当前多元化纠纷解决机制建设面临的几个问题
来源：《人民法院报》2017年6月14日
作者：刘进
发布时间：2017-6-15 22:48:58
全面深化多元化纠纷解决机制改革，是人民法院贯彻中央改革部署，实现司法为民、公正司法的重要举措，是提升社会治理水平、发挥司法资源最大效能的有效途径。去年6月，最高人民法院专门下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》），为下一步的多元化纠纷解决机制改革指明了方向。近一年来，各地在《意见》指导下结合本地实际进行了诸多有益探索，有效解决了一大批实际问题，节约了紧张的司法资源，取得了良好的法律效果和社会效果。另一方面，在实践中暴露出的制约多元化纠纷解决机制作用充分发挥的若干因素，也需要进一步探讨和应对。
一、参与主体的“多元化”有待落实
多元化纠纷解决机制的参与主体及角色定位问题，《意见》第三条以基本原则的形式进行了明确，也即“坚持党政主导、综治协调、多元共治，构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局”。根据这一规定，可以把多元化纠纷解决机制理解为是一个由多种性质、形式、程序和优势相异的纠纷解决子机制共同构成的一个整体系统，它们之间既有独立运行空间、又能形成功能互补，满足社会公众对纠纷解决路径的多样需求。简而言之，多家参与、群策群力、优势互补是多元化纠纷解决机制的基本特点，也是其本质要求。但在个别地方的实践中，虽然按照多元化纠纷解决机制的基本要求搭建了平台，但若从实际运转的维度进行考察，会发现人民法院争取当地党委、政府支持的力度较弱，参与主体的“多元化”尚未实现，“党政主导、综治协调、多元共治”的制度设计未得到充分落实。要实现该机制联络各方、协调运转的效果，在下一步的工作中，需要以《意见》第三条规定的基本原则为指引，更加积极地向当地党委、政府汇报有关情况，充分发挥党的政治优势，努力争取支持。贯彻群众路线，把各有关部门的职能作用充分发挥出来，把基层的力量资源有效整合起来。
二、纠纷解决人员配置机制不尽完善
一是人员配置标准流于形式。多元化纠纷解决机制给纠纷当事人提供的应该是便捷但绝不低质的服务，欲达到此效果，人员选任是关键。特别是在当前矛盾纠纷日益多元化、复杂化的背景下，参与纠纷调处的有关行业、条线的人员需要具备扎实的专业知识、工作技巧以及较为丰富的社会生活经验。同时，由于多元化纠纷解决机制下的矛盾调处绝大部分是无偿的，需要参与人员费时费力的推动和沟通，个别时候还要遭受纠纷当事人的误解甚至是人身攻击，这种特殊的工作性质决定各平台的参与人员除了专业知识、工作技巧、社会经验之外，还需要在价值追求上的认同和一定的奉献精神。相比之下，个别地方在多元化纠纷解决机制理念下构建的各类矛盾调处网络中，人员选任工作不甚理想。例如，各种网格员、通讯员、联络员虽已确立公开选聘形式，但自发报名参与的占比极少，大部分是通过单位推荐形式确定，一些具有较高职业道德水准、过硬专业素质的人才没有进入选聘范围，人员来源广泛度有限。另一方面，即使是在单位推荐的单一选任模式下，由于该机制下的调处工作无偿性等诸多原因，主导选聘工作的单位或部门，对各条线推荐来的人选，大多照单全收，在实质上弱化了考试或考察环节，参与人员的业务特长、工作匹配度、时间和精力保障、职业精神等多项关键因素未能在选聘环节作为选人标准予以贯彻。为扭转人员选任形式化这一倾向，在选任上应明确提出 “最低门槛”标准，从教育背景、工作经历、工作成绩等有关方面做出硬性要求并坚决落实。
二是配置人员日常管理有待规范。不少地方对各类网格员、通讯员、联络员的管理相对简单，日常管理制度设计大多是一个框架性的规定，没有具体明确的操作要求，在实践中出现了与设计初衷不相适应的情况。例如，有的农村地区的联络员常年脱离所在基层组织外出打工或搞副业，难以有效传递信息或参与矛盾化解。有些通讯员在辖区群众中威信不高，难以获得当事人的信任。针对此类现象，首先意识上应更加关注，杜绝对各节点人员日常工作不想管、不敢管的思想。其次，应严格落实日常工作台账制度，并以此为重要抓手，改变人浮于事的倾向。在台账具体流程设计方面，各平台、各条线的网格员、通讯员、联络员可以负责填录工作时间、地点、工作内容等基本信息。综治等负责机关指派专人负责复核基本信息真实性，对工作效果进行逐项考评，并以年度为单位对台账记录进行统计、分析、测评并存档。此外，还应建立退出机制，明确年度任务基准量，对不能完成基本任务等情形的予以解聘。
三、保障激励机制不够彻底
一是法官在多元化纠纷解决机制下的工作量没有体现或体现不充分。在现行机制下，各项司法便民措施的设计和矛盾调处平台的对接，意味着对法官的工作总量、开展工作形式和工作质量都提出了较高的要求，假日法庭、根据当事人情况非工作时间走访、随时应急赶赴现场、为调处纠纷多次往返等工作内容，有不同于一般“坐堂问案”的工作特点。但在一些法院，这些工作内容并未纳入绩效考核的“工作量”范畴，即使有也是通过“酌情考虑”等变相方式予以解决，长期来看不利于维护和促进法官参与多元化纠纷解决机制的积极性。对此，应以充分肯定法官参与诉讼前矛盾化解的重要价值为方向，系统梳理法官在多元化纠纷解决机制平台下的工作类型、难易程度，形成工作量记载、折算及评价体系，是下一步法院系统内部完善该机制的工作重点之一。
二是“联络员”待遇长期缺位。能否调动有关条线、单位、基层组织广大联络员、网格员、通讯员的工作积极性，是决定该机制成败的关键因素之一，也是直接影响纠纷当事人对该机制运行感官评价高低的重要方面。实际上，虽然法院与“广大联络员、网格员、通讯员”的关系名为“选聘”，但据笔者了解，一些法院还未将该项工作争取为“专项资金”，再加之受限于经费收支两条线等财政纪律，导致一些法院实际上并未向他们支付任何经济补偿，还有一些法院象征性地以年人均几十元或百元的标准以“误工补贴”或“交通补贴”的形式向联络员、网格员、通讯员支付极为少量的报酬。“联络员”待遇保障力度不高，积极性提升不明显，已经成为制约该工作进一步推进的一大障碍。对此，首先应千方百计保障经费充足。各级法院应推动该机制运转费用在财政经费中作为专项经费列支并避免“空账户”运转。其次，应体现“劳动报酬”性质，而不仅仅是“报销”垫付的交通费、通讯费、资料复印费、邮寄费等费用。另外，应体现“多劳多得”原则。结合联络员、网格员、通讯员开展工作的实际，可对于其收转材料次数、上门立案次数、代为诉前调解次数及成功件数、送达人民法院法律文书次数和成功次数等相关内容，制定相应递进制的激励办法，给予一定的物质奖励和精神鼓励。
四、评价机制仍存短板
一是评价主体单一。多元化纠纷解决机制的效果，可以从程序、实体两个方面来考察。程序上，是否便民利民、节约了化解矛盾的时间、精力和经济成本；实体上，是否维护了群众的合法权益、增强了群众的司法获得感、彰显了公平正义的司法理念。但不论哪个维度的考察，应该说纠纷当事人及其他参与人的满意程度最具指标意义，也应该是最具说服力的评价标准。但目前的评价主体设计上，一些地方要么直接没有评价机制，要么把本级法院机构内部或者上级法院作为效果评估主体，尚未涵盖纠纷当事人、代理律师等社会公众，评价主体缺乏广泛性。
二是侧重进入诉讼类指标的考察，评价标准不够科学。即使是法院系统内部的评价，也存在评价标准不够科学的问题。例如，一些法院对多元化纠纷解决机制的评价，重点考察纠纷经由该机制所设平台参与后的调解率、一审简易程序适用率、撤诉率等指标。这类指标体系的设计，忽略了立案前经由各平台消化在行业、单位内部的调处活动的价值，特别是像调处劳动纠纷、安全生产事故等涉及群体性、诉求表达多元、非理性因素突出的矛盾纠纷的价值没有在指标上获得肯定。另一方面，调解率、一审简易程序适用率、撤诉率等指标的设计，在一定程度上存在把多元化纠纷解决机制下的便民服务和正常的审判活动混同的倾向，没有与日常矛盾纠纷的演化进程紧密贴合，甚至可能发生工作量与考评结果背反的局面，难以发挥评价机制的激励引导作用。
针对评价机制存在的问题，一是拓展评价主体范围，增强主体来源广泛性和代表性，可以探讨委托第三方评估的思路，及时为多元化纠纷解决机制进行问诊、把脉。二是增加非诉讼案件评价指标体系。例如，增加及时介入程度、纠纷参与人的满意度、信访案件转化率等关乎矛盾调处效果、参与人体验感官程度的指标和内容。