金融消费纠纷解决新机制初探
来源：《人民法院报》2018年2月28日
作者：傅向宇
发布时间：2018/3/3 16:50:50
近年来，我国金融消费纠纷呈不断上升趋势。这种纠纷以金融机构为一方（包括银行、保险业、证券业等相关机构），以金融消费者为另一方，具有金额小、数量大、群体性、专业性、集中性、双方实力悬殊、法律关系复杂等特点。常见的纠纷包括：消费者在与证券公司交易损失后发生的争议（如行权期不明以致权证作废等）；消费者在与保险公司交易中受到负面干扰招致损失（如信息欺瞒、格式合同等）；以及消费者与银行的“霸王条款”之间的争议（如提前还贷须交违约金、跨行查询收费、31日不计利息、银行信用卡全额罚息等）。目前我国金融消费纠纷的解决渠道主要是通过金融机构、金融监管部门、消费者协会和金融行业协会解决，或者通过仲裁、诉讼等传统途径解决。这些看似多元的纠纷解决机制实则缺乏衔接性和统合性，并且各有内在缺陷和局限，因此迫切需要探索一种能够针对金融消费纠纷特点的解纷新机制。
诉讼机制在应对金融消费纠纷方面捉襟见肘，一方面，国家提供司法公共服务的能力有限，面对小额、大量、专业的金融消费纠纷可谓杯水车薪；另一方面，当事人获得司法救济的成本高昂。更为重要的是，在以争议双方“武器平等”、辩论主义为基本理念形成的现代诉讼构造中，金融消费者与金融机构之间在信息、资金、专业等多方面实力悬殊，根本无法获得真正平等的诉讼地位。因此，当今世界各国的大趋势是建立健全替代司法的纠纷解决机制（ADR），以克服诉讼的对抗性和司法救济手段的有限性，满足诉讼爆炸对案件分流的需求和老百姓选择“适销对路”的多元解纷途径。
为此迫切需要将现有ADR机制运用于金融领域而实现资源整合和统筹规划，形成一种具有行业特色的新型的ADR机制。从全球现状来看，作金融消费ADR中立第三者的纠纷解决机构大致可分为：金融机构系统内部的投诉部门、金融行业自律组织（如证券业协会、银行业协会、保险行业协会等）、消费者协会（由政府发起设立的公性社会组织）、其他社会组织（新型独立第三方，如FOS机构）、金融监管机构（如证监会、银监会、保监会等），以及仲裁委员会。由于机构性质和地位的不同，导致其在实践中的作用与效果也大不相同，其中英国、日本的ADR机制特别有借鉴意义。
英国的FOS（Financial Ombudsman Service）是通过“调解兼裁决”的中立公益性机构解决金融消费纠纷。FOS对金融机构的管辖分为强制性管辖和自愿性管辖。强制管辖是由立法规定凡由FSA（Financial Services Agency）授权经营的金融企业与金融消费者之间未解决的投诉纠纷都要纳入FOS的受理范围；自愿管辖是指不在FSA监管下的企业与客户之间的金融服务纠纷，在与FOS按照格式化合同订立三方书面协议的前提下可纳入FOS的受理范围。两种管辖权并存使FOS的覆盖面广泛，而两种途径的处理标准和程序完全一致则使实践方便操作。最终裁决的效力分为两种情况：（1）如果投诉的消费者在规定期限内书面形式表示接受裁决意见，则裁决书生效，这意味着被投诉的金融机构没有否决权，并且投诉者也不能再诉至法院；（2）如果消费者在规定期限内表示不接受裁决或未作出表示，则裁决书对双方不生效，FOS的处理程序也到此结束，投诉的消费者和被投诉的机构均无权在FOS机制内要求重新审理，但消费者可以向法院提起诉讼。简言之，如果消费者接受最终裁决，则金融机构也必须接受；如果消费者对最终裁决持有异议，则仍可付诸诉讼。这一规定明显体现出对弱势一方的倾斜性保护。
日本的“指定金融ADR制度”实质上是行业性FOS，其核心任务是指定纠纷解决机构处理投诉、解决金融消费纠纷。这一制度的突出特征是，通过“业界申请，政府指定”的特殊组织模式来选定适格的纠纷解决机构。由政府指定的金融业界团体来担当解纷机构，被指定的纠纷解决机构既要满足业务能力要求，还要确认金融机构无异议；在获得指定资格前，该业界团体须先向日本金融厅提出申请，经审查符合法定要件后，方可成为金融ADR的纠纷解决机构。为了确保该机构的中立性、公正性和实效性，日本法律还规定对其从事纠纷解决等业务的实施状况的合法性和合规性进行检查监督。该制度颇具特色的设计之一是金融机构具有强制缔约义务，以增强金融服务机构参与纠纷解决的主动性与配合度，从而加快纠纷解决进程。不同于日本的一般诉外纠纷和解，指定金融ADR制度下的和解不可任意反悔。例如，纠纷解决委员可视消费者意愿和程序进行状况提出“特别调解案”，对当事人具有一定约束力，从而确保纠纷解决的实效性，即除了消费者没有接受和解而提起诉讼的情形及其他和解不成立的情形以外，金融机构一般都必须接受该调解方案——例外情形是消费者也是经营者，则调解委员可作出一般性和解方案。同时，为了使指定金融ADR成为易被采用的纠纷解决手段，日本规定了时效中断制度，当金融机构未履行“特别调解案”或一般性和解方案而导致解纷程序不能顺利进行时，确保其能够通过诉讼途径解决争议。
上述两种机制对于我国金融消费纠纷解决机制的建立都有重要参考价值。ADR新机制应当立足于我国金融领域目前已有的机构资源，探索在独立第三方的主持下加大倾斜性保护金融消费者的力度，分阶段逐步构建起更加专业的、保障公平的、更具实效性的创新型金融消费ADR模式，笔者称之为“类FOS机制”。具体而言这种机制应当兼顾以下价值或要素：
机构的独立性。作为诉讼外纠纷解决的主体，“独立第三方”是保障程序公正、有助于说服当事人接受调解结果的一大筹码。尤其在金融领域，消费者由于自身实力与金融机构悬殊较大，容易产生对抗情绪和对解纷机构的不信任。以社会组织身份出现的独立第三方，有利于使消费者相信其并未被操控，在调解或裁决的过程中不会偏袒强势的金融机构。如何整合现在的纠纷调解机构（组织），在地位上保持其民间和独立性，日本以独立的民间机构接受“一行三会”监督的制度模式值得借鉴。
程序的实效性。FOS机制将投诉和调解这两个阶段有效连接起来，流程更加顺畅，解纷成本明显节省，符合解决金融消费纠纷小额、大量、频发的实际需要。而英国FOS机制和日本“特别调解案”共同特别是以对金融消费者的倾斜性保护保障了程序的实效性。在消费者接受调解结果的条件下，不论金融机构接受与否都视为生效，这与其他传统的ADR程序效力大相径庭，在一定条件下具有单方强制力的结果虽然有违传统ADR所注重的自治性，但这恰恰是针对金融消费交易和纠纷双方实力悬殊的普遍特点，对弱势一方进行机制性的倾斜保护，才足以矫正信息不对称形成的形式公正但实质上伤害弱势消费者一方的隐痛，才能在实质正义的基础上真正解决纠纷，维护金融市场的健康发展。
解纷的专业性。由于金融技术知识方面的复杂性和专业性，许多案件经常存在经济问题和法律问题交织的疑难状况。因此，解纷人员须同时具备法律知识和金融知识（如税务、财务、会计、证券等）。但目前银行业务与证券业务、保险业务趋于综合化经营，许多金融机构开展多元化业务，进入混业经营领域发展，金融消费纠纷牵连较广，很可能超出某单一法制或按业别设立的监管机构所能掌控的范围，因此还需要在解纷机制中关注法律适用的兼容性。
总之，逐步建立符合我国国情的类FOS制度，可以整合我国行业监管和民间调解的资源和优势，为金融消费纠纷设立一个更有针对性和实效性的解纷新机制，使金融消费者和金融业者能够在实质公平的环境下，快速、便捷、公正、实效地化解纠纷，促进金融市场的稳定、持续、和谐、健康的发展。