完善调解前置 落实司法为民
来源：《人民法院报》 2017年07月13日第八版
作者：朱万全 唐爱霖 刘 禹
发布时间：2017-7-16 23:15:30
江苏省兴化市人民法院在司法实践中针对家事案件中的离婚案件，探索新的审判方式，设立调解前置程序，将法院内部调解与外部调解相结合。并于日前成立课题组，将近年来离婚案件进行梳理分析，对调解前置工作进行调研走访，并提出相应建议。
一、关于离婚案件的基本情况
2015年度兴化法院民事案件收案9191件，离婚案件1585件；2016年度民事案件收案10959件，离婚案件1628件；2017年上半年新收民事案件4890件，离婚案件840件。2016年度审结离婚案件1583件，以判决方式结案737件，解除婚姻192件，维持婚姻545件；以调解方式结案529件，解除婚姻422件，维持婚姻107件。从数据分析及调研情况看，目前离婚案件呈现如下特点：
1.案件数量增多，审理难度加大。一是送达难题。由于城乡二元化，多数农村人员外出打工，留守儿童和妇女在老家生活，长期分居致使感情出现危机，而在外地打工无固定住所和地址，因此诉讼离婚时，常常因为送达问题耗费大量的时间和精力。二是随着经济水平的提升，大家的法律意识逐渐增强，在生活中遇到一些小事便立即去法院主张权利，使得法院成为化解社会矛盾的第一线，而不是最底线，司法资源不能合理分配和运用。
2.法院成为当事人的三大平台。一是作为寻人的平台。当事人一方离家出走，通过法院平台，利用法院的公权力，寻找到对方。二是作为警告、教育的平台。当事人一方有贪玩、赌博、不顾家庭的恶习，希望通过法院离婚诉讼对其进行教育。三是作为和好的平台。离婚案件中的当事人对基层调解组织失去信心，希望通过法院这样的平台给予双方和好的机会。
3.调解解决纠纷具有可行性。我们2015年度离婚案件调撤率58%，2016年度离婚案件调撤率53.5%。调解前置程序的设置，最大可能地将矛盾解决在诉讼之前。承办法官在依照事实和法律裁判的同时，还需要考虑社会效果。离婚案件运用调解方式解决更具有可行性。
二、调解前置程序试行过程中存在的问题
自今年1月我们重点开展案件繁简分流改革工作，初步取得了程序简化、文书瘦身、效率提升、公正提速的改革效果。针对离婚案件试行调解前置程序，在实施过程中，取得了一定的效果，同时存在一些问题：
1.调解前置的场所单一。在试行离婚案件调解前置过程中，我们以诉讼服务中心为调解场所，单设“朱连调解工作室”进行调解，调解场所单一，调解案件增多，使得调解效率降低。部分当事人在诉讼过程中反映，在婚姻登记中心因为财产及子女分割问题达不到统一，所以到法院进行诉讼，来回折返不方便。
2.调解前置的人员缺乏。目前，在诉讼服务中心调解工作室中担任调解工作的为每天一名流动员额法官和一名专业调解人员，由于离婚案件数量增多，调解前置在一定程度上缓解了诉讼矛盾，但是并没有减少法院工作压力。
3.调解前置程序没有完整的工作流程。在试行初期，简单地以村委会调解证明，上一次法院判决不准离婚或准予撤诉裁定为依据，给予立案，证明经过调解组织进行过调解。但是没有统一的台账管理，因此调解前置程序试行过程中比较混乱。
4.当事人不理解、不配合、不接受。一是认为违背立案登记制的初衷，人为设置障碍，增加立案门槛。二是认为违反婚姻法关于诉讼离婚的规定。三是认为增加当事人诉讼成本。
三、完善调解前置程序的建议
1.设置固定的办公点和安排合理的人员配置。联合妇联、司法局、律师协会，选派固定人员进行调解，聘请心理咨询师、婚姻咨询师等专业人员进行指导，人民法院派选一名员额法官负责统一管理和审核，选派一至两名法官助理配合员额法官工作，工作时间宜固定三个月轮岗一次。
2.完善具体的工作流程。建立调解前置台账，针对每一起案件进行登记。合理规定调解期限，建议以7个工作日为准。调解过程应当进行实质性调解，本着化解矛盾的主旨进行，如若调解不成，应当制定调解笔录，将调解过程中确定的基本事实确认，将双方争议的问题焦点表现出来，方便诉讼时查明案件事实，作出公正裁判。因此，不论调解结果如何，都应当制作调解笔录，给出调解意见，调解和好的回家过日子，调解离婚的制作离婚协议，调解未果的建议诉讼，充分保证当事人的诉讼权利，不能限制当事人的诉权，强制进行调解。
3.调解前置程序的救济。针对可能出现久调未决，影响当事人诉权的情况，利用规范的工作流程，实施合理的监督。
4.加强宣传，积极引导。诉讼是一项费时费力的司法过程，离婚案件因其自身特殊性，通过非诉方式解决更为便利。应运用新媒体如微信、微博、H5等进行宣传，将调解前置程序的合理性、合法性、优越性进行分析宣传，让更多当事人能够了解、理解，从而达到接受的目的。
总之，家庭是社会的细胞，家庭的幸福关乎社会的和谐与稳定。刚性的判决未必从根源上解决婚姻矛盾，柔性的调解往往更具有亲和力。兴化法院课题组针对性的回访了相关案件当事人，深切感受到家庭的和睦是社会和谐的重要因素，子女的健康成长离不开父母的共同关心与抚养。在解除婚姻关系的案件中，调解方式比判决方式更具有可接受度。