“多元调解+立案速裁”紧密型司法ADR模式的探索与完善——以北京市22家中基层法院的
来源：多元化纠纷解决机制公众号
作者：李旭辉 胡小静 谢刚炬
发布时间：2018/3/3 17:08:48
当前我国处于经济社会快速发展的转型时期，经济社会结构深刻变化，社会治理体系也随之转型。党的十八届四中全会将多元化纠纷解决机制建设确立为国家发展目标，党的十九大明确提出，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来，人民法院站在推动国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，在多元化纠纷解决机制改革中充分发挥引领、保障、推动作用，着力构建分层递进、有机衔接、协调配套的纠纷解决体系，探索和形成了一系列具有中国特色的矛盾纠纷化解模式。笔者所在的北京市法院于2016年起全面启动“多元调解+立案速裁”紧密型司法ADR模式（以下简称紧密型司法ADR模式）建设，通过内部挖潜与社会分流，多元化解社会矛盾纠纷，满足人民群众多元司法需求。
一、紧密型司法ADR模式的内涵解读
（一）紧密型司法ADR模式的基本要素
北京市法院建立的紧密型司法ADR模式，是指法官与人民调解员组建“1+N”办案团队，法官全程指导调解员调解，调解成功的案件及时进行司法确认；调解不成的简单案件，由法官利用调解过程中查清的事实和固定的证据，快速进行裁判的一种诉调对接工作模式。这种工作模式可以起到纠纷过滤器的作用，根据案件的事实关系、难易程度、当事人意愿等因素，将一部分简单纠纷通过诉前调解与速裁审判的方式解决，从而实现诉讼前端与后端的分离，达到案件繁简分流的效果。
1．多元调解。多元调解是紧密型司法ADR模式的核心环节。立案法官根据案件类型、复杂程度、标的额大小等因素，判断纠纷是否适宜调解，并引导当事人选择调解。当事人同意调解的，案件交付人民调解员进行调解，法官对调解全程把关或者与人民调解员共同调解。调解成功的案件，以撤诉方式或者法官出具调解书的方式结案。
2．立案速裁。立案速裁是紧密型司法ADR模式的自然延伸。由若干名速裁法官、人民调解员、法官助理、书记员组成的“1+N”诉调对接团队，征得当事人同意后，将那些法律关系简单明确、多元调解未成功的案件，直接导入到速裁程序，多数情况下能在调解当日开庭，开庭即判。不适宜速裁审判的案件，立案后进入普通审理程序。
（二）紧密型司法ADR模式的显著特征
“司法性”和“紧密性”是紧密型司法ADR模式的显著特征。首先，这是一种依附于现有司法体制和审判机关的矛盾纠纷化解机制，矛盾化解主体是法官以及入驻法院的人民调解员，法官直接参与或者指导人民调解员开展调解，对于团队内的所有人员有管理和约束的权力。整个调解和速裁的过程，全部在法院内完成，调解和速裁的结果都具有司法强制力，对于当事人而言，参与多元调解或速裁审判的过程，与参与法院主持的其他司法审判活动无异，纠纷化解过程的司法性和权威性十分明显。其次，这是一种准司法矛盾调处机制与正式的审判机制无缝衔接的工作模式。多元调解和速裁审判由于都有同一法官的直接和间接参与，二者在程序衔接上具有天然的紧密性，在当事人同意程序切换的情况下，多元调解到速裁审判的转换几乎没有诉讼成本消耗，且案件可以在较短时间内处理完毕。
（三）紧密型司法ADR模式的优势所在
当前大量争议纠纷涌入法院，形成司法环节的拥堵之势。在2016年中央政法工作会议上，时任中央政法委书记孟建柱同志提出：“法院受理案件数量大幅上升，案多人少矛盾突出，要通过多元化解、繁简分流等改革办法予以破解。”2016年北京市法院一审民商事案件收案量近40万件，然仅有2千余名员额法官,经由“多元调解+立案速裁”导出纠纷近7万件，占收案总量的17%，构建紧密型司法ADR模式正是北京市法院应对案多人少压力的有益尝试。
1.优化司法资源配置，推动案件繁简分流的必要路径。
一方面是法院收案量不断攀升，另一方面是员额法官数量有限，案多人少矛盾更加突出，这就倒逼法院深挖内部潜力，强化对原有审判资源的整合、分配。北京市法院建立紧密型司法ADR模式主要目的在于实现诉讼前端和后端的分离，形成少数法官诉前分流化解大量简易纠纷，多数法官在诉讼后端审理疑难、复杂案件的纠纷解决格局。
2.整合社会调解资源，加强社会纠纷化解的必要路径。
一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制，以保证所利用的诉讼程序和特定案件需要相符合。建立紧密型司法ADR模式，是法院整合人民调解资源的关键一步，人民法院丰富的司法调解经验和调解结果司法确认的效力优势得以显现。多元调解与速裁审判的有效衔接，兼具调解与裁判双重职能、诉与非诉双重优势，是社会调解资源与司法资源整合的有效路径。
二、紧密型司法ADR模式成效的实证分析
（一）数据开示：考察工作成效的参数分布
北京市法院通过编制多元调解工作统计表格的方式对全市法院矛盾纠纷化解工作成效进行考核。统计表格以多元调解案件信息系统统计数据为脚本，数据仅限于立案前委派调解、行业性专业性调解、行政调解和立案前法官调解案件，不包括立案后、审理中委托调解案件数据。为更好地统计法院多元调解与速裁审判的基础数据，在横向维度上，设置新收案件数量、已调解案件总量、调解成功案件总量、速裁案件总量四个指标。在纵向维度上，设置调解导出率、调解成功率、立案速裁率三个指标。其中，调解导出率是导出到多元调解程序的案件数量与同期全院一审民事（含商事、知识产权案件）新收案件总量的比值。调解成功率是多元调解成功案件量与同期导出到多元调解程序中案件量的比值；立案速裁率是立案庭适用速裁程序审结的案件数量与同期导出到多元调解程序的案件量的比值。但法院多元调解、速裁审判工作成效具体如何，调解导出率、调解成功率、立案速裁率这些比值之间的内在关联，及各自对工作成效的影响程度，并未有一种计算方式予以定性定量分析。笔者利用SPSS Statistics软件进行主成分分析，实证检验北京市法院2016年多元调解与速裁审判工作数据，借以得出各法院的调解成功率、调解导出率、立案速裁率等相关比值。
（二）公式求证：利用SPSS软件进行主成分分析
将调解导出率、调解成功率、立案速裁率设定为变量X1、X2、X3，利用SPSS Statistics软件对各个法院的统计数据进行变量相关性和变量贡献率进行主成分分析，可测算出各个法院的主成分M1、M2和成效比值A，进而得出成效比值A的计算公式：
A=49.338%M1+33.392%M2 Ⅰ
M1=0.698X2+0.708X3-0.112X1 Ⅱ
M2=0.168X2-0.010X3+0.986X1 Ⅲ
综合工作成效比值：
A=49.338%(0.698X2+0.708X3-0.112X1)+33.392%(0.168X2-0.010X3+0.986X1)。
在数据分析中我们发现，调解导出率、调解成功率、立案速裁率这三者中，决定工作成效高低的主要参数是调解导出率与调解成功率，这两个参数与成效都是正相关关系，导入到化解程序的案件越多，化解成功的案件越多，越能够提升该院工作成效。经过测算，得出北京市法院繁简分流成效比值为0.18，在全年一审民商事案件收案量近40万件的前提下，纳入调解程序的案件近7万余件，最终近2万件成功调解，近2千案件予以速裁审判。其中，各中级法院由于调解导出率较高，化解成效普遍优于基层法院。基层法院的化解成效呈现参差不齐的状况，特别是作为一审民商事案件收案量排名前两位的基层法院，总收案量近12万件，化解成效分别为0.08和0.09，较低的调解导出率与调解成功率，严重制约了这两个法院紧密型司法ADR模式化解矛盾纠纷的工作成效。
（三）制约因素分析：纠纷吸附能力、化解能力受阻
通过SPSS软件的主成分分析，笔者发现制约紧密型司法ADR模式化解工作成效最主要的因素是案件的导入难和化解难问题，这也是制约紧密型司法ADR发展的关键问题。要提升该项工作成效，必须扩大紧密型司法ADR模式对纠纷的吸附能力、强化对纠纷的化解能力。换言之，必须尽力扩大导出到多元调解和立案速裁程序的案件量，同时尽力提高案件在诉讼前端化解成功的概率。
1．矛盾纠纷吸附能力有待扩大。（1）外部因素：当事人接受调解的意愿下降。立案登记制的实施大大降低了立案门槛，当事人自愿接受诉前调解的数量降低。再加上社会转型时期，争议纠纷法律关系复杂、专业性较强，在不少当事人看来，人民调解员缺乏系统的法律知识，调解手段单一，未有足够的专业水平来理顺法律关系，直接导致当事人诉诸调解的积极性不高。（2）内部因素：法院导入调解不力。现阶段法院调解导入效果不佳，原因主要在于：第一，引导不力。法院对当事人的引导往往是单向、单一的，竭力向当事人灌输调解的程序设置、优势等，并未从当事人的实际情况、心理因素等情况出发予以引导，常有引导不力的尴尬局面。第二，法院化解案件类型偏好。以笔者所在基层法院为例，2016年纳入紧密型司法ADR模式的案件量近3千件，其中，物业服务合同纠纷占化解总量的90%，婚姻、家庭、继承纠纷占6%，其他类型纠纷所占比重极其轻微，甚至只有1件。这种化解案件类型“口味”的偏好，不利于实践中将多种案件类型纳入紧密型司法ADR模式的尝试，封闭了更多类型案件导入多元调解程序的通道，不利于纠纷化解工作的整体布局。
2．矛盾纠纷化解能力有待加强。（1）调解力量严重不足。群众权利意识、法律意识不断增强，新类型案件不断涌入法院，对高效、权威、专业解决纠纷有了更高要求。实践中多元调解工作更多还是依托于人民调解员自身社会经验和身份地位的影响力来开展，这种调解方式已不能充分满足群众的需要和期待。特别是一些涉及金融类、行业专业类纠纷，人民调解员甚至不能运用法言法语来准确描述争议纠纷的法律关系，调解工作的开展更是无从谈起。（2）诉调对接团队内部职责不清，效率不高。现有审判资源配置模式弊端主要体现在如下几方面：一是对于调解与审判事务，法官个体包揽，事事参与，缺少协作，调解成效与审判质效难有保证。二是法官助理职能发挥不充分，对法官事务性工作分担作用不明显。法官与法官助理在一定程度上存在着职责不清、工作量不均衡、工作衔接障碍、磨合程度不高等问题。三是法官助理与书记员职责混同、权责不清。有时存在重复劳动或者疏忽事项，客观上浪费了一定的审判资源。
三、紧密型司法ADR模式的完善路径
如果说法律是善良与公正的艺术，那么司法就是正义与效率的算术。在司法改革背景下，紧密型司法ADR模式蕴涵着极大的发展和改进可能性，“若法院欲因势利导地运用调解力量化解纠纷，满足转型时期维护社会稳定的需要，确立起规则之治，那么厘清调解与审判关系，调整司法程序及技术是基本的路径”。①在立案阶段，要为多元调解和立案速裁在司法现实中找到各自发展空间，并相互发挥积极效应，应从司法实践中寻求更有裨益的方式来发挥最大效用。
（一）因势利导：解决案件引导难题
紧密型司法ADR模式须在充分尊重当事人选择权的基础上才可进行，面对当事人调解意愿下降的情况，须因势利导从多个方面有效引导当事人选择调解程序解决争议纠纷。
1.通过诉讼成本评估引导纠纷走向。诉讼成本是当事人参与诉讼过程中所耗费的金钱、时间、精力等成本。诉讼成本高低，主要取决于诉讼周期持续长短、诉讼程序适用繁简、诉讼费用水平高低这3个方面。在当事人选择调解意愿不强的情况下，做好诉讼成本的评估分析，为他们算好经济账、风险账、亲情账、信誉账、时间账“五笔账”，引导当事人选择调解程序。
2．通过优化工作流程引导诉讼选择。法院在立案大厅布局、立案和审判流程安排上全面体现调解优先的导向。在醒目位置放置《多元调解须知》《速裁审判须知》和《温馨提示》，在立案叫号机上特别设置“调解立案”项目，通过优先叫号，减少当事人等待时间，最大程度将纠纷引入多元调解。设立立案咨询指导处，向起诉人介绍诉前调解和速裁审判的优势，引导自愿选择多元调解。
（二）案由识别：构建合理的案件导入标准
在紧密型司法AD R模式推进过程中，导入到调解程序中的案件数量少的原因在于未建立科学、合理的案件导入标准，大量简易纠纷被当成繁案处理，抑制诉调对接团队工作效能的发挥。对于案件繁简的界定，须尊重审判规律，可采取案由列举的方法，进行快速、有效的识别。笔者结合所在基层法院的司法实践，尝试提炼出案件类型集中度、审结率、调撤权重、审理周期等案件导入标准。
1.案件类型集中度标准。案件类型集中度，指纳入繁简分流程序的案件类型，在受理案件数量上应有相当要求，能实现集中处理的可能。审判实践中法院处理的某类型案件数量不多，对实现简案快审、繁案精审，提升审判质效很有局限性。通过对2016年笔者所在基层法院47种一审民商事案件进行分析，案件数量在20件以内的，占12%；案件数量在30件以上的，占79%，我们将案件类型集中度标准确定为受理案件数量30件及以上。
2．审结率标准。审结率是法院一定时期内结案数占收案数的比重，可以直观反映一段时期内案由的审判效率与绩效。按照简案快审、繁案精审的原则，部分纠纷因涉及较复杂的事实认定及取证，审理难度较大，不适宜纳入紧密型司法ADR模式予以化解，而适合多元调解及速裁的案件，应有较高结案效率。2016年笔者所在基层法院47种一审民商事案审结率低于60%的占2%，审结率高于70%的占91.5%。按照导入案件扩大化的要求，将审结率标准设置为高于70%。
3．调撤权重标准。调撤权重是指在一定时期内以调解和撤诉方式结案的案件数量与同期结案数的比值。与常规判决相比，调撤的结案方式具有程序简化、流程缩短的便利、快捷属性。特别是在司法资源紧缺的今天，以较小司法时间成本得到案件解决，这既是紧密型司法ADR模式的题中之义，也是司法现状所趋。笔者所在基层法院总体的案件调撤权重达到59%。在47种案由中，调撤权重达到50%以上的案件类型占全部案件类型的68%，因此设定纳入紧密型司法ADR模式适用范围的案件调撤权重标准必须超过50%。
4．审理周期标准。审理周期是法院从案件受理到作出裁判的法定期间。审理周期能直观地反映案件审理难度，简单案件的审理周期较短，疑难复杂案件在案件事实、法律关系厘清、证据取舍上往往较为耗时，审理周期很长。纳入紧密型司法ADR模式予以化解的案件，只能适用简易程序予以审理，天然地具有审理周期短的特性。在审理周期标准的厘定上，依照简易程序审理期限而定，设置为3个月（90天）以内。
5．标准交叉：案由的列举式规定。上述4项标准在一定程度上能反映案件难易程度、基本特征、诉讼进程等，但这种划分显然是粗线条的，每种区分标准只是反映了案件一个侧面，4种标准交叉重叠后，标准的可行性和科学性将大大提升。经过交叉重叠后，得出如下标准：（1）案件集中度标准：受理案件数量30件及以上；（2）审结率标准：审结率高于70%；（3）调撤权重标准：调撤率达到50%以上；（4）；审理周期标准：平均审理时间在90天以内。经过标准交叉后列举出的案由清单作为繁案与简案的区分标准，具有很大的合理性。笔者所在基层法院可以纳入紧密型司法ADR模式的案由共22个，占统计样本案由总量的47%，年均案件量约为9千件。若将这些简易纠纷案件全部纳入紧密型司法ADR模式，能够实现简案快审的目标。相较于实践中划定寥寥几种案由或者将全部案由纳入调解流程的不同做法，笔者提炼出的案件导入标准具有很强的针对性及可复制推广性。
6．负面清单：排除式规定。负面清单，指将法律法规禁止的事项予以明确列举，法无禁止则自由。为避免无据可依情形出现，在参考民事普通程序及小额诉讼程序适用标准基础上，笔者将负面清单列举如下：（1）当事人双方争议较大、案件事实不清，法律关系复杂的；（2）涉及国家利益、社会公共利益的重大、敏感、复杂案件；（3）穷尽送达途径后被告仍然下落不明的案件；（4）第三人起诉请求改变或者撤销生效判决、裁定、调解书的；（5）经立案速裁程序审理后，发回重审的一审案件；（6）申请诉讼保全、司法鉴定等可能延长审理期限事项的；（7）法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产清算程序的；（8）人民法院认为不宜适用繁简分流程序处理的其他案件。负面清单本身并不是一个固定不变的规则体系，实践中到底哪些案件应当进入负面清单，或者退出负面清单，还须司法机关酌情调整。
（三）扎紧出口：解决案件随意导出问题
在解决案件导入难问题的同时，我们还应重视案件导入紧密型司法ADR模式后的出口控制问题。一方面，要通过制度设计为不适合调解和速裁的案件提供有序的、及时的转出路径；另一方面，又要避免出口把控不严造成程序控制，浪费司法资源。笔者建议从设定案件流出比例和设置人工识别分流程序两方面来控制案件的流出。
1.流出比例的设定。在综合测算诉调对接团队案件总量及人员配置的基础上，根据具体案件类型的动态调整，设置一个流出比例档次，如5%、10%、15%、20%。其中，20%是最高流出比例。凡纳入诉调对接团队处理的案件，至少应有80%在诉讼前端解决。比如物业、供暖类纠纷，经过实践验证，繁简分流效果很好，应纳入多元调解和速裁审判程序，流出比例严格控制在5%以内。婚姻家庭类纠纷涉及当事人的意愿、案件事实的查明等问题，流出比例不应超过20%。
2.人工识别分流程序。在总量上实行比例控制的同时，在个案上应当采取人工识别的方式实现分流。诉调对接团队初步审理后，认为案件应当流出的，可以向院庭长提出案件移转申请，由院庭长审批决定。案件未送达的，需在立案后3个工作日内移转；送达后提出移转申请的，需在送达后3个工作日内完成审批并移转。对于派出法庭受理的相邻关系、排除妨害等案件，因地域性强，多涉及现场勘验和基层组织配合，不得移转。已公告开庭案件，不得移转。
（四）构建职责明确的紧密型团体协作模式
要最大化提升紧密型司法ADR模式的运行成效，应明确诉调对接团队内部的职责分工和整体工作的流程，建立以速裁法官为中心的权责明晰、权责统一、管理有序、运转高效的诉调对接团队。
1. 法官——协调团队、指导调解、开展速裁。法官作为整个诉调对接团队的核心，应当担负起统筹协调团队内部运行的管理职责，主要包括工作任务分配、案件流程节点把控、调解协议合法性审查、司法确认等工作。对于一些较为复杂，具有一定调解难度的案件，法官有指导调解甚至参与调解的职责。而法官在诉调对接团队中最为重要的职责是发挥其专业裁判优势，专司速裁审判事宜。从目前调研的情况上来看，法官应将90%的精力放在速裁审判事项上，剩余10%的精力放在团队协调管理和调解监督指导上。
2.法官助理——承“调”启“裁”的枢纽。在多元调解环节，法官助理应承担直接参与调解或指导人民调解员调解的职责，使法官从调解事务中解脱出来，专司速裁审判业务。在立案速裁程序中，法官助理承担庭前准备、裁判文书起草、协助法官处理法律适用性问题等专业性司法辅助事务工作。法官助理的选任是否得当，直接决定了工作的成效，但实践中各法院往往将聘任制审判辅助人员作为法官助理配置到诉调对接团队中，由于法律知识和实践经验的缺失，他们主要承担琐碎的事务性工作，成为书记员的“助理”，严重制约着诉调对接团队工作成效的发挥。因此，笔者建议法官助理可从未入额法官中择优选取，甚至可以将参与诉前调解和速裁工作作为法官助理入额前的必经阶段。
3.专职人民调解员——调解的组织者和裁判预期的宣示者。专职人民调解员的调解主体作用应当得到充分的尊重，他们在法官、法官助理的指导下，在法律框架内、规则指引下化解矛盾纠纷。专职人民调解员还应当在调解不成的案件中，通过案情分析，主动向当事人引导释明，让人民群众对裁判结果形成合理预期，为后续的速裁工作开展做好铺垫。
（五）人员拓展：有效扩充参与调解的力量
在法院紧密型司法ADR模式运行中，应该提高吸纳社会调解力量的能力，为各方面调解力量参与社会矛盾纠纷化解提供平台，构建合作、开放、共赢的大调解格局。
1．配强专职人民调解员队伍。随着多元调解工作力度加大，目前进驻法院的专职调解员远远不能满足工作需求，需要吸收更多调解员进入法院调解队伍，提高纠纷化解能力。建议利用人民调解员庞大的基数优势，充分挖掘可培养、可调动的调解力量，形成人员递补梯队，适当放宽专职人民调解员“坐班”限制，采用轮班制或者预约制，从而保证每天从事专职调解的人员数量。对于事关民生的纠纷类型，例如物业、供暖、婚姻继承、相邻权纠纷，要注重孵化和培育具有专业化、本土化的人民调解员队伍，打造在辖区具有影响力和知名度的品牌调解工作室，提升人民调解员的专业化、专职化水平。
2．建立律师调解员制度。律师凭借自身专业法律知识与实务技能，更易了解当事人需求，找到纠纷争议焦点，理清双方法律关系，促成调解协议的达成。2017年10月，北京、黑龙江等11个省（直辖市）已经开始了律师调解制度的试点改革工作。笔者认为，在改革中应当注意如下几方面：首先，为保障调解程序合法合规及调解结果的公平公正，律师调解员参与多元调解工作必须在法院及主管部门的监督指导之下。其次，建立规范的律师调解员选任程序，建立律师调解员名册，由法院指定或者当事人选定在册的律师担任其纠纷的调解员，以确保律师调解制度的公正与中立。再次，在经费保障上，要在律师从事法律援助和从事多元调解的补贴制度上寻找平衡点，引导律师主动承担多元调解工作，且在补贴收益和耗费时间成本中和之后，能够较法律援助略胜一筹，从而激发律师的积极性，避免律师串通当事人走法律援助程序，骗取法律援助补贴的可能性。最后，在调解过程中要加强指导与监督，避免律师借调解之名，充当掮客谋取经济利益。
3．加强与行业性、专业性调解组织对接与合作。随着经济社会快速发展，专业性、类型化纠纷呈现多发态势。在社会自治能力较弱且纠纷积聚的医疗纠纷、产品质量纠纷、食品安全纠纷、劳资纠纷、环境纠纷、保险证券纠纷、交通事故纠纷等领域，加强法院与行业性、专业性调解组织的对接合作，发挥行业调解组织的作用，引导纠纷在行业内部化解，可以有效促进纠纷得到专业化、实质化的化解。例如，2017年11月在北京、河北等14个省市开展的道路交通事故损害赔偿纠纷网上数据一体化处理改革试点工作，对于从横向上打破公安、司法、保险、法院各个部门间的资源和信息壁垒，纵向上实现纠纷处理各个环节的无缝衔接，具有重要的示范意义。紧密型司法ADR模式可以参照此种工作模式，将专业化调解资源与司法资源紧密联系起来，构建更加多样化的一体化处理平台，形成高效公正、阳光透明的纠纷处理体系。在经费保障方面，合理区分行业调解、专业调解和普通人民调解的不同，因案件复杂程度高、专业性强，调解难度大，可给予倍于一般标准的调解补贴，并符合相关行业的一般规则。待专业性、行业性调解组织发育成熟后，国家的政策性补贴可逐渐退出，完全实现市场化运营。