法院附设调解改革的微观比较分析
摘要：我国法院附设调解因特邀调解的系统化应用、法院和调解联合组织的合作、以及律师调解的试点运作呈现新的改革方向。通过与美国纽约州法院附设调解改革的微观比较分析，中美两国改革呈现相同途径：从法院内外同时入手，外部加强与民间调解组织的合作，内部欢迎特邀调解员的加盟。我国法院附设调解的运作，呈现为人海战术的效果，总量虽不输于美国，但人均量比较低，因此应精简人民调解员、提高调解效率；免费调解原则的实施限制调解的发展动力，阻碍调解的市场化运作，故应逐渐实现调解收费的部分开放；现代调解的发展不应是法院孤军奋战，而应注重律师和法学院在调解发展中的合力。
关键词：调解；法院附设调解；特邀调解；社区调解；美国
一、我国法院附设调解的最新改革
2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条首次确认“委托调解”在民事程序中的运用。[1]2016年《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（简称《特邀调解规定》）在实践积累的基础上，系统规范立案前“委派调解”和立案后“委托调解”，规定法院应当：指定诉讼服务中心等部门具体负责指导特邀调解工作，并配备熟悉调解业务的工作人员；建立特邀调解组织和特邀调解员名册，对特邀调解员在入册前和任职期间进行业务培训，建立业绩档案，定期组织开展评估工作，并及时更新名册信息；根据实际情况向特邀调解员发放误工、交通等补贴，对表现突出的给予物质或者荣誉奖励，补贴经费应当纳入法院专项预算。
面对立案登记制实施后骤增的纠纷解决压力，法院急迫通过承担特邀调解的运作中“一揽子”工程，包括选拔、培训、评估、补贴等，希望把特邀调解员培养成强大的生力军。不过，“一揽子”工程的实施对于“高负荷”法院而言依然非常繁重，因此法院努力寻求保障特邀调解专业化运作的替代措施。法院与正在迈向行业化和专业化的调解联合组织展开紧密合作，例如北京市法院依托北京多元调解发展促进会[2]，规范整合45家行业性专业性调解组织力量，探索行业性专业性调解的行业管理模式。[3]1 2017年最高人民法院和司法部联合发布《关于开展律师调解试点工作的意见》（简称《律师调解意见》），把庞大的律师群体纳入调解员队伍，鼓励在法院、公共法律服务中心（站）、律师协会、律师事务所设立律师调解中心或工作室，既直接接受当事人申请调解作为律师业务，又承接法院、行政机关移送的调解案件。北京市高级人民法院和北京市司法局也随后于2018年联合发布《关于开展律师调解试点工作的实施意见（试行）》，要求律师调解员必须执业8年以上（在区、街乡镇公共法律服务中心担任律师调解员的，执业年限可以放宽到3年以上），且在相关专业领域具有丰富的工作经验。
上述改革措施，从诉讼程序的改革意义而言，“有助于分离法官的调解员和审判员这两个极易产生冲突的角色，避免法官权力对当事人权利可能产生的侵吞或干扰，纯化调解程序中当事人合意发生作用的空间，是实现诉讼程序均衡态势的关键措施”；[4]从法律发展和社会治理的深远意义而言，发挥“疏减讼压”的应急性功能，“增进司法公信”的拯救性功能，“扩大司法民主”的表征性功能，“促进社会治理”的拓展性功能和“发展法律”的崭新性功能；[5]从国际意义而言，吻合于当前全球现代化调解运动中法院附设调解（court-connected mediation）的改革理念。
二、研究方法的选择：微观比较分析
本文选择与全球现代化调解运动的起源地——美国法院附设调解改革进行比较研究，评析其中的异同之处，寻求能有所启示的借鉴经验。比较研究方法上，选择从微观比较分析的角度入手，因为：（1）美国地缘辽阔，且存在区域发展不平衡和差异的局面；同时，因联邦和州的区别以及州与州之间的区别，导致现代调解在联邦法院和州法院之间、以及各州法院之间的具体适用均有所差异。（2）“细微见真灼”，把研究范围从宏观的国家层面缩小至微观的地方层面，通过该区域的具体数据，能让我们对一项制度的实践操作有更为具体和直观的认识。（3）地方层面体制的运作与其国家决策有着坚韧的联系，从“小框架”内的现象亦能观察到“大框架”的战略。
微观比较分析的区域对象，则选择美国的纽约州和我国的北京市。美国纽约州因为有国际金融和经济中心纽约市的存在，州法院案件数量非常高，真切反映了我们耳闻目染的美国“诉讼爆炸”现象，州法院急迫需求通过调解等ADR手段分流案件的局面正吻合我国北京市等大型城市法院面临的局面。此外，纽约州人口在美国位列第四（2016年为1,975万人口），比较接近于我国北京市的人口（2016年为2,168.5万，2017年为2,170.7万）。虽然两者在面积上的差距比较大（纽约州面积：141,300 平方公里；北京市面积：16,810 平方公里），但是在人口基数接近的情形下，司法数据统计的比较会容易形成直观感知。
美国同时存在联邦法院和州法院两套体系。依据美国宪法第三条，联邦法院只受理联邦宪法和联邦法律明确授予管辖权的案件，为有限管辖权的法院；州法院则是具有普遍管辖权的法院，对绝大多数案件自动具有管辖权。90%以上的民事案件起诉至州法院。[6]例如，2017年纽约州初审法院总共受理3,271,686件案件，包括刑事案件1,214,007件，民事案件1,304,474件，家事案件611,470件，遗产案件141,735件。[7]同年，美国联邦法院系统的地区法院在全国范围内受理的民事案件仅为292,076件，刑事案件为75,861件。[8]“州法院受理绝大多数纠纷，在纠纷解决和规则确定上呈现压倒性局面，却没有相等关注集中于州法院的产出，这令人非常惊讶！”[9]于是有学者呼吁：“我们应当提醒自己，是州法院的裁判最终决定着这个国家所有法律争议中压倒性的总数。”[10]然而，美国法学研究中依然保持对于联邦法律和联邦司法的“偏爱”，这种“偏爱”无疑也影响到我国学者对美国法律的比较研究倾向。本文尝试从纽约州法院附设调解改革入手，希望提供一种“更接地气”的比较研究视角。
三、纽约州法院附设调解的改革
纽约州法院分为三级，从低到高，包括初审法院（courts of original instance），中间上诉法院（intermediate appellate courts）和上诉法院（court of appeals）。[11]总共有3600名法官（包括1200名州法官和2400名城镇、乡村法官）和15500名非司法职员，分布于62个县（county）的13个司法管辖区的1600个法院（包括300个州法院和1300个城镇、乡村法院）。[12]
纽约州法院当前面临的首要问题依然是案件积压和迟延。近年来纽约州初审法院的年收案数量虽然呈逐渐递减趋势，从2013年的3,953,978件减少至2017年的3,271,686件[13]，但是法官人均收案数量依然居高不下，2017年为908件[14]。2016年，纽约州法院开始仿效于联邦法院，实施结案期间标准，例如要求初审最高法院（Supreme Court）受理的民事案件，加速处理期间为23个月，普通案件为27个月，复杂案件为30个月，有争议的离婚案件为12个月。[15]运用法院附设调解等ADR手段分流案件是纽约州法院坚持的一项长期项目。早在1981年，纽约州法院便与社区调解组织展开合作，法院向组织提供资金，要求它们通过调解和仲裁等ADR手段帮助法院解决部分案件。随后，纽约州法院也效仿于其他州法院，制作自己的调解员名册，向这些调解员直接委托调解，可谓“美国版特邀调解”。
（一）法院外部：与社区调解组织的合作[16]
为落实1976年庞德会议（Pound Conference）[17]提出的“多门径法庭”（multi-door courthouse）改革理念，改革工作组随后向美国律师协会提出一系列改革提案，其中建议美国律师协会与地方法院、社区共同设立邻近司法中心（Neighborhood Justice Centers），通过仲裁和调解等ADR手段帮助法院分流案件，由此引发社区调解组织的广泛增长，促使法院和社区调解中心各项合作项目的出台。[18]
1981年，在现代法院基金（the Fund for Modern Courts）[19]、纽约刑事司法同盟（the New York Coalition for Criminal Justice）、纽约州辩护人协会（the New York State Defenders Association）、纽约州律师协会的共同努力下，纽约州通过一项立法提案，拨付109万美元支持纽约州法院与各县地方非营利机构——社区纠纷解决中心（Community Dispute Resolution Centers，简称CDRCs）建立合作，共同发展“社区纠纷解决中心项目”（CDRCP），试点运行三年。[20]法院对符合条件的中心提供资金支持，资助它们采取调解、仲裁等分流案件。三年后，试点运行良好，1984年立法删除三年期间，把CDRCP纳入纽约州法院的长期项目，规定于纽约州法院法（N.Y. JUD. LAW）第21-A条
正如纽约州法院首席行政法官Lawrence K. Marks所言：“CDRCP代表纽约州法院给予公民承诺，向其在诉诸于法院之余，提供他们自己发展解决纠纷的机会。”[21]纽约州法院每年固定向CDRCs提供财政支持。CDRCs每年通过CDRCP向纽约州法院的首席行政法官提交一份财政预算。经审核，对符合条件的提供资助，每个县提供2万美元的初始资金，也可能提高资金支持，达到CDRCs剩余资金的50%。依据CDRCP发布的数据，2000年至2009年，纽约州法院体系向CDRCs提供的资助基本维持在总资金的60%以上，约800万美元。[22]作为获取资金投入的条件，CDRCs承诺向公众免费提供纠纷解决服务：收受的案件中，以民事案件为主体，占90%以上，刑事案件仅占10%以下；在解决纠纷中明显呈现出高效率和低成本，从与当事人的第一次交谈到调解结束，平均仅25日，运用调解解决纠纷的成本仅为335美元，74%案件能调解解决或做出仲裁裁决，92%使用者对调解表示满意。[23]
2001年至2016年，CDRCP收受案件的总量中，法院委托案件约占50%，其他机构委托的案件约占30%，当事人自行委托在20%以下（表格1）。从发展变迁来看，年收案总量在2001年至2003年间呈增长趋势，2002年为最高点（51,889件）。2004年至2009年间有涨有落，维持在3.5万件至4万件。2009年之后逐年递减，从2009年的38,658件下降到2016年的27,765件。其中，法院委托案件总量从20,972件减少到13,378件；其他机构委托的案件总量从23,498件减少到8,990件。只有自行委托的总量有所增长，从2001年的3,615件增加到2016年的5,391件。
作为纽约州法院宣扬的化解法院压力的主要机制CDRCP，总体效果其实很有效（表格2）：CDRCs承接法院委托的案件总量（B1）与州法院案件总量（A）对比，前者的直接贡献比率（B1/A）仅为0.4%；即使考虑到CDRCs在承接其他委托也能减少当事人诉诸于法院的案件数量，从而间接化解法院收案压力，将CDRCs总收案量（B2）和州法院的案件总量（A）进行对比，CDRCs的总贡献比率（B2/A）也仅为0.8%。
CDRCP贡献效果有限应和其调解员队伍的规模有限有关。CDRCs的调解员队伍一般维持在2000名左右，最高时在2004年达到2300名，但2007年人数减少至1585名，2015年仅为1470名。调解员的减少与州法院资助的减少有直接联系。2011年受金融危机的影响，纽约州法院预算被大幅度减少（2011-2012财税年预算缩减了1.7亿美元），导致州法院对CDRCP资金支持的减少。CDRCs的预算大多随之减少40%以上。[7]例如，Albany县的CDRC预算缩减46%，从50万美元减少为25.7万美元，工作人员裁减一半；管辖Columbia和Green两个县的CDRC预算也缩减45%，从16.1万美元减少至8.8万美元，导致人员裁减，只剩下负责人和一个兼职协调员，工作时间减少为每周20小时。社区调解虽然主要依托于志愿调解员的无私参与，然而调解员培训[24]和调解工作的开展依然需要必要资金的维持。资金投入的减少导致社区调解工作的减少。由于社区调解为免费调解，CDRCs无法向调解员提供晋升空间和薪酬福利，失去吸引更多人参与的经济动力，因而无法大规模扩大调解员队伍。
（二）法院内部：特邀调解员的加盟
1968年至2008年，调解和法院的关系发展经常摇摆于两个方向之间：一是调解服务于法院，成为忠实仆人，协助法院进行有效司法管理；二是它脱离法院，发展成独立的纠纷解决体系，行使司法管理外的其他社会功能。从时间上，可划分为四个阶段：（1）1968年至1978年，调解作为分流法院案件压力的机制，运行于环绕法院体系的轨道中；（2）1978年至1988年，调解尝试脱离此轨道，体现不同的法律价值，成为治理社区、恢复私人秩序、解决问题和修复的工具；（3）1988年至1998年，因为法院的再次热情，调解被纳为案件管理和和解产出的工具，又回归到环绕法院体系的轨道中；（4）1998年至2008年，调解不甘于这种回归，继续寻求产生“领悟”、“理解”、“改造”的新目标，而不是集中于法院阴影下的和解。[25]
法院特邀调解制度便产生于第三阶段。1988年，弗罗里达州率先通过法律授予所有民事法院法官有自由裁量权决定把受理的案件委托调解。调解员由当事人从法院设立的调解员名册中选择，调解员限于具有实体法律经验和完成法院认可的调解培训要求的律师和前任法官。弗罗里达法律开启了调解和法院关系发展的一个新时代，即民事案件中法院命令调解（court-ordered mediation）或法院委托调解（court-referred mediation）——简称为“民事调解”（civil mediation）的普遍化应用。
1998年，纽约州ADR办公室成立，负责促进法院特邀调解的应用和发展，扩大CDRCP的服务范围。纽约州《首席行政法官规则》（Rules of the Chief Administrative Judge）第146部分（part 146），对州法院制定调解员名册的资格条件和培训要求做出纲领性规定。[26]各区行政法官可以制定本区域内调解员名册。候选人必须符合规定的最低资格条件和培训标准：成功完成至少40小时的认可培训，包括24小时基本调解技能培训和16小时与受托案件专业领域有关的特别调解技术培训；具备最近与受托案件实体领域有关的调解实体案件的经验。调解员任期为两年，期间行政法官有权随时终止名册中调解员的任命。期满前，经确定调解员完成第146.5条规定的继续培训条件，而且州法院ADR办公室未曾收到对该名调解员的抗议，可以续任。
纽约州没有调解程序的统一立法[27]，相关条文分散于统一法院规则中。例如，《初审最高法院和县法院统一民事规则》（Uniform Civil Rules For The Supreme Court And The County Court）[28]规定：在案件的任何阶段，法院可以引导，或诉讼律师寻求无需支付报酬的调解员对纠纷的部分或全部进行调解（第3条）；诉讼律师应当在首次会议之前和当事人讨论运用ADR解决纠纷（第8条）；ADR讨论必须落实于书面声明，在首次会议中提交至法院，证明律师与客户已讨论ADR的适用性，并表明客户是否愿意对诉讼的某些内容寻求调解解决（第10条）；如果当事人愿意，律师应在首次会议中联合建议安排选择调解员的最后日期（第11条）。[29]
纽约州部分法院还拥有自己的ADR规则，例如纽约市初审最高法院商事庭[30]（New York Supreme Court – Commercial Division）《ADR规则和程序》（Rules and Procedures of the ADR Program）对法院特邀调解进行详细规定。[31]
1. 调解员的资格条件。候选人必须具备10年从事商事法律领域的经验或类似的会计或商业行业方面的经验，并且符合《首席行政法官规则》第146部分规定的调解培训和经验要求。[32]曾经从事调解员的经验不是必须条件，但作为有利条件。[33]进入名册的调解员，应承诺每年参与3件案件的调解，并且遵守《ADR规则和程序》，完成第146部分规定的继续培训条件。
2. 调解的启动。法官对委托调解拥有自由裁量权。[34]如决定委托调解，应签发委托令。法院专门指派ADR协调员负责调解的实施。当事人应签署一份ADR启动表格，在委托令送达之日起4个工作日内提交给ADR协调员。
3. 调解员的选择。ADR协调员应把委托调解的案件信息发送至调解员名册中的全部成员[35]或特殊情形下只发送至特定调解员[36]。调解员应及时告知是否胜任，且在调解前必须进行利益冲突审查。调解员的选择有四种方法：（1）当事人从名册中合意选择一名调解员；（2）ADR协调员从名册中挑选出不少于3人的调解员，供当事人选择；（3）ADR协调员直接从名册中指定一名调解员；（4）当事人选择名册外的调解员或私立ADR组织的调解员。（1）和（2）中，当事人应及时把选择结果告知协调员，否则协调员指定一名调解员；（3）中，当事人可在名册中选择其他的调解员，替代法院的指定；（1）至（4）中当事人的选择结果必须在5个工作日内完成。
4. 调解费用。调解费用依据调解员的不同选择而有所不同。（2）和（3）中，法院指定的调解员的调解服务收费有所优惠，即调解准备和前3个小时均免费，之后服务按照每小时400美元收费。（1）和（3）中当事人选择的调解员，则从第一次调解会谈开始收费，每小时450美元。调解费用可依据案件的复杂程度、当事人的人数、调解员的经验等具体协商，协商结果应呈现为书面文件。如无另外约定，当事人平均分担调解费用。
5. 调解期间。第一次调解会谈应在调解员选定之日起30日内举行；调解则应在第一次调解会谈之日起45日内结束，视情况可再延长30日；如之后仍需继续，只有经过案件分配法官的同意才可延长。除非法院做出特殊指令，诉讼程序不因调解程序而停滞。调解结束后，调解员应在3个工作日内把结果告知ADR协调员。如调解成功，当事人提交一份终止继续诉讼的约定，复印件转送至案件分配法官。
6. 调解程序的实质保障。为保证调解程序的实质且有意义的进行，当事人首先应做好调解会谈的准备，在第一次调解会谈之日的10日之前，向调解员提交一份备忘录（memorandum），一般不超过10页，陈述当事人对于纠纷事实和案件争点的观点、异议和建议，作为案件可能和解的基础。备忘录不应当提交给法院，除非当事人同意。在调解结束后，调解员立即销毁该备忘录。其次，当事人和其代理人在调解过程的前三个小时必须亲自出席，并且在之后的每次调解会谈中，均应亲自出席，除非存在可以豁免的正当理由，或通过视频会议参加。公司或其他商业组织在委托其职员出席时，要求该职员不仅对相关事实熟悉，而且已得到进行和解的授权。参与的律师不仅应当对案件充分熟悉，而且得到客户的授权，能采取调解过程中必需的所有步骤，以完成有意义（meaningful）的调解谈判。最后，当事人或代理人必须在调解安排或准备环节中积极配合，按时出席调解会谈等。如当事人或代理人未做到以上要求的，调解员应告知ADR协调员，详细说明违反行为的性质；调解员还可建议实施惩罚措施。如调解员未告知，ADR协调员可依据报告向法官提出惩罚措施的建议，法官将视情况依据规则进行处罚。
7. 调解保密。调解保密是美国调解规则中强调的重点，是调解生命动力的精髓。当事人与其代理人、调解员在调解过程中或准备调解中产生的文件和进行的交流，均不能披露于调解程序之外。当事人均无权要求对这些文件、笔记或其他书面材料强制提供证据，也不能要求当事人或调解员作证。但是，调解员可以在法律规定或规则要求时，或认为此披露能防止参与者进行非法行为，向合适的权力机构适当披露调解中的信息；当事人、ADR协调员、调解员可以向合适的权力机构汇报任何不符合伦理规范的行为；此外，他们有关调解程序安排和行政事务的沟通不在调解保密范围之内。其他依据《民事诉讼法律和规则》（Civil Practice Law and Rules）披露的文件和信息也不能仅因为它们在ADR中提交而免予在开示程序中披露。在调解员选定之日起第40日，调解员应向ADR协调员汇报调解的进展。ADR协调员向法官的汇报，仅限于调解进程的行政事项，不包括调解员的身份和披露实体内容。如调解进程未和解成功，协调员不能向法官披露是哪方当事人导致此结果。在调解结束时，告知法官案件是否全部或部分和解。
8. 强制调解。纽约州调解长期以自愿调解和促进型调解为特征，[37]因此在美国法院强制调解的潮流中走得相对比较靠后。2014年，商事庭才推行“强制调解试点项目”[38]，运行18个月。要求商事庭新受理的案件中1/5进入强制调解，调解必须在案件分配给法官后180日内完成。当事人可以选择自己的调解员或从法院调解员名册中选择。如当事人共同表明退出调解，或如一方当事人表明存在合理的理由，认为调解是无效或不公正的，调解则不予适用。[39]试点运行效果并不理想，期间届满后没有得到延续。然而，商事庭在2017年4月把强制调解试点适用于商事庭之外的商事案件，排除一方当事人自行代理的案件。法院工作人员首先鉴别案件是否符合强制调解的范围；如符合，则通过电子诉讼系统向当事人发送强制调解的通知，包含第一次调解会谈的时间，要求当事人参与调解；当事人和代理人应当遵循《ADR规则和程序》积极参与调解，除非能证明其因参与调解会造成不合理的困难或负担，并且当事人的抗辩必须在第一次会谈时提出，否则受到惩罚。[40]
四、比较和借鉴
笔者认为，对纽约州法院附设调解改革的微观分析，可提供给我国法院附设调解改革三个重要的借鉴经验。
（一）精简人民调解员，提高调解效率
我国在经历“高调撤率”和“大调解”热情后，通过调解解决的案件数量虽然急剧下降，但是总量上比较于美国而言应该是“只高不低”。例如，北京市法院2017年收案769,817件，结案774,618件（A），通过多元调解和速裁结案175,989件，其中71,271件（B1）调解成功。[41]同年，北京市有7,730个人民调解委员会，78,136名人民调解员（其中选聘669名人民调解员进驻基层法院）[42]，收案181,488件，结案167,588件（B2），调解成功率92%。[43]调解员对北京市法院的分流案件贡献比率：直接贡献比率为9.2%（B1/A），总贡献比率为21.6%（B2/A），明显高于纽约州CDRCP对州法院的分流案件贡献比率（表格2）。
比较调解总量是北京市胜出，但比较调解员的人均效率则是纽约州胜出。纽约州CDRCP2015年有1470名调解员，收案28673件，人均19.5件；而北京市人民调解员2017年人均收案仅2.3件。我国人民调解网络规模庞大，从“人海战术”出发，容易获得总量的提升。但是，庞大的人民调解员群体中很多是“占其位不谋其政”，充当花瓶和摆设。与美国社区调解相同，我国人民调解也坚持“免费调解”原则，且为《人民调解法》第四条确立。庞大的人民调解网络无法自谋经费，只能依托政府资金支持。放眼于全国，要让政府资金全力支持人民调解网络的发展，必然是束之于空中楼阁的梦想。因此，庞大的人民调解网络应精简人员，着力于提高调解效率。这也正是我国人民调解制度中大力发展专职调解员的原因：把政府有限资源的投入集中于专职调解员的发展，让低投入尽可能高产出。
（二）调解收费的部分开放
免费调解不仅是我国《人民调解法》坚持的原则，而且延伸至法院附设调解中。《特邀调解规定》仅规定对特邀调解员提供误工、交通等补贴和奖励。调解免费一直作为调解的一大优势进行大力宣传，连美国社区调解也不例外。但是，免费调解的弊端显而易见，其截断了调解员从调解服务市场运作中获取自我经营成本的渠道，导致的结果便是发展受到限制，无法在规模上突破发展，我国人民调解和美国社区调解的发展进程均予以佐证。“有偿”调解意味着调解“市场化运作”时代的开启。[44]调解员通过提供专业化调解服务合理收取费用，既能摆脱财政紧缺的困境，也能满足自己职业发展的“被肯定”认知的需求；同时，鼓励调解组织发展系统的调解培训体系，培养合格调解员，促使民间调解员职业化和调解规范化发展。
纽约初审最高法院商事庭的特邀调解员制度，实施之初因担心当事人反感，确定为免费调解，后改为部分免费，从前4小时免费到前3小时免费。据商事庭的一位特邀调解员所言，要求当事人支付一定的经济成本是为引起他们对调解的重视，否则当事人认为免费意味着调解是无用的，浪费时间，不能专心投入。[45]调解免费的局面在我国律师调解试点运作中有所突破，《律师调解意见》允许在律师事务所设立的调解工作室受理当事人直接申请调解纠纷时，可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费，一方当事人同意全部负担的除外。不过，其他在公共法律服务中心（站）、律师协会、人民法院设立的律师调解中心或工作室，还是依赖于政府采购服务渠道解决调解经费。我们可以借鉴于纽约州法院的经验，在特邀调解实施之初，担心调解收费原则无法吸引当事人进行调解，采取免费原则；在实施一段时间后，根据实施效果和具体情况，尝试引入部分调解收费原则，例如前几个小时为免费，如延续则进行收费。
（三）注重律师和法学院在调解发展中的合力
现代调解在美国的发展从来都不是法院一家“孤军奋战”的局面，法院、律师、法学院的合力促成了它的迅速发展。1999年纽约州律协的一份调研报告表明：“尽管ADR存在各种优势，ADR依然没有获得纽约的普遍接受，以致它无法进入法律实践的主流。”[46]然而，在2011年的另一份调研报告中，485位律师的回答明显表明他们对调解的接纳程度急剧上升。[47]90%对调解持积极态度；97%回答他们经常或有时和客户讨论调解。他们对调解中评估方法分析和分享信息的优势给予高度评价，认为比较迂回的调解方法有利于改善当事人的体验。60%以上认为调解比由律师进行的谈判更容易促使和解协议的达成。86%以上认为即使调解未达成协议，也能取得各种利益，例如交流信息，判断各自的优势和弱点，限定和澄清纠纷，改善律师的交流，获得对案件的公正评估等。[48]
在美国现代调解的发展中，法学院的调解教育也起着重要的推动作用，且促使调解的法学研究、教育和实践三位一体的融合。1976年，法学院还未曾开设任何调解课程。1983年，便有43所法学院提供ADR课程。1984年，俄亥俄州立大学莫里兹法学院开设调解诊所项目，法学院学生担任调解员，解决邻里纠纷和小额纠纷。[49]1985年,密苏苏里大学法学院率先系统地把ADR的授课纳入法学院一年级课程。[50]2002，许多法学院已经把ADR课程纳入课程体系，在182所法学院中有830门课程和项目，62所提供诊所课程，500多名法学教授表明自己正在教授ADR。[51]有些法学院还提供纠纷解决的专门证书，甚至法律硕士（LLM）学位。调解的交叉学科本质逐渐得到认同。法学院的纠纷解决课程对法学院之外的学生开放。[52]具体到纽约市，位于该市的多所法学院——例如哥伦比亚大学[53]、纽约大学[54]、福坦莫大学[55]、叶史瓦大学[56]的法学院均开设调解诊所课程，强调调解理论和实践的相融合，推动学生们进行调解的实践，和资深调解员共同调解或自己担任调解员。
现代调解的发展应争取律师这个强大法律职业团体的加盟，《律师调解意见》正吻合此发展方向。调解虽然在我国有悠久历史，但在西方法律移植背景下成长的律师群体，“好讼”的诉讼文化影响颇深，调解经常处于被忽略和遗忘的角落。因此，在律师调解试点运作的过程中，逐渐扭转律师们在“好讼”理念下对调解的态度是重要的一步。在作为培养法官和律师“摇篮”的法学院中，调解一直缺失于我国法学教育。就笔者工作的法学院，调解一直只是在本科生和研究生的授课中，作为一个小标题进行介绍。最近学院的课程改革把它和仲裁法学等ADR合并为非诉讼纠纷解决机制，成为本科生的选修课程。从授课方式而言，我国法学院的授课大多为理论和案例课堂分析为主。虽然存在法律诊所，但其课程的教授方式和其他课程并无太大区别。因此，如何把调解纳入法学院的课程体系，也是我国现代调解发展中的一个重要
注释
[1] 经各方当事人同意，人民法院可以委托与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人，对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。
[2] 2015年12月23日，北京多元调解发展促进会（网址为http://bjdytjfzcjh.com/）在京成立。该协会系全国首家省一级的、为行业性、专业性调解组织提供服务保障的自律性行业协会，标志着北京地区行业性、专业性调解组织进入行业自我规范、自我管理的新阶段。http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2015/12/id/1776304.shtml（2018年7月17日访问）
[3] 郭京霞、赵岩：《北京法院多元调解成功结案超6万》，《人民法院报》2017年12月31日第1版。
[4] 周建华：《论委托调解中权利与权力的关系——兼谈委托调解的主体框架关系构建》，《北京理工大学学报(社会科学版)》，2015年第5期，第119-124页。
[5] 刘加良：《论委托调解的功能》，《中外法学》，2011年第5期，第1061-1073页。
[6] Steven P. Croley, Civil Justice Reconsidered, Toward a Less Costly, More Accessible Litigation System, New York University Press, 2017, p19.
[7] 数据来源：《2017年纽约州法院年度报告》，http://www.nycourts.gov/reports/annual/pdfs/2017_UCS-Annual_Report.pdf （2018年7月17日访问）
[8] 数据来源：《2017年联邦司法案件统计》，http://www.uscourts.gov/judicial-caseload-indicators-federal-judicial-caseload-statistics-2017（2018年7月17日访问）
[9] Judith S. Kaye, The Importance of State Courts: A Snapshot of the New York Court of Appeals, Annual Survey of American Law, Vol. 1994, pp. xi-xxviii.
[10] William J. Jr. Brennan, State Supreme Court Judge Versus United States Supreme Court Justice: A Change in Function and Perspective. University of Florida Law Review, Vol. 19, Issue 2 (Fall 1966), pp. 225-237.
[11] 美国各州的法院名称存在很大差异，例如纽约州的最高法院叫“上诉法院”，初审法院中具有普遍初审管辖权的法院称为最高法院（Supreme Courts）。而且，纽约州的初审法院除最高法院外，还包括县法院（County Courts）、遗产继承法院（Surrogate’s Courts）、家事法院（Family Courts）、索赔法院（Court of Claims）、区法院（District Courts）、纽约市民事法院（NYC Civil Courts）、城市法院（City Courts）、城镇法院（Town Courts）、乡村法院（Village Courts）。纽约州的初审法院这种分裂状态的统一和整合，一直是司法改革的重点。Jonathan Lippman, Towards a Unified Court System: A Comparison between New York State Courts and Chinese Courts, Tsinghua China Law Review, Vol. 8, Issue 1 (Fall 2015), pp. 1-24. 纽约州法院的具体结构，参见http://www.nycourts.gov/courts/structure.shtml（2018年7月17日访问）
[12]http://www.nycourts.gov/COURTS/problem_solving/index.shtml （2018年7月17日访问）
[13]2017年纽约州法院年度报告, http://www.nycourts.gov/reports/annual/pdfs/2017_UCS-Annual_Report.pdf （2018年7月17日访问）
[14] 这个数字远远高于我国北京市法官2017年人均收案数量：收案769817件，现有员额法官2628名，人均292.9件。2018年《北京市高级人民法院工作报告》， http://www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201802/t20180207_180576.html（2018年7月17日访问）
[15] 结案期间标准的实施在某些方面明显提高了州法院的司法效率，例如民事审理方面，第三司法辖区和第五司法辖区的案件积压均分别减少57%和49%。
[16] 本部分数据来源于纽约州法院网站公布的CDRCP年度报告。发布的年度数据，均以财税年（fiscal year）计算，即第一年的4月1日至第二年的3月31日。年度报告中数据存在差别，特别是一份年度报告对前几年报告的数据呈现对比时，有细微差别。笔者采取每份年度报告的数据进行对比。
http://www.nycourts.gov/ip/adr/Publications.shtml#AnnualReport（2018年7月17日访问）
[17] 1976年庞德会议被誉为美国“现代调解运动的开端”。Kimberlee K. Kovach, Mediation in a Nutshell, 3rd edition, West Academic Publishing, 2014, p29. 美国调解发展史，可参见肖建华、杨兵：“对抗制与调解制度的冲突与融合——美国调解制度对我国的启示”，《比较法研究》2006年第4期，第79页。
[18] 如今在美国大约有超过400个社区调解项目，服务于上百万人。Lara Traum; Brian Farkas, The History and Legacy of the Pound Conferences, Cardozo Journal of Conflict Resolution, Vol. 18, Issue 3 (Spring 2017), pp. 677-698.
[19] 1977年“现代法院基金”发布的有关纽约州布朗克斯县（Bronx County）的调研报告发现，纽约刑事司法系统在被撤销和被处以罚款的刑事案件上投入的资金远远大于最终导致关押的刑事案件，前者为1.25亿美元，后者仅为2650万美元。因此，报告结论中提出急迫需要一个替代的处理办法，要求更快、更有效率、更经济。参议员Manfred Ohrenstein看到此份报告，让刑事司法分析家Thomas Cetrino寻求减轻刑事司法系统案件积压的方法。Cetrino研究了当时纽约州已经在民间开始的调解等ADR组织和加利福尼亚州的立法，草拟相似的立法草案。1979年，立法提案提出。Thomas F. Christian, New York's Investment - Money for Mediation, Bar Leader, Vol. 14, Issue 2 (September-October 1988), pp. 19-25; Running Statewide Dispute Resolution Programs-The New York Experience, Kentucky Law Journal, Vol. 81, Issue 4 (1992-1993), pp. 1093-1106.
[20] 为叙述方便，下文直接援用英文CDRCs和CDRCP，分别指代“社区纠纷解决中心”和“社区纠纷解决中心项目”。
[21]http://www.nycourts.gov/ip/adr/cdrc.shtml（2018年7月17日访问）
[22] 年度报告发布的资金来源数据仅为2000年至2009年，从2011年开始，不再包含此类数据。2010年，仅写明：州法院体系资助8,663,719美元，其中CDRCP项目资助为5,819,680美元，州司法辖区资助为2,844,039美元。而且，计算方法上，2000年和2001年，州司法辖区的数据是放在地方资助里面进行计算；2002年开始单独计算。CDRCs的资金来源主要分为三块：地方资助；纽约州法院体系的社区纠纷解决中心项目支持（USC CDRCP）；纽约州司法辖区资助（USC Judicial District）。后两者合并为纽约州法院的资助（USC）。
[23] CDRCP年度报告（2014-2015）。
[24] CDRCP发布的调解员认证流程是：首先，必须接受30小时以上的课堂培训。然后，参与调解实习。实习内容包括：调解中角色的模拟扮演，观察调解实践，亲自单独调解或共同调解。实习结束后，考察人员对其进行评估。如果涉及专业调解，例如监护权和访问权的调解，还需另外接受至少12小时的培训。最后，为保持调解员资格，每两年参加至少12小时的培训，每年至少进行三次调解。
[25] Robert A. Baruch Bush, Staying in Orbit, or Breaking Free: The Relationship of Mediation to the Courts over Four Decades, North Dakota Law Review , Vol. 84, Issue 3 (2008), pp. 705-768.
[26]http://www.nycourts.gov/rules/chiefadmin/146.shtml（2018年7月17日访问）
[27] 仅对劳动纠纷和CDRCP的刑事案件有所涉及。Michael H. Barr, Burton N. Lipshie, Sharon Stern Gerstman, New York Civil Practice Before Trial, Vol. 2, James Publishing, 2016, §40.341.
[28]https://www.nycourts.gov/rules/trialcourts/202.shtml#08（2018年7月17日访问）
[29] 第10条和第11条为2017年新修改的内容，相似于纽约联邦南区法院规则第83.9(d)条和纽约联邦西区法院规则第16(b)(3)(B)条。
[30] 设立于1995年，是第一个专门进行商事案件审理的州法院审判法院。
[31]http://www.nycourts.gov/courts/comdiv/ny/PDFs/ADR-rules.pdf（2018年7月17日访问）。法院各自制定的ADR规则大同小异，本文选取纽约市初审最高法院商事庭《ADR规则和程序》作为典型对象进行介绍。论述中笔者虽然采取对应于中国的“特邀调解”称呼，但是因为美国法院并未像中国那样严格区分立案前的委派调解和立案后的委托调解，所以我们统一称为“委托调解”。
[32] 法院对内部制定的调解员名册成员资格条件要求相对比较严格，通常要求候选人须具备在案件涉及相关实体法律领域或专业领域长期的实践经验。其他法院的调解员名册的要求，参见http://www.nycourts.gov/ip/adr/CourtAnnexedADRPrograms.pdf （2018年7月17日访问）
[33]http://www.nycourts.gov/courts/comdiv/ny/PDFs/ADR-NeutralAp.pdf （2018年7月17日访问）
[34] 实践操作方面，倾向于在诉讼的早期阶段进行委托，避免当事人花费大量时间在开示（discovery）程序上。
[35] 依据当前商事庭网站公布的中立者名册，总共有165人。
http://www.nycourts.gov/courts/comdiv/ny/ADR_overview.shtml（2018年7月17日访问）
[36] 如案件涉及专业领域，或部分调解员的住所有困难，或其他行政方面的理由。
[37] Andrew N. Weisberg, The Secret to Success: An Examination of New York State Mediation Related Litigation, Fordham Urban Law Journal, Vol. 34, Issue 5 (October 2007), pp. 1549-1576.
[38] 改革提案，参见http://www.nycourts.gov/rules/comments/PDF/PC-PacketCommDivMedPilot.pdf（2018年7月17日访问）
[39] Timothy S. Driscoll, The New York State Supreme Court Commercial Division: Past, Present, and Future, Business Law Today, Vol. 2014, Issue 10 (October 2014), pp. 1-2.
[40] 强制调解是美国法院推广调解应用的重要手段。考虑到当事人对调解的理解不全面或误解，强制当事人参与到调解程序中，因此强制调解只是一种调解程序上启动的强制。基于当事人在调解中的自我决定（self-determination）原则，法院和调解员绝对不能强迫当事人接受调解方案和达成调解协议。强制调解是否应推广适用，目前在纽约州法律界并未达成共识。在2018年5月9日，纽约州法院、联邦地区法院、纽约州律协、调解组织等联合在福德汉姆大学（Fordham University）法学院举办的主题为《纽约州调解的未充分利用和我们应当采取的改革措施》（The Underutilization of Mediation in New York and What Can Be Done About It）的论坛上，有些法律人士论述强调强制调解的推广。
[41] 2018年《北京市高级人民法院工作报告》，http://www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201802/t20180207_180576.html（2018年7月17日访问）
[42]http://www.xinhuanet.com/legal/2017-11/26/c_1122012499.htm（2018年7月17日访问）
[43]http://www.bjsf.gov.cn/publish/portal0/tab83/info132192.htm（2018年7月17日访问）
[44] 周建华：《论调解的市场化运作》，《兰州学刊》，2016年第4期，第132-138页。
[45] ADR Panel, in Journal of Court Innovation, 2009, vol.2, No.1, p101. http://www.nycourts.gov/court-innovation/Spring-2009/JCISpring-2009.pdf（2018年7月17日访问）
[46] Bringing ADR into the New Millennium - Report on the Current Status and Future Direction of ADR in New York, New York State Bar Association, Committee on ADR, 1999.
[47] Mediation: Through the Eyes of New York Litigators, Report of the Mediation Committee of the New York State Bar Association Dispute Resolution Section and The Alternative Dispute Resolution Committee of the New York City Bar Association,2011.
[48] Richard S. Weil, Mediation in a Litigation Culture: The Surprising Growth of Mediation in New York, Dispute Resolution Magazine, Vol. 17, Issue 4 (Summer 2011), pp. 8-12.
[49] Sarah R. Cole et al., Sustaining Incremental Expansion: Ohio State's Experience in Developing the Dispute Resolution Curriculum, Florida Law Review, Vol. 50, Issue 4 (September 1998), pp. 667-678.
[50] Leonard L. Riskin, Disseminating the Missouri Plan To Integrate Dispute Resolution into Standard Law School Courses: A Report on a Collaboration with Six Law Schools, Florida Law Review, Vol. 50, Issue 4 (September 1998), pp. 589-608.
[51] Lela Porter Love, Twenty-Five Years Later with Promises to Keep: Legal Education in Dispute Resolution and Training of Mediators, Ohio State Journal on Dispute Resolution, Vol. 17, Issue 3 (2002), pp. 597-608.
[52] Kimberlee K. Kovach, Mediation in a Nutshell, 3rd edition, West Academic Publishing, 2014, p.38.
[53] http://www.law.columbia.edu/clinics/mediation-clinic（2018年7月17日访问）。哥伦比亚大学法学院的调解诊所课程，包括六个部分：调解技能培训，调解案件，观察资深调解员工作，与教授的个人会谈，ADR运动的伦理、体系和案例分析，论文写作。课程开始之初，集中于5日培训，学生们通过阅读、辩论和角色扮演，对于调解的理论和技术有系统的了解。之后，学生们接受当地法院、政府机构、调解中心的委托，亲自展开调解工作；同时，每周集中一次，探讨调解实践中碰到的问题。
[54]http://www.law.nyu.edu/academics/clinics/semester/mediation（2018年7月17日访问）。2003年，纽约大学开展了在邻居社区Tribeca开展调解项目[54]，旨在加强法学院和其邻居的联系，满足社区需求，进行调解教育，调解纠纷；同时，有利于调解教学的展开，法学院学生从帮助教育社区调解、观察调解会议、旁观调解行为而受益。Lawrence M. Grosberg, Using Mediation to Resolve Residential Co-op Disputes: The Role of New York Law School, New York Law School Law Review, Vol. 46, Issues 3 & 4 (2002-2003), pp. 499-516.
[55]https://www.fordham.edu/info/23932/mediation（2018年7月17日访问）
[56]https://cardozo.yu.edu/clinics-professional-skills/clinics/mediation-clinic（2018年7月17日访问）。叶史瓦大学本杰明·卡多佐法学院开设的纠纷解决项目在US News发布的美国大学ADR教育排名中排行第八位。除了开设一般的调解诊所课程，还开设了专门的离婚调解诊所课程。