多元化纠纷解决机制的实践难题与破解之策
来源：《人民法院报》2017年11月2日
作者：宋长士 戚怀民
发布时间：2017/11/4 14:19:45
党的十八届四中全会明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，矛盾纠纷多元化解机制从法院系统的多元化纠纷解决机制的制度体系上升为国家治理体系和治理能力现代化的战略行动。
各级人民法院将推进多元化纠纷解决机制改革作为深化司法改革、实现司法为民公正司法、促进社会公平正义和谐稳定的重要举措，结合实际大力进行探索和创新，通过完善制度、搭建平台、加强司法确认等举措形成了纠纷解决的一系列“东方经验”。但是，目前在制度实践过程中，也遇到了一些问题需要加以解决，当前要按照“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”的总体思路，落实中央顶层设计，推动矛盾纠纷多元化解向纵深推进。
一、目前矛盾纠纷多元化解决机制运行中存在的问题
一是矛盾纠纷分流渠道不通畅。多元化纠纷解决从制度生成到扎根实践，需要涵括司法、行政和其他社会多元解纷主体之间的协作配合。人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。但从现实权力架构以及实践经验看，法院并无权力支配或物质激励的优势，很难在多元化纠纷解决机制中发挥主导性作用。这也导致目前纠纷化解难以形成有效合力，工作保障和监督考核难以跟进等问题。
二是运用非讼方式效果不理想。当前，在社会矛盾纠纷化解过程中，仲裁、行政调解、公证等非诉讼解纷方式适用效果并不理想。从仲裁层面看，部分地区仲裁机构形同虚设，基本处于闲置状态。从行政调解层面看，不少行政机关片面认为化解矛盾的法治方式就是诉讼方式，往往囿于自身利益考虑，对其应承担的矛盾化解和社会维稳职能故意弱化，穷尽办法推诿至法院进行解决。不仅未能发挥非诉矛盾化解方式的优势，反而导致了许多矛盾因长期堆积而更难解决。
三是诉讼仍是解纷首选方式。经济新常态下的中国社会，目前正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，社会矛盾纠纷逐渐呈现出主体复杂、频发易发、敏感性强、对抗激烈等特点。纠纷化解需求日益呈现出多面性，然而，当前实践中纠纷解决却过度依赖诉讼方式，法院受理的诉讼案件逐年剧增。这不仅加剧了司法资源匮乏的矛盾，使得法院案多人少问题更为凸显，也增加了当事人化解矛盾纠纷的成本支出，对整个社会而言，都是不经济的。
总之，这些问题的存在，表明了多元化纠纷解决机制缺乏规范性约束，严重制约着制度的深入推进。当前亟须借助规范化的立法手段，通过法律文本的权威性，既总结固化以往积累的一些行之有效的做法和经验，又能较好地解决机制衔接不畅和后续乏力等问题，实现多元化解机制的法治化、规范化和实质化。
二、推进矛盾纠纷多元化解决的完善之策
一是侧重矛盾纠纷的源头化解。作为司法的“东方经验”，我国的多元化纠纷解决机制，不能等同于英美国家的ADR(替代性纠纷解决机制)，我们不仅要注重矛盾纠纷案件的分流，更应侧重于矛盾纠纷的源头化解与协调治理，将矛盾纠纷止于未发、化于萌芽、归于人和。当前尤其要重视各种矛盾纠纷解决机制的衔接，整合解纷资源，详细规范诉前调解前置程序，明确路径指引，强化解纷责任主体的告知义务，相关国家机关、社会组织接受纠纷化解申请时，有关法律工作者接受法律咨询、委托代理时，应当告知当事人解纷的多元路径，鼓励和引导当事人优先选择成本低廉、对抗性弱、有利关系修复的解纷方式。同时，必须规范矛盾纠纷属地管辖原则，发动和依靠群众，确保小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解。
二是扩大司法确认的适用范围。当前司法确认制度在实践中适用范围过于狭窄，影响了这一制度作用的充分发挥。应当鼓励、支持各地法院探索扩大其适用范围。除了经行政机关、人民调解委员会等第三方组织主持达成的协议外，对于当事人自行达成的调解协议，在不违背法律法规强制性规定的情况下，当事人基于自愿原则，可以依法共同向法院申请效力确认。应当讲，注重解纷成本的俭省、当事人的便利和社会关系的修复，这不仅是多元化纠纷解决机制立法的基本原则，也是具体法律规范的价值底蕴，更是衡量改革成效的重要评价标准。
三是规范明确的责任与考评体系。多元化纠纷解决机制能否构建好、完善好、发挥好，除了进一步强化经费保障外，关键还在于是否规范了具体明确的责任和易操作的监督考核体系。政府部门应当将多元化纠纷解决工作纳入年度工作考核，并对负有纠纷化解职责的行政机关及其人员实施监察。各级社会治安综治委应将该项工作纳入社会治安综合治理工作考核体系，对不认真履行纠纷化解职责，导致发生影响社会稳定事件的单位和个人，依法予以追责。
四是积极推动地方立法。习近平总书记指出：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”对于法院而言，应积极参与并推动有关多元化纠纷解决机制法律法规的制定工作，及时总结报送相关经验和建议，推动地方立法机关因地制宜出台相关法规、规章，进而推动国家层面相关法律的立法进程。只有推动多元化纠纷解决机制的立法化，才能保障多元化纠纷解决机制改革在法治轨道上良性发展。本着先易后难的原则，可由省级人大先行制定适用于本地区的条例，立法机关在立法中应充分考虑多元化纠纷解决机制的协调性，整合现有的关于诉讼和非诉讼解纷方式的全部法律规范，围绕着公力解纷和私力解纷的不同特点和功能定位，合理配置相关主体的解纷权力和工作程序，优化各种纠纷解决资源的协调性，初步形成一部系统的、自洽的地方性法规。待形成可推广、可复制的立法经验后，再由全国人大常委会统一制定全国性法律规范。