、法庭义工区等，为群众接受诉讼服务提供便利舒适的空间环境。完善诉讼服务中心。制定出台诉讼服务中心岗位职责管理，对诉讼服务实行清单式管理，增设材料收转、集中送达等特色窗口，提供60余项诉讼服务，实现当事人集中办理除庭审以外的全部诉讼事项。此外，推广适用网上立案。
二、完善大服务机制，切实满足群众司法需求
完善便民服务设施。建设律师服务专区，开辟律师免检通道，增设律师休息室、更衣室和阅卷区等。设置义工导诉区，由义工提供办事引导、咨询预约、信息传达等服务。书写等候区配备必要的救急设施和其他便民设备。执行事务集约办公。成立温州市首家执行事务中心，融执行立案、集中查控、执行接访、执行法官预约、执行指挥、执破衔接等20余项功能于一体，集中办理执行咨询查询、材料收转等事务，实现执行信息反馈的无缝衔接，助推打赢基本解决执行难攻坚战。提升智能办公水平。开辟智慧法院自助服务区，配备智能填单机、执行案件自助立案机，电子触摸屏可自动查询诉讼服务指南、开庭公告。拓展12368热线功能，加大信息化软件投入，专设当事人电子档案自助查询区。
三、强化大调解机制，整合资源全力助解纠纷
重视诉前辅导分流。在登记立案前，向当事人介绍非诉纠纷解决机制的优势、内容和流程，并对当事人进行诉讼心理、司法认知、诉讼常识等指导释明，根据纠纷性质和当事人的意愿进行合理分流。完善诉调对接机制。制定出台诉前调解和诉中调解规则，明确调解程序和要求。探索调解法官制度，由擅长调解的员额法官和暂未入额的法官担任调解法官，成功达成调解协议的，依法出具调解书。吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、律师等具备条件的个人担任特邀调解员，并明确其职责范围，细化特邀调解规定。打造以诚信为主题的商事调解功能区和以和为主题的家事调解功能区，进一步强化诉前调解和委托调解。落实调裁分流机制。以推进案件繁简分流和人员分类管理为突破口，打破庭室划分传统概念，统筹分为简案组与繁案组，实行审判团队扁平化管理，并构建与普通程序、简易程序、速裁机制相配套的多层次诉讼制度体系。制定出台《平阳县人民法院调解与速裁工作规程》，明确速裁案件范围及流程，进一步优化司法资源配置。
大力推进在线纠纷解决机制建设
陈国猛
陈国猛
互联网时代，信息技术的变革冲击原有的社会结构与商业模式，社会矛盾纠纷呈现出一些新特点：传统存量纠纷数量持续攀升的同时，涉网增量纠纷井喷；以互联网为载体的新类型纠纷不断产生；因互联网的虚拟性、跨地域等因素，当事人面对面解决纠纷成本高、难度大。随之而来，人民群众对纠纷化解方式也有了新的需求，包括开放的解纷途径、即时的交流沟通、便捷的在线场景、灵活的适用规则、高效的处置程序。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化解纠纷解决机制改革的意见》提出要创新在线纠纷解决方式，“根据‘互联网+’战略要求，推广现代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用。推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等于一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。”《意见》为人民法院在互联网时代创新多元纠纷化解机制提供了方向性的指引和有力的制度保障。
一、浙江法院推进在线纠纷解决机制的实践创新
浙江是“枫桥经验”的发源地。50多年来，“枫桥经验”不断与时俱进，创新发展，但其“发挥政治优势，相信依靠群众，加强基层基础，就地解决问题，减少消极因素，实现和谐平安”的精神内核始终不变。浙江法院适应网络时代的新观念、新业态，积极探索纠纷网上多元化解的新思路、新途径、新方法，把互联网技术深度融合诉调对接工作，努力打通纠纷网上一体化多元化解的通道，即以法院为中心，联结行政、行业、市场各端，着力打造网络全互联、业务广覆盖、数据大集中、资源共享用的在线纠纷解决系统，实现“网下纠纷网上解，网上纠纷不落地”。
（一）首创电子商务网上法庭。近年来，杭州电子商务市场规模迅速扩大，已成为浙江经济的重要增长点。杭州先后被确定为全国首家跨境电商综合试验区和国家自主创新示范区。伴随互联网经济繁荣出现的是涉网纠纷的不断涌现和升级，并逐步进入司法领域。2015年8月，经浙江高院同意，杭州中院及三家基层法院试点电子商务网上法庭，分别审理网上交易、网上支付及网上著作权纠纷和相关上诉案件。网上法庭突破目前已具有的网上立案、网上信息查询、网络庭审等初级功能，依托网络构建了一套纠纷化解的整体解决方案，充分运用电子商务的在线证据，实行起诉、调解、立案（管辖异议）、举证、质证、开庭、判决、执行全流程在线。当事人足不出户就可通过诉讼化解纠纷。截至目前，已累计审理1.3万余件。同时，整合多方力量，前置了两重纠纷化解过滤层，实现了纠纷的多元化解：第一层是电商平台“内部消化”。目前已对接淘宝、天猫、聚划算、蚂蚁金服小额贷款、阿里巴巴中文站等平台，凡是起诉至网上法庭的涉电商平台案件，系统首先自动导向电商平台在线纠纷处理模块，有近三成纠纷在电商平台上自行化解。第二层是调解员在线调解。网上法庭组建了以互联网协会调解中心的专职调解员和律师为成员的调解团队。目前共有专职调解员11人，兼职调解员30人，超过9000件案件进行了调解，调解成功率近三分之一。经两重过滤，进入诉讼程序的纠纷数量几近减半，大大缓解了法院的诉讼压力。网上法庭发挥网上调解、裁判的便捷优势，不受时间、空间、地域限制，极大地节约当事人诉讼成本，体现诉讼便利，又方便人民法院及时进行审理，契合电子商务与司法的跨境、跨行政区划发展，有利于规范电子商务交易行为。最高人民法院周强院长批示指出电子商务网上法庭是“重大创新举措，意义深远”。
（二）推进道交案件“网上数据一体化”处理综合改革试点。针对道路交通事故损害赔偿案件涉及部门多、处置时间长、流程繁琐的情况，2013年杭州市余杭区人民法院提出构建交通事故纠纷“一体化”工作机制的理念，牵头建立起了余杭区交通事故调处中心，整合了公安交警、司法行政、法院、保险自律小组以及保险公司等多部门的力量，实现了交通事故“一点一线”的整体跨越。这一做法得到了中央省市领导的充分肯定，被选定为“枫桥经验”50周年大会参观点。2015年初，该院在道路交通事故一体化调处机制的基础上，探索建立“互联网+交通事故纠纷处理”的新模式。一是搭建交通事故统一数据化平台。协调公安、保险、司法行政等处理交通事故纠纷的职能单位共同参与，借助系统对接和数据共享，为交通事故当事人提供在线的事故定责、损失确定、司法鉴定、赔偿调解、法院诉讼和保险赔付等服务，实现“网上数据一体化”快速处理。二是开展网络视频庭审。开发交通事故案件网上法庭系统，推出在线司法确认、在线送达、在线诉讼和裁判结果预估功能，实现诉讼全流程网络化。三是实行保险行业调解前置。余杭法院分别与区司法局和区保险行业人民调解委员会达成共识并下发文件，明确保险行业人民调解委员会调解前置的工作流程、诉调衔接具体步骤和要求。四是形成类案同判的阳光司法机制。适应交通事故案件类型化明显的特征，将赔偿理由、赔偿项目、赔偿标准、赔偿流程等内容进行细分统一，形成要素化、结构化的纠纷处理模式，促进类案同判的实现。去年11月以来，余杭法院在数据一体化处理平台共处置交通事故纠纷2334件，其中2028件在前置的保险行业调解中化解并申请司法确认，占道交纠纷总数的86.9%，有效发挥了保险行业协会的纠纷化解功能。
（三）开通法官网上工作室。近年来，浙江法院以陈辽敏、朱学军、胡佳等为代表的一批优秀法官先后开通了以个人名字命名的网上工作室，有力地推进了阳光司法，满足了群众的多元司法需求。如杭州西湖法院成立了陈辽敏网上工作室，集网上立案、案件查询、网上预约开庭或调解、网上咨询、网络在线调解等功能于一体，向公众提供网站式便民诉讼服务，同时作为诉调对接的网上平台，公开招募、筛选了200多名特邀调解员组成调解团队，其中包括最美妈妈吴菊平、全国劳模孔胜东。自运行以来，总访问量超过256万人次，通过网上、电话、邮件答复1345例，呈现出点击率高、参与人多、影响面广的良好局面。2016年，西湖法院陈辽敏法官牵头承担了中央综治办的重大课题“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台的构建”，正在依托近年来“智慧法院”建设成果，积极开发矛盾纠纷多元化解一体化网络平台。
（四）试行督促程序的电子化作业。长期以来，督促程序在实践中面临着低利用率、低生效率的困境，不能发挥其应有的诉讼分流与司法减负功能。2015年初，西湖法院针对互联网小微金融纠纷全程在线留痕的特点，借鉴域外经验，对督促程序进行电子化作业改造，运用互联网技术，实现支付令的网上申请、网上审查、网上提交证据材料、网上送达、网上询问、网上自动生成支付令等一系列流程。2015年5月25日，该院适用电子督促程序向一起借贷纠纷的借款人发出全国首个电子支付令，从申请人通过电子邮箱提交申请，到法院进行网上审查、网上询问、自动生成支付令并通过电子邮箱和短信发出，整个程序只用了4个多小时。督促程序电子化作业，为当事人和法官节约了时间、成本，能够经济、便捷的过滤简易纠纷，实现“共赢”。
二、当前在线纠纷解决机制建设中的问题和短板
浙江法院在推进在线纠纷解决机制建设方面作出了一些初步探索，但这项工作只是刚刚起步，还存在许多问题和发展短板。
（一）地区发展不均衡。各地对在线纠纷多元化解工作的重视程度和发展水平不均衡。部分法院主动适应新变化，工作积极，勇于改革，不断探索和创新纠纷多元解决平台的在线化和立体化。但也有不少法院对纠纷多元化解“在线化”的必要性和紧迫性认识不足，虽然在小范围内“触网”，却还没有大规模深度“入网”，虽然法院的硬件设备已经完成了信息化改造，但多元纠纷化解工作却止步于线下。在思维上，仍然停留在前信息时代，没有理解接纳“互联网+”背后“跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开放生态和连接一切”的理念，相应的，就很难提供出“网络一体化”的纠纷化解思路和方案。理念的落后制约了在线纠纷多元化解工作的发展。
（二）法律规则不完善。现行民事诉讼制度，是构建于传统的工业化社会背景下的，适用于当事人面对面的交易，纸对纸的记录，亲临法庭的诉辩。随着互联网的普及应用，在线沟通逐渐取代纸面沟通，使得网上交易和行为具有虚拟化、无纸化特征。但是，诉讼的在线化在现行民诉法框架下解决涉网纠纷存在不少操作瓶颈和制度障碍，如地域管辖原则造成人案匹配不均衡，电子送达生效需“受送达人”同意，调解书、判决书、裁定书不得以电子方式送达，在线发表质证意见能否在效力上等同于庭审质证，纯粹电子数据作为证据认定时不具有独立的证明力，等等。
（三）解纷标准不统一。市场的纠纷化解平台追求的是成本和效益，解纷流程迅捷高效，结果取决于当事人之间的自愿协商；政府职能部门化解纠纷关注社会管理方面的合规与稳定，解纷流程稍嫌复杂但具有弹性，结果相对中立且偏重公益；调解组织化解纠纷兼顾解纷效率与社会和谐，解纷流程相对灵活，结果也取决于当事人的合意；仲裁机构和人民法院，尤其是诉讼的判断标准则是公平公正，解纷流程繁琐严格，结果系“以事实为根据，以法律为准绳”。不同的解纷标准为纠纷当事人创造了选择难题。在线平台如何将这些解纷规则吸收、整合并保留其原有优势，有待深入思考和探索。
（四）保障机制不健全。一是动力不足。目前，由于矛盾纠纷大量涌入法院，案多人少矛盾突出，倒逼法院发展多元化纠纷解决工作，而其他职能部门的解纷压力不大，也没有对纠纷化解工作的专门考核，使这项工作基本依靠法院自身推动，其他部门动力不足。另外，由于对多元化纠纷解决机制在线化发展趋势的认识不到位，法院系统内部也没有将该项工作的信息化纳入工作考核目标，缺乏激励和引导。二是经费不足。在线纠纷解决平台的建设和完善，需要投入大量资金，平台建立的启动资金动辄上百万，后续的定期维护也花费不菲。许多地方党委、政府缺乏对在线解纷平台的重视，不能及时审批划拨项目经费，或者无法保障经费足额、及时到达，阻碍了纠纷在线化解平台的发展进程。
三、完善在线纠纷解决机制的对策建议
（一）解放思想，提高认识，形成推进在线纠纷解决机制建设的合力。互联网时代信息技术的发展一日千里，在线纠纷解决方式越来越引起社会各界关注，也是未来发展大势所趋。需要各级党委政府和社会各界提高认识，协力推进多元化纠纷解决机制在线化、集成化、平台化、开放化，推进在线纠纷解决平台的建设和整合，比如，将在线纠纷解决机制纳入社会综治考评，定期召开联席会议，共同研究涉网纠纷产生的规律和特点。
（二）与时俱进，加强立法，完善在线诉讼规则。网络化场景下的纠纷诉讼解决规则的滞后、不足、缺位等问题需要从立法层面予以解决。如立法上通过突破地域管辖原则化解人案匹配不均衡；规定电子送达生效无须“受送达人”同意，调解书、判决书、裁定书可以电子送达；在线发表质证意见在效力上等同于庭审质证；纯粹电子数据作为证据认定时具有独立的证明力，等等。一旦立法变更规则扫除上述障碍，在线诉讼将随之提效升能，更好适应互联网时代诉讼电子化的需求。
（三）整合资源，共享数据，搭建全国统一的在线纠纷化解平台。在线纠纷解决方式不受地域限制。未来的方向，应该是建立全国统一的在线纠纷多元化解平台，实现异地网上化解纠纷。目前，全国已有部分法院建成了在线解决平台，包括浙江的“电子商务网上法庭”，吉林的“电子法院”，新浪网先后与安徽合肥蜀山法院、四川成都中院成立的“e调解平台”等，取得了一定的成果。但是，这些已有平台的设计思路、要素模块、救济通道各自为政，并不统一。建议整合资源，搭建全国统一的在线纠纷化解平台。从可行性上讲，可以考虑先搭建系统集成全国统一平台，再分地区、分领域提供不同的接口和插件，对各地不同情况予以调整适应。从而避免各地重复建设、资源浪费，提高整体效率。越在上层，如电商的纠纷处理平台、行业组织协调平台，纠纷数量越多，纠纷解决流程和规则越灵活，成本越低；越到底层，如诉讼到法院，纠纷数量越少，纠纷解决流程和规则越严格，成本越高。通过一体化平台，可以实现各解纷各端数据共享，打通诉讼与非诉讼对接机制，促成全社会形成多元化解纠纷的生态机制。
（四）大胆设想，小心求证，积极探索设立专门的“网络法院”。司法是依照“规则之治”原理，以制定法为依据化解矛盾的最重要的解纷方式。要通过司法裁判为非诉解纷方式确立标准，提供权威性支持，促进全社会法律意识、规则意识的养成，使合法权利得到救济、社会关系得到修复，为私人的、公共的场所中所产生的交涉和秩序，提供规范和程序的背景。与之相适应，法院要自觉成为在线纠纷解决机制的推动者、引导者、建设者。为此，笔者建议在浙江电子商务网上法庭的实践基础上，考虑探索设立“网络法院”。建立“网络法院”是以全新的视角，从更高层次、更宽维度重构纠纷多元化解在线机制的一种可行性方案。它将成为在线争议解决方式的中心环节，结合法院业务网络化与智能化，聚合司法、行政、行业、市场等多方资源，形成完整的社会多元化解纠纷生态圈。